II GSK 118/22

II GSK 118/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1475/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 10, art. 90 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 5.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2020 poz 875
art. 15 zzzs[4] ust. 3.
Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 2, art. 31 ust. 3.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, F. P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1475/21 w sprawie ze skargi S. P. T. S. "B." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., nr KOC/3261/Ru/20 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od S. P. T. S. "B." w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z 1 czerwca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił F. Sp. z o.o. w W. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii K.-K.-W.-Z..
Od wymienionej decyzji odwołanie wniosło, dopuszczone do udziału w postępowaniu, Stowarzyszenia [...] w L.
Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu dopuszczenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w tej sprawie było nieprawidłowe. Organ wskazał, że Stowarzyszenie wpisane było nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale również do Rejestru Przedsiębiorców. Jako przedmiot działalności wpisane zostało: pozostały transport pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany; transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski; transport lądowy i rurociągowy. Zdaniem organu Stowarzyszenie mogło prowadzić działalność gospodarczą, występować na rynku jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą. W ocenie SKO Stowarzyszenie miało przeciwstawne względem wnioskodawcy interesy gospodarcze, co oznaczało że będzie działać na swoich członków, a nie w interesie społecznym. Ponadto organ zwrócił uwagę na okoliczność, że Stowarzyszenie powołało się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia nie podając konkretnych sytuacji, miejsc, zdarzeń dotyczących sytuacji niebezpiecznych na drodze, konkretnych istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników, którym wydanie zezwolenia dla F. Sp. z o.o. mogłoby zagrozić. Stowarzyszenie nie przedstawiło również argumentów na istnienie interesu społecznego, które uzasadniałyby wzięcie przez nie udziału w tym postępowaniu.
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że objęta nią decyzja naruszała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd zgadzając się ze stanowiskiem organu, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji, stwierdził, że w sprawie przeszkody tego rodzaju nie zachodziły. W ocenie Sądu I instancji nie można było uznać, że sam wpis do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego świadczy o tym, że stowarzyszenie określoną działalność prowadzi, ani tym bardziej, że jest realnym konkurentem na rynku w stosunku do wnioskodawcy. Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynikało, iż Stowarzyszenie działalność transportową faktycznie prowadzi. Sugestia, że taka działalność ma miejsce była stanowczo przez skarżącego kwestionowana, organ zaś nie podjął żadnych kroków mających na celu ustalenie faktów w tym zakresie.
Sąd I instancji stwierdził, że organ uchylił się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, gdyż pochopnie ocenił skarżące Stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Pobieżnie odniósł się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu skarżącego wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu. Sąd zauważył przy tym, że udział organizacji społecznej może okazać się przydatny dla zbadania tego, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi sytuacji na rynku, chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).
F. Sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu, że:
został wydany z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przepisów:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO pomimo, że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 31 § 1, 2 i 3, art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności Stowarzyszenia B., w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że:
- Stowarzyszenie jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym Stowarzyszeniu może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla Skarżącego kasacyjnie;
- dodatkowo także samo Stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.Z (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport);
- dotychczasowe działania Stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji, czy ochrony interesu społecznego a są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej;
- dotychczasowy udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji, ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone mojemu Mocodawcy, a to pomimo, że od momentu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszoinstancyjny upłynęły 23 miesiące a skarżące Stowarzyszenie deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu na przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych.;
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO na skutek dokonania przez Sąd błędnej oceny, jakoby SKO naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 107 § 3 i art. 31 § 1,2 i 3 oraz 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) i b) u.t.d. uznając, że udział Stowarzyszenia może pomoc w wyjaśnieniu m. in. tego czy wydanie zezwolenia na wnioskowaną linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, w sytuacji gdy:
- dotychczasowe postępowanie wykazało, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przypuszczeń, że Stowarzyszenie może posiadać jakąkolwiek wiedzę o zagrożeniach dla już istniejących linii regularnych czy dla rentowności porównywalnych usług kolejowych na tej trasie;
- nadto zaś od momentu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu 27 czerwca 2018r. do dnia wydania decyzji przez SKO w dniu 25 marca 2021r, a więc przez prawie trzy lata uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie nie zaoferowało organom I i II instancji jakichkolwiek twierdzeń i dowodów w tym zakresie, choć m.in. w celu zapobiegania nieuczciwej konkurencji przystąpiło do udziału w postępowaniu.;
3. art. 141 § p.p.s.a. poprzez:
- nie przeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez Stowarzyszenie B. w dotychczasowym postępowaniu, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem I instancji, które mogłyby uzasadniać tezę, że Stowarzyszenie posiada jakąkolwiek wiedze na temat linii regularnych na wnioskowanej trasie czy porównywalnych usług kolejowych, która mogłaby stanowić uzasadnienie przydatności Stowarzyszenia w tym postępowaniu i realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie na brzmieniu celów i sposobów działania Stowarzyszenia ujawnionych w KRS, bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez Stowarzyszenie działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów;
- nie przytoczenie i nie przeanalizowanie jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że skarżące Stowarzyszenie realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym mojemu Mocodawcy, w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez mojego Mocodawcę poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez Stowarzyszenie, a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że członkowie Stowarzyszenia nie wykonują przejazdów na tej trasie.
Uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie V\/SA w Warszawie w sposób nieprawidłowy oceniło charakter cele działania Stowarzyszenia. Gdyby naruszenia przepisów wskazane powyżej nie zaistniały - Sąd oddaliłby skargę Stowarzyszenia.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, równie wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie jest wyłącznie powołanie się przez tę organizację społeczną na cel statutowy podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić Sąd do uznania, że interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku postępowaniu w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii K.-K.-W.-Z.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Stowarzyszenie [...] w L. wykazało istnienie interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do postępowania, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku F. sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K.-K.-W.-Z..
Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stowarzyszenie [...] w L., w odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki F., wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która odbyła się w dniu 15 kwietnia 2025 r., pełnomocnik spółki F., cofnął wywiedzioną w sprawie skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. (k. 37 akt sądowych), powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 567, 568, 695, 875, dalej: ustawa covidowa), wyznaczył termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie. Przed rozpoznaniem sprawy nie zawiadomiono jednak stron o treści powyższego zarządzenia i nie pouczono o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. W sentencji wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1475/21 wskazano, że sprawa została rozpoznana "na posiedzeniu niejawnym".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że w sprawie zaszła nieważność postępowania przed Sądem I instancji, o której mowa w powołanym art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. W tej sprawie wyznaczono termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie, ale przed rozpoznaniem sprawy nie zawiadomiono stron o treści powyższego zarządzenia.
Takie działanie skutkowało zatem pozbawieniem stron przez Sąd I instancji możności obrony ich praw. Analogiczny problem procesowy, w zbliżonych stanach faktycznych, był już przedmiotem analizy i oceny w orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęty w nim pogląd, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie Sąd zaś w ogóle strony nie powiadomił. NSA w tej sprawie podziela motywy przedstawione na uzasadnienie tego poglądu przedstawione we wskazanych powyżej rozstrzygnięciach.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej było dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Wskazuje się bowiem, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). Prawo do publicznej rozprawy nie ma zatem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewiduje tylko art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej, a brak tego typu rozwiązania w treści art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, to jednak trzeba mieć na uwadze, że art. 15zzs4 ustawy covidowej kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Reguły wykładni systemowej nakazują natomiast uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21).
Za zasadny uznać należy zatem pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, podlega doręczeniu stronom - tak jak stanowi ust. 1 powołanego artykułu - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej nie wymaga wyrażenia przez strony zgody. Także w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. II FSK 136/21; z 22 kwietnia 2022 r., II GSK 1220/21).
Ponadto - jak wskazano w powoływanym wyroku NSA z dnia z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1442/21) - skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21).
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie stanowisko powyższe uznać należy za trafne. Co istotne, przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia, bez doręczenia którego strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowania na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada rozpoznawania przez NSA sprawy w granicach skargi kasacyjnej wniesionej w określonym prawem terminie, co oznacza, że brak jest możliwości formułowania po tym terminie dodatkowych podstaw kasacyjnych. Strony mogą jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).
Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 16 sierpnia 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 22 września 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 4 października 2021 r., tj. po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw.
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw", może odnosić się zasadniczo do różnych stanów faktycznych, zwłaszcza z perspektywy ich intensywności. Zwrot ten, wobec swego otwartego charakteru, nie może być jednak rozumiany skrajnie, tj. wyłącznie jako spełniający się w sytuacji całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Jak bowiem wynika z orzecznictwa, do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany nieco szerzej i obejmować również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie. Należy przy tym podkreślić, że rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego - art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 4134/21).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, biorąc pod uwagę to, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej SKO były okoliczności zbadane z urzędu.