II GSK 1196/13

II GSK 1196/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Zofia Przegalińska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2601/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 8 ust.2, art. 14, art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2601/12 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r., a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m.st. Warszawy wniosek o zmianę licencji nr [...] udzielonej [...] stycznia 2005 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku H. J. załączył kserokopię zaświadczenia z [...] kwietnia 2011 r. wydanego przez Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod nowym numerem.
W dniu [...] maja 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy, powołując się na przepis art. 61 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) - zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 utd.
Po rozpatrzeniu odwołania H. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 95a ust. 1 pkt 1 utd, decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, bowiem redakcja art. 95a ust. 1 utd wskazuje, że ma on charakter bezwzględny i nie daje organom administracji publicznej możliwości nakładania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzania kary za naruszenie wskazanych obowiązków. We wskazanym wyżej przepisie ustawodawca ustanowił sankcję za czyn polegający na zaniechaniu wypełnienia obowiązku określonego w art. 14 utd, tj. obowiązku zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 utd, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Upływ tego terminu nie zwalnia przewoźnika drogowego z obowiązku ciążącego na nim z mocy ustawy; obowiązek ten trwa nadal, a stan zaniechania ustaje dopiero z momentem zgłoszenia przez przewoźnika zmian danych organowi, który udzielił licencji.
Organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 95a utd dodany do ustawy przez art. 73 pkt 13 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13) nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania powstałych przed nowelizacją. Stwierdził, że w takiej sytuacji do stanów zaniechania rozpoczętych przed wejściem w życie przepisu art. 95a utd, tj. przed 1 marca 2011 r. i trwających po tym dniu, ma zastosowanie nowy stan prawny. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie ma miejsce retrospektywność prawa, gdyż nowe przepisy prawa mają zastosowanie do stanu zaniechania, który powstał i nie został zakończony przed ich wejściem w życie. Stan zaniechania wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z art. 14 utd rozpoczął się w sierpniu 2008 r. i ustał dopiero 18 kwietnia 2011 r., tj. już po wejściu w życie przepisu art. 95a utd. Organ podkreślił, że do czasu nowelizacji przekroczenie terminu nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego, więc do tego czasu termin ten miał charakter instrukcyjny. Jednakże po wejściu w życie przepisu art. 95a utd istnienie stanu zaniechania wypełnienia obowiązku, skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 1 000 zł.
Wyrokiem z 22 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Wskazał, że przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 utd został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r., na mocy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nowelizującej ustawę o transporcie drogowym. Wobec tego karze pieniężnej przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym, za niezgłoszenie na piśmie organowi zmiany w nr EDG, może podlegać jedynie podmiot, który owej zmiany nie przekazał organowi w terminie 14 dni od powstania zmiany, jeżeli zmiana danych, a tym samym obowiązek jej przekazania organowi, powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero z tą datą pojawiła się prawna podstawa do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku.
W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić argumentacji organu, że przepis art. 95a utd ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia organowi stosownej informacji, i taki stan rzeczy - nie zgłoszenia, istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W związku z tym należy podkreślić, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 utd istotna jest data upływu 14-dniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazaniu danych. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin dla skarżącego wyekspirował pod rządami starej ustawy o transporcie drogowym - sprzed 1 marca 2011 r., wobec tego nie można było wobec niego zastosować nowej sankcji.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonując interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 utd zrobił to z naruszeniem zasady lex retro non agit, tj. respektowanej przez Konstytucję RP zasady nie działania prawa wstecz. Tym samym naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Organ błędnie wyłożył, że przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 utd reguluje zdarzenia (stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter (otwarty), ciągły, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki w toku). Rozpoczęły się one pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu w życie nowych przepisów. W ocenie Sądu, właśnie z takim zdarzeniem mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Zatem przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 utd nie mógł być zastosowany wobec skarżącego, gdyż uregulowano w ten sposób sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. W tej sytuacji zastosowanie przez organy wobec skarżącego przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 utd i nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 1 000 złotych naruszało zakaz retroaktywności prawa, opierający się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 95a ust. 1 pkt 1 utd za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej), w sytuacji gdy 14-dniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust 2 utd, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa i wnioskami skargi kasacyjnej.
Środek prawny został oparty na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 utd i uznanie, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 utd, zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożności stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy 14-dniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r.
Dla oceny wyżej przedstawionego zarzutu istotne jest, czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa kasator - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 31 maja 2006 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej, był zobowiązany dokonać zgłoszenia zmiany danych (podać nowy numer ewidencyjny) organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 14 czerwca 2006 r., jednak H. J. zgłoszenia nie dokonał i stan ten trwał aż do dnia dokonania zgłoszenia, tj. do [...] kwietnia 2011 r. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie 14-dniowego terminu, również po zmianie przepisów od 1 marca 2011 r. Można zatem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów, gdyż także w czasie, kiedy niezgłoszenie zmiany danych było sankcjonowane karą pieniężną, stan niezgłoszenia trwał nadal. W istocie mamy do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami przepisów przed ich zmianą i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem tzw. retrospekcja, nie zaś tzw. retroaktywność prawa.
W zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej, nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355, także wyroki TK z 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s. 778 oraz z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s. 90). W ocenie TK, o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK ustalił zatem, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów - adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355-356, także wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU nr 2(17)/1998 s. 90).
Analizując sporne zagadnienie, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je odnosić do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825; wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 35/13).
Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a utd, tj. przepis, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązek zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej trwał nadal i ciągle nie był wypełniony, zatem uchybienie trwało nadal także po zmianie ustawy, kiedy to wprowadzono karę pieniężną za niedopełnienie tego obowiązku. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także poglądów doktryny - zastosować nowe prawo.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, gdyż Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że art. 95a ust. 1 utd nie może być stosowany do stanów faktycznych trwających po wejściu w życie tego przepisu, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy był niesporny, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa orzekł merytorycznie i oddalił skargę H. J., jako nieuzasadnioną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.