II GSK 1197/24

II GSK 1197/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 284/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 2 pkt 1 lit b.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 284/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z [...] marca 2023 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz M. B. 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 284/23 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lwówku Śląskim pismem z [...] stycznia 2023 r. wniósł o skierowanie M.B. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, przedstawiając opinię sądowo-psychiatryczną z [...] lipca 2022 r., zgodnie z którą ustalono u M.B. zaburzenia osobowości i zachowania.
Prezydent Miasta Jeleniej Góry wydał [...] marca 2023 r. decyzję o skierowaniu M.B. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W decyzji wskazano, że uzasadniona jest ona, na gruncie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm., zwanej dalej: u.k.p.), posiadaniem przez organ informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, zgodnie z którymi istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Organ podniósł, że skierowanie na badania lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma charakter prewencyjny. Fakt organicznych zaburzeń osobowości i zachowania o etiologii poudarowej może stwarzać realne zagrożenie dla życia kierowcy oraz innych uczestników ruchu drogowego i to, zdaniem organu, uzasadnia skierowanie go na badania lekarskie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, w wyniku rozpoznania odwołania M.B., wydało [...] maja 2023 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. b) u.k.p. organ nie orzeka w zakresie skierowania kierowcy na badania lekarskie w zależności od swojego uznania, lecz obligatoryjnie kieruje na badania w przypadku zajścia przesłanek z art. 99 u.k.p. Podnoszony przez stronę w odwołaniu do decyzji organu pierwszej instancji zarzut błędnego zastosowania i błędnej wykładni przepisów ustawy mógłby być uzasadniony, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, gdyby wniosek Prokuratora nie został poparty stosowną opinią sądowo-psychiatryczną, z której wynikałyby schorzenia mogące stanowić podstawę do uznania, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdami. Zdaniem Kolegium treść opinii sądowo-psychiatrycznej z [...] lipca 2022 r. wydanej w sprawie M.B. wskazuje, że zastrzeżenia takie występują.
M.B. (dalej również jako: skarżący, skarżący kasacyjnie) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku zauważył, że z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, aby skierować kierowcę na przedmiotowe badanie lekarskie. Wskazanie w przepisie, aby były to zastrzeżenia "uzasadnione i poważne" oznacza, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość stan zdrowia kierowcy, zobowiązany jest dokonać oceny, czy w tym konkretnym przypadku zgłoszone zastrzeżenia posiadają wyżej wskazane cechy i uzasadniają wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Sąd wyraził stanowisko, że przyjmuje się, iż wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, tak więc za uzasadnione i poważne zastrzeżenia można uznać jedynie takie, z których z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym, a charakter posiadanych dolegliwości daje podstawy i jest na tyle poważny, iż może zagrozić bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że opinia sądowo-psychiatryczna dotycząca stanu zdrowia, udostępniona przez prokuratora, stanowi wystarczającą i zarazem wiarygodną podstawę do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy opinia taka została sporządzona na potrzeby innego postępowania, które ma jakikolwiek związek z funkcjonowaniem skarżącego jako kierowcy w ruchu drogowym. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, których interpretacja – w oparciu o prawidła logiki i doświadczenia życiowego – pozwala na stwierdzenie ryzyka istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami.
M.B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. M.B. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) następujące naruszenia:
1. prawa materialnego tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawiadomienie złożone przez Prokuratura Prokuratury Rejonowej w Lwówku Śląskim stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, w sytuacji, gdy z dyspozycji obu przepisów wynika, że informacja o wątpliwościach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami winna być nie tylko wiarygodna, ale również stosowanie umotywowana, a więc oparta na zgromadzonym materiale dowodowym, do którego zebrania organ jest zobowiązany, a nadto chodzi o obawy co do stanu zdrowia, które są relewantne z punktu widzenia możliwości kierowania pojazdami,
2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 75 §1, 77 §1, 78 §1, 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak również niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Obydwa koncentrują się na kluczowym w rozpoznawanej sprawie zagadnieniu prawidłowości oceny przez Sąd pierwszej instancji postępowania organów administracji pod kątem zebrania i analizy materiału dowodowego w zakresie skierowania skarżącego na badania lekarskie.
Prezydent Miasta, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze rozpatrując odwołanie, oparli swoje decyzje o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie na art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, oraz na art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., na gruncie którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Decyzja ta jest wydawana przez starostę z urzędu na podstawie, między innymi, zawiadomienia właściwych organów, o czym stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p.
Zauważyć należy, że w obu przepisach ustawodawca wskazał, iż decyzja o skierowaniu przez starostę osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na ponowne badania nie może wynikać z dowolnego przekonania organu o takiej konieczności, lecz ma wynikać z uzasadnionych (zwrot użyty zarówno w art. 75 ust. 1 pkt 5, jak i art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.) oraz poważnych (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.) zastrzeżeń do stanu zdrowia tej osoby.
Jak zauważano w piśmiennictwie, ustawodawca świadomie posłużył się zwrotami o charakterze niedookreślonym, pozwalając organom na dostosowywanie interpretacji do różnorodnych stanów faktycznych (por. Ł. Strzępek, Uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem jako przesłanka skierowania jej na badania lekarskie, Przegląd Prawa Publicznego 2022, nr 9, s. 39). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w stosowaniu omawianych przepisów organ nie może korzystać ze swobodnego uznania, lecz dokonywać musi interpretacji pojęć nieostrych, to zaś podlega ograniczeniom wynikającym z reguł wykładni, a także z zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Poza wykładnią literalną zwrotu "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia" istotna jest interpretacja celowościowa, przyznająca kluczową rolę naczelnej zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tym samym art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. pozwala organowi na prewencyjne działanie nakierowane na zapobieżenie powstaniu potencjalnego zagrożenia drogowego. Z drugiej jednak strony konieczne jest zachowanie ostrożności, aby przepis ten nie skutkował nieuzasadnioną ingerencją w prawa jednostki.
Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że dokonując oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia są wystarczające do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na ponowne badania lekarskie, organ powinien mieć na uwadze, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż bezpieczeństwo to zależy bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowcy (por. przykładowo wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 345/23 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 425/21). Jednocześnie jednak Sąd dostrzega, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, tym samym jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo okolicznościach. Dlatego też ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, lecz tylko wtedy gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia, w myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, przy czym zastrzeżenia te muszą zostać uprawdopodobnione.
Zastrzeżenia, o których mowa w powołanych przepisach, powinny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u osoby kierowcy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Nie ulega wątpliwości, że przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. przykładowo wyroki NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 605/14, z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1938/17, z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2501/16, z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 514/19, z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1739/19, z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2528/20, z 17 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1835/22). Niemniej okoliczności ustalone przez organ muszą z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym wniosek prokuratora należy traktować jako sygnał dla starosty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 819/17). Wniosek prokuratora jest jedynie podstawą do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w którym organ zobligowany jest do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego w sprawie. Opinia sądowo-psychiatryczna przedstawiona przez prokuratora w załączeniu do wniosku o skierowanie kierowcy na badania lekarskie w celu sprawdzenia jego zdolności do prowadzenia pojazdów nie może być jednym dowodem przesądzającym o skierowaniu skarżącego przez starostę na takie badania.
Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie pozwalają na stosowanie przez starostę jakiegokolwiek automatyzmu w kierowaniu kierowcy na badania lekarskie. Na organie administracji publicznej prowadzącym każde postępowanie administracyjne, a zatem także w przedmiocie skierowania osoby posiadającej prawo jazdy na badania lekarskie, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na gruncie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak również w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, zabrakło adekwatnej analizy wniosku prokuratora oraz dołączonej opinii sądowo-psychiatrycznej o skarżącym pod kątem omówionych powyżej przesłanek uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Uzasadnienia decyzji nie świadczą o staraniu organów w zakresie zebrania wszechstronnego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie takich rozważań i ewaluację wniosku prokuratora pod kątem zasadności skierowania skarżącego, na podstawie tego wniosku, na badania lekarskie. W zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji te nieprawidłowości, jakie miały miejsce w toku postępowania administracyjnego, nie zostały dostrzeżone, Sąd nie rozważył kwestii zastosowania przez organy pewnego automatyzmu w wydaniu decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).