II GSK 119/25

II GSK 119/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 23/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 a, art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Prawa Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt V SAB/Wa 23/24 w sprawie ze skargi J.A. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o stwierdzenie naruszenia praw pacjenta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 23/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi J.A. (dalej "Strona" lub "Skarżący") w przedmiocie naruszenia praw pacjenta, stwierdził, że Rzecznik Praw Pacjenta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2023 r. o stwierdzenie naruszenia praw pacjenta (pkt 1), bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2023 r. o stwierdzenie naruszenia praw pacjenta w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3), przyznał od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych (pkt 3) oraz zasądził od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżący pismem z 29 lutego 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 8 maja 2023 r. o stwierdzenie naruszenia praw pacjenta. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Rzecznik Praw Pacjenta dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy w przedmiocie naruszenia praw pacjenta; 2) stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (z uzasadnienie skargi wynika, że Skarżący domaga się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa); 3) zobowiązanie organu do wydaniu aktu w określonym terminie; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 2.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem; 6) rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący wskazał, że wnioskiem z 8 maja 2023 r. wystąpił wraz z P.A.-B. do Rzecznika Praw Pacjenta z żądaniem wszczęcia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem praw pacjenta – W.A. zmarłego 6 października 2019 r. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało wszczęte przez organ w dniu 24 maja 2023 r. i w tym dniu organ zwrócił się do podmiotu leczniczego o nadesłanie dokumentacji medycznej Pacjenta. Dokumentacja medyczna wpłynęła do Biura Rzecznika Praw Pacjenta w dniu 12 czerwca 2023 r.
Ponadto Skarżący wyjaśnił, że zwrócił się wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2023 r. o udzielenie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi organ pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. poinformował, że referent sprawy wszczął postępowanie wyjaśniające i zwrócił się do podmiotu o przesłanie dokumentacji medycznej, a odpowiedź podmiotu leczniczego poddawana jest dogłębnej analizie. Pismem z dnia 31 października 2023 r. organ poinformował zaś, że w sprawie gromadzony jest materiał dowodowy. W wyniku kolejnego zapytania o stan sprawy, organ pismem z dnia 1 lutego 2024 r. ponownie poinformował, że w sprawie nadal gromadzony jest materiał dowodowy. W tej sytuacji Skarżący złożył ponaglenie pismem z 11 lutego 2024 r. zarzucając, że postępowanie wszczęte 24 maja 2023 r. nie zostało zakończone w ustawowym terminie.
Jak podkreślił Skarżący do dnia wniesienia skargi, postępowanie prowadzone przez organ nie zostało zakończone, jednocześnie organ nie spełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym zdaniem Skarżącego organ dopuścił się bezczynności, przy czym z uwagi nie niespełnienie powyższego obowiązku, świadczy to o tym, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącego organ bowiem celowo nie wyznaczał terminu załatwienia sprawy aby uniknąć stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności względem ustawowych terminów.
Ponadto Skarżący wskazał, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta, dotyczące rozpoznania wniosku w przedmiocie naruszenia praw pacjenta jest prowadzone znacznie dłużej niż przewidziane w art. 37 § 3 k.p.a., terminy maksymalne załatwiania spraw. Od dnia złożenia, wniosku, wszczynającego postępowanie do dnia złożenia skargi upłynęło bowiem niemal 10 miesięcy. Z charakteru i z okoliczności sprawy wnika, że ma ona charakter skomplikowany, gdyż w związku z koniecznością oceny prawidłowości działania podmiotu leczniczego organ musi zgromadzić i przeanalizować dokumentację medyczną, jednak należy wyjaśnić, czy czynności te nie były podejmowane w sposób rozciągnięty w czasie (w odstępach sięgających kilku miesięcy), co skutkowało nieuzasadnionym przekroczeniem terminów ustawowych do załatwienia sprawy.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Skarżący wskazał, że doszło do naruszenia prawa wnioskodawców do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaka strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. O doniosłości powyższego prawą -świadczy przede wszystkim 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 EKPC, który gwarantuje prawo do rozpatrzenia sprawy, w rozsądnym terminie.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że 22 maja 2023 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo Skarżącego oraz P.A.-B., w którym wnieśli o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie prawa do świadczeń zdrowotnych udzielonych ich zmarłemu ojcu – W.A. Wnioskodawcy zgłosili zastrzeżenia dotyczące nienależycie udzielonych świadczeń zdrowotnych przez podmiot leczniczy Szpital Wojewódzki im. [...] w S. w dniach od [...] do [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...] i 9[...]. Ocenie zostały zatem poddane świadczenia rozciągnięte w czasie. Jednocześnie, jak zostało podkreślone we wniosku, Wnioskodawcy nie dysponowali kopią dokumentacji medycznej pacjenta.
W tej sytuacji 24 maja 2023 r. Rzecznik Praw Pacjenta wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia prawa pacjenta – W.A. do świadczeń zdrowotnych, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta (Dz. U. z 2022 r. poz. 1876; dalej "ustawa"), i skierował do podmiotu leczniczego, którego dotyczyła skarga tj. Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w S., pismo z prośbą o przekazanie dokumentacji medycznej pacjenta oraz odniesienie się do zastrzeżeń wskazywanych przez Wnioskodawców w treści ich wniosku, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1a i 2 ww. ustawy.
Organ podkreślił, że podmiot leczniczy w wiadomości e-mail z 31 maja 2023 r. poprosił o wydłużenie terminu na udzielnie odpowiedzi z związku z absencją pracowników i zawiłość sprawy, zaś dokumentacja została ostatecznie przekazana 30 czerwca 2023 r. ze względu na jej obszerność - liczy łącznie 768 stron.
Jak wywodził organ, referent sprawy, po wnikliwej analizie dokumentacji medycznej uznał, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i zasadne jest zwrócenie się do osoby posiadającą wiedzę specjalistyczną o sporządzenie opinii w zakresie oceny procesu diagnostyczno-terapeutycznego pacjenta. Kierując się zasadą szybkości postępowania, w pierwszej kolejności zwrócono się do wewnętrznych konsultantów Biura Rzecznika Praw Pacjenta z prośbą o sporządzenie opinii. Niestety żaden z lekarzy nie podjął się opiniowania procesu diagnostyczno-terapeutycznego pacjenta ze względu na zawiłość sprawy oraz konieczność kompleksowej oceny leczenia onkologicznego pacjenta.
W związku z powyższym, Rzecznik wskazał, że 8 marca 2024 r. zwrócono się o wydanie specjalistycznej opinii w sprawie pacjenta – W.A. do dr n. med. L.K. Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie chirurgii onkologicznej dla województwa [...]. Rzecznik w swoim wniosku poprosił konsultanta o sporządzenie opinii w najszybszym możliwym terminie, jednak do dnia sformułowania niniejszej odpowiedzi na skargę do Biura Rzecznika Praw Pacjenta rzeczona opinia nie wpłynęła, co uniemożliwia wydanie w sprawie rozstrzygnięcia.
W ocenie organu podjęcie wszystkich wyżej wymienionych czynności było konieczne, jednak spowodowało wydłużenie trwania postępowania. Wnioskodawcy zostali nadto zawiadomieni pismem z 8 marca 2024 r., że w sprawie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy (wobec konieczności pozyskania w sprawie specjalistycznej opinii) na 30 czerwca 2024 r.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie zawiera przepisów szczególnych dotyczących terminów procedowania wniosku o stwierdzenie naruszenia praw pacjenta, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. W art. 54 tej ustawy przyjęto natomiast, że w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym, że zachodzi ona wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pojęciem tym objęte zostały zatem przypadki przekroczenia terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Zastosowanie przywołanej definicji legalnej rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. W rozpoznanej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta, poza wystosowaniem do podmiotu leczniczego żądania złożenia wyjaśnień i dokumentacji medycznej, które otrzymał w dniu 12 czerwca 2023 r. do dnia 8 marca 2024 r. tj. wystosowania prośby do konsultanta wojewódzkiego o wydanie opinii w sprawie, które nastąpiło dzień po otrzymaniu skargi na bezczynność, nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. W toku postepowania wystąpił zatem znacznym okres, obejmujący ponad 8 miesięcy, w którym organ nie wystosował żadnego wezwania, a tym samym nie podejmował żadnych czynności służących ustaleniu stanu sprawy, jedynie odpowiadał na pisma Strony twierdząc, że w sprawie gromadzony jest materiał dowodowy bez podania nowego terminu zakończenia sprawy. Dopiero wpływ skargi na bezczynność spowodował podjęcie działań przez organ, mimo że, jak sam organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, wiedział już wcześniej, że sprawa wymagała wiadomości specjalnych, co uzasadniało konieczność zwrócenia się o opinię w sprawie do konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie chirurgii onkologicznej.
W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowi dostateczną podstawę do stwierdzenia bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Sąd nie podważa przy tym twierdzeń organu co do znacznego skomplikowania sprawy, ani konieczności wystąpienia do konsultanta wojewódzkiego o wydanie opinii w sprawie. Jednak w ocenie Sądu organ nie może uchronić się od zarzutu bezczynności właśnie dlatego, że zwrócił się o wydanie opinii dopiero po upływie ośmiu miesięcy od otrzymania dokumentacji medycznej pacjenta. Z akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, że organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, (która wpłynęła do organu w dniu 7 marca 2024 r.) wystąpił o wydanie opinii w sprawie (pismem z 8 marca 2024 r.). I dopiero wówczas organ poinformował Skarżącego (pismem z 8 marca 2024 r.), po raz pierwszy w sprawie, o nowym terminie załatwienia sprawy do 30 czerwca 2024 r. wskazując przyczynę zwłoki, co stanowi o naruszeniu art. 36 k.p.a. Do dnia wydania wyroku organ nie rozpoznał wniosku Skarżącego z 8 maja 2023 r., zatem pozostawał bezczynny w rozpoznaniu ww. wniosku o naruszenie praw pacjenta.
Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że Rzecznik Praw Pacjenta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 8 maja 2023 r. o naruszeniu praw pacjenta, o czym orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta miała charakter rażący. W badanej sprawie od chwili wpływu dokumentacji medycznej i wyjaśnień podmiotu leczniczego (12 czerwca 2023 r.) do dnia zwrócenia się o wydanie opinii w sprawie przez konsultanta wojewódzkiego (8 marca 2024 r.), które nastąpiło dopiero po wypływie skargi na bezczynność, organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy w terminie tj. przez ponad 8 miesięcy.
WSA nie znalazł przy tym usprawiedliwienia dla zaistniałej w sprawie bezczynności organu biorąc pod uwagę stanowisko zajęte przez Rzecznika Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu podejmował on wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, a prowadzenie postępowania w takim okresie związane było ze szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy. Jednak z przesłanych do Sądu dokumentów nie można wywnioskować jakie konkretne czynności podejmowane były w okresie od 12 czerwca 2023 r. do 8 marca 2024 r., które zmierzałyby do załatwienia sprawy.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).
Wobec powyższego zasadne było również, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania wniosku Skarżącego z 8 maja 2023 r. o naruszeniu praw pacjenta w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 3. sentencji wyroku). Termin załatwienia sprawy został określony na dwa miesiące, co w ocenie Sądu jest wystarczającym okresem na podjęcie w sprawie prawem przypisanych czynności. Sąd miał przy tym na względzie również okoliczność, iż do tego czasu organ powinien uzyskać opinię, o którą wnioskował pismem z 8 marca 2024 r.
Sąd I instancji uznał za uzasadnione przyznanie również skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 4. sentencji wyroku).
Zdaniem WSA, na gruncie niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej przemawia przede wszystkim to, iż w stanie faktycznym sprawy bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał przy tym na względzie, że kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w zw. z art. 51 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta powinien zwrócić się o sporządzenie specjalistycznej opinii do konsultanta wojewódzkiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organ może zwrócić się o sporządzenie analizy lub opinii do osób lub instytucji posiadających wiadomości specjalne, a zatem nie ograniczają one kręgu specjalistów, do których organ może się zwrócić w sprawie, zatem mogą to być również wewnętrzni konsultanci Biura;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
a. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego,
b. niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie wyjaśnienie na czym polega rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.,
c. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle wyjaśnień organu dokonanych w odpowiedzi na skargę oraz w świetle całokształtu okoliczności sprawy, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu i jego działania w toku rozpoznania sprawy;
2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie pomimo, że nie było podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy, w tym tego nie zweryfikowano, czy Rzecznik niejednokrotnie dopuszczał się bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie.
Rozpatrywaną skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie zdaniem kasatora mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje w pkt. II.1 na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast także za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jest jasne i nie jest wewnętrznie sprzeczne.
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć organ skarżący kasacyjnie podnosząc na podstawie omawianego zarzutu "nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez Organ w odpowiedzi na skargę", jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jak już wskazano powyżej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Ustalenia Sądu są wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności są w zasadzie między stronami bezsporne. Sporna jest tylko ich ocena. Autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę tego, że sąd administracyjny w sprawie w przedmiocie naruszenia praw pacjenta w zasadzie bada tylko czy adresat wniosku jest podmiotowo zobowiązany do rozpoznania wniosku i czy wniosek został rozpoznany przez organ w terminie określonym przepisami prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ten nie oceniał czy "zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce". W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło jedynie bezczynności, a nie przewlekłości, co wyraźnie wynika z sentencji wyroku, w którym Sąd Wojewódzki rozstrzygał o bezczynności organu. Ponadto, podkreślić należy, że w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw przez organ, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym.
Resumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt I III OSK 2456/24).
Należy wyjaśnić, że za przyznaniem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., przemawiać będzie kwalifikowany charakter bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1004/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Przechodząc w dalszej kolejności do naruszenia przepisów prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w zw. z art. 51 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta powinien zwrócić się o sporządzenie specjalistycznej opinii do konsultanta wojewódzkiego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 52 ust. 1 ustawy nie ma punktu 4. Zarzucone naruszenie nie miało i nie mogło mieć miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Ponadto warto zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w zw. z art. 51 pkt 1 ustawy, ani nie stosował ww. przepisów, w sposób opisany w skardze kasacyjnej, przytoczył jedynie ich treść. Skoro zatem ww. przepisy nie stanowiły przedmiotu dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni, to w konsekwencji nie mogły zostać naruszone.
Stwierdzić również należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię należało uznać za nieskuteczne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał postawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.