II GSK 1179/23

II GSK 1179/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Wr 637/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-21
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 637/21 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lipca 2021 r. nr BP.500.64.2021.0165.DL1.58689 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K.G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 637/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 lipca 2021 r., nr BP.500.64.2021.0165.DL1.58689 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W okresie od 20 stycznia 2020 r. do 2 września 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) przeprowadził kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców za okres od 1 lutego 2019 r. do 1 grudnia 2019 r. Ustalono, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli strona zatrudniała 31 kierowców i posiadała licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, do której zgłoszono 26 pojazdów. Wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli z 2 września 2020 r.
Decyzją z 31 grudnia 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K.G. karę pieniężną w łącznej wysokości 20 000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego, tj. lp. 5.1, 5.2, 5.4, 5.6, 5.7, 5.11 i 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) dalej u.t.d.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kara została ograniczona z kwoty 44 600 zł do 20 000 zł z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. Organ podkreślił, że analiza danych sczytanych z kart kierowców: G.B., M.B., T.F., M.G., P.J. oraz A.K. wykazała, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, stanowiącego podstawę odpowiedzialności przewoźnika drogowego, szczegółowo opisanych w treści decyzji.
Decyzją z 16 lipca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowego sumowania kar za poszczególne naruszenia związane z przekroczeniem czasu pracy kierowców, GITD wyjaśnił, że kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. podlegają sumowaniu, ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzonego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Każdy z przepisów zawartych w załączniku nr 3 do u.t.d. składa się z punktów określających konkretny przedział czasowy, do którego kolejna kolumna przyporządkowuje karę pieniężną. Konstrukcja tych przepisów, tak jak miało to miejsce w pierwotnym tekście załącznika, nie wskazuje w formie liczbowej nominalnej wartości, do której należy przyporządkować rzeczywistą wartość naruszenia polegającego na przekroczeniu czasu jazdy, czy skróceniu czasu odpoczynku. Wprowadzona konstrukcja przepisów narzuca jeden określony tok rozumowania i nie dopuszcza pomijania któregokolwiek z punktów każdego z przepisów w procesie subsumpcji.
GITD podzielił także w całości argumentację WITD w zakresie naruszenia lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. tj. braku ręcznego wprowadzenia danych w postaci symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy.
Organ odwoławczy podkreślił również, że strona nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uwolnienia od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, o których mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d.
Wyrokiem z 21 marca 2023 r. WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję GITD z 16 lipca 2021 r. wskazując na wstępie, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, a sformułowane przez skarżącego zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych okazały się chybione.
Zdaniem Sądu, pomimo prawidłowych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń, organy w sposób nieprawidłowy ustaliły wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia sankcjonowane przez lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. jako sumę kar osobno wymierzanych za poszczególne przedziały czasowe za jedno naruszenie.
Sąd wskazał, że w przepisach załącznika nr 3 do u.t.d. zawartych jest kilka odrębnych zakresów kategorii naruszeń, a ich systematyka wskazuje, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Skoro zaś ustawodawca ustanowił kilka odrębnych grup czasowych, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary, to tym samym prawidłowo nałożona może zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia.
Sąd podkreślił, że przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. Ustawodawca konstruując przedmiotowe przepisy w nowelizacji u.t.d. użył zwrotów "o czas do", "o czas powyżej", dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. Również użycie zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana kara jest poprzedzona sankcją z poprzednich punktów.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się do kwestii zasadności nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia określonego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy Sąd nie podzielił stanowiska organów w kwestii kwalifikacji naruszenia, jako BPN – bardzo poważne przewinienie. Taki sposób ustalenia poziomu przewinienia jest sprzeczny z rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.74 z 19.03.2016, str. 8), dalej rozporządzenie nr 2016/403.
W rozporządzeniu nr 2016/403, w załączniku I pkt 2 określone zostały Grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Tabela określa: Podstawę prawną naruszenia, Rodzaj naruszenia oraz Poziom przewinienia z podziałem na NN – najpoważniejsze naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie, PN – poważne naruszenie. W przypadku naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 dokonano rozróżnienia na naruszenia z grupy Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki oraz na naruszenia z grupy Przedstawianie informacji.
Naruszenie art. 34 ust. 7 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), dalej rozporządzenie nr 165/2014, tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 zostało sklasyfikowanie w grupie Przedstawianie informacji, w pkt 22 tabeli, poziom przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).
W załączniku nr 3 lp. 6.3.8. u.t.d. naruszenie w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, określone zostało jako przewinienie BPN (bardzo poważne naruszenie) i powołaniem pozycji 2.17. rozporządzenia nr 2016/403. Z kolei w rozporządzeniu nr 2016/403 załącznik I pkt 2, w tabeli 2 pod nr 17 wskazane jest naruszenie - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach, które dotyczy art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
Zdaniem Sądu uregulowane w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 u.t.d. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń zawartych w art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, wprowadzonych w załączniku I pkt 2 rozporządzenia nr 2016/403. Organ w sposób wadliwy wymierzył zatem karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, ponieważ kara wymierzona została jak dla naruszenia z poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), podczas gdy z przepisów unijnych wynika, że rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie).
W ocenie Sądu, brak wskazania w załączniku nr 3 do u.t.d. wprost naruszenia nie powinien skutkować brakiem stwierdzenia naruszenia, jak również nie powinien powodować wskazania na naruszenie zbliżone. Organ winien wprost wskazać naruszony przepis prawa unijnego, tj. art. 37 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, zachowując właściwą wagę naruszenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 5.1. Ip. 5.2, Ip. 5.4, Ip. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zastosowanie przez organ wykładni prawa materialnego prezentowanej przez Sąd, tj. nałożenie w niniejszej sprawie kar za naruszenia wyłącznie na podstawie jednego z punktów. Ip. 5.1. Ip. 5.2. Ip. 5.4. Ip. 5.5. Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 doprowadziłoby do nałożenia takiej samej kary pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., tym samym Sąd niezasadnie pominął kluczowe znaczenie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. ograniczenie kary łącznej do kwoty 20 000 zł i fakt, że inne niezakwestionowane przez sąd naruszenia wygenerowały karę pieniężną w kwocie ponad 30 000 zł, przez co ponowne przeliczenie kary pieniężnej z zastosowaniem wykładni zaprezentowanej przez Sąd nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, tzn. nie ma związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby tego uchybienia nie było, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 w zw. z załącznikiem nr I, tabela 2 nr 22 rozporządzenia nr 2016/403 oraz Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie przez sąd przepisów rozporządzenia nr 2016/403 w brzmieniu obowiązującym od 23 maja 2022 r. do zdarzenia, które miało miejsce przed ich wejściem w życie, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, podczas gdy zastosowanie przepisów i brzmienia rozporządzenia nr 2016/403 obowiązującego w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej doprowadziłoby do uznania, że organ dokonał właściwej kwalifikacji prawnej naruszenia i w konsekwencji trafnie zastosował Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z 92a ust. 1, 5 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz załącznika nr I, tabela 2 nr 22 rozporządzenia nr 2016/403, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że kwalifikacja stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania naruszeniu wagi odmiennej określonej w załączniku nr 3 u.t.d. od wagi naruszenia określonej w rozporządzeniu nr 2016/403 ma znaczenie przy prowadzeniu przez organ postępowań na podstawie art. 92a u.t.d., czyli do postępowań w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego, podczas gdy właściwa wykładnia wskazuje, że ocena czy stwierdzone przez organ naruszenia określone w załącznikach do u.t.d. wyczerpuje jednocześnie znamiona naruszeń określonych w rozporządzeniu nr 2016/403 i posiada tą samą wagę naruszenia ma znaczenie ale tylko w postępowaniu w przedmiocie utraty dobrej reputacji, czyli postępowaniach, prowadzonych na podstawie art. 7d ust. 1 i 1a u.t.d., a tym samym prawidłowo wymierzono stronie karę pieniężną za czyn będący naruszeniem określonym w Ip. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d.
K.G. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych.
Wyniki przeprowadzonej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stanowią podstawę do sformułowania wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie podniesionych zarzutów, co jest konieczną przesłanką do wzruszenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a, a więc na naruszeniu prawa materialnego, przy czym dotyczyły one w punkcie II lit. a skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zastosowanie przez organ wykładni prawa materialnego prezentowanej przez Sąd I instancji, tj. nałożenie w niniejszej sprawie kar za naruszenia wyłącznie na podstawie jednego z punktów lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 doprowadziłoby do nałożenia takiej samej kary pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d.
W powyższym zakresie skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wzruszenia zaskarżonej decyzji, uniemożliwiając przeprowadzenie zgodnej z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego kontroli kasacyjnej zakwestionowanego wyroku.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tym ostatnim wypadku pierwotne deficyty konstrukcji logicznej lub systematycznej wywodu sądu przenoszą się na płaszczyznę merytoryczną oceny legalnościowej, co uniemożliwia lub istotnie utrudnia zrekonstruowanie motywów lub przesłanek, które ostatecznie stanęły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan stanowi przeszkodę do zajęcia przez sąd kasacyjny stanowiska w zakresie weryfikacji szczegółowych zarzutów w przedmiocie wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy.
W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd Wojewódzki jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie przez organ art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 oraz l.p. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., jednak w uzasadnieniu brak jest argumentacji, odnoszącej się do wpływu powyższych naruszeń prawa materialnego na wynik sprawy. Jak wynika tymczasem z cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie decyzji organu może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy. Brak wykazania zależności pomiędzy naruszeniem przez organ prawa materialnego a wynikiem sprawy uznać zatem należy za istotną wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego.
Sad I instancji pominął całkowicie okoliczność, iż wynikająca z zaskarżonej decyzji suma nałożonych na skarżącego kar ze wszystkich tytułów została ograniczona z kwoty 43 150 zł do wysokości 20 000 zł z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchylenie decyzji organu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy uchybienia organu mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy zatem wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, w zakresie w jakim nie podzielił stanowiska organu co do sumowania kar za naruszenia czasu pracy, nie wykazał wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jak wyżej zaznaczono, w sprawie jest istotne, że sumaryczna kwota kary pieniężnej na skutek ujawnionych naruszeń wynosiła 43.150 zł i została ograniczona zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym do kwoty 20.000 zł. Zatem, aby uchybienie organu, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji dotyczące sumowania kar pieniężnych z poszczególnych punktów lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, koniecznym było wykazanie, że odjęcie kwoty błędnego w ocenie Sądu zsumowania kar pieniężnych obniżyłoby karę do kwoty niższej niż nałożona w przedmiotowej sprawie, bo tylko wówczas można byłoby stwierdzić istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem kwota, o którą należałoby pomniejszyć całościowy wymiar kar tj. 43.150 zł, nie spowodowałaby obniżenia całościowej kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu poniżej kwoty 20 000 zł. Wymierzona kara podlegałaby zatem temu samemu ograniczeniu do kwoty 20.000 zł.
Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie obliczania wysokości nałożonej kary jest jak najbardziej prawidłowa. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że nie ma podstaw do sumowania kar w przypadku naruszeń "konsumujących się", a zawarty w przepisach lp. 5.1. Ip. 5.2. lp. 5.4. Ip. 5.5. lp. 5.6. lp. 5.7 i lp. 5.11 zał. nr 3 do u.t.d. zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Stanowisko prezentowane w orzecznictwie i wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, dotyczące sposobu obliczania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie omawianych przepisów zał. nr 3 do u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela.
Wobec stwierdzenia jednak, że WSA dopuścił się zarzucanego przez organ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 5.1. Ip. 5.2, Ip. 5.4, Ip. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nieuwzględnienie wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku.
W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w pkt II b) i II c), odnoszących się do wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie opisane w lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., tj. niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, to zgodzić się należy z organem, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że kwalifikacja stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania naruszeniu wagi odmiennej od wagi naruszenia określonej w rozporządzeniu nr 2016/403 ma znaczenie przy prowadzeniu przez organ postępowań na podstawie art. 92a u.t.d., czyli do postępowań w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego.
Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, jak z kolei wynika z ust. 7 tego artykułu - wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.
Załącznik nr 3 do u.t.d. w istocie, w przypadku niektórych naruszeń wskazuje grupę naruszeń i wagę naruszeń (kolumna 4) według załącznika I do rozporządzenia 2016/403. W przypadku spornej pozycji 6.3.8. jest to grupa 2.17 z przypisaną wagą BPN. W załączniku I do rozporządzenia 2016/403 pod tą pozycją znajduje się: "zapisy nie zawierają symboli państw, których granice przekroczył kierowca w ciągu dziennego okresu pracy" z przypisaną wagą PN.
Zdaniem NSA, trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że na tej podstawie nie można jednak stwierdzić, że wystąpiła niezgodność polskiego prawa z prawem unijnym, skutkująca brakiem możliwości zastosowania odpowiedniego przepisu polskiej ustawy w celu wymierzenia kary pieniężnej. Przypomnieć należy, że rozporządzenia unijne mają charakter generalny (ogólny), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W związku z powyższym normy zawarte w rozporządzeniach wiążą nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki (tj. osoby fizyczne i podmioty zbiorowe państwa członkowskiego). Należy zauważyć, że zasadniczo regulacje zawarte w unijnych rozporządzeniach powinny być kompletne, tak aby nie musiały być uzupełniane przez prawo krajowe. Istnieje zresztą ścisły zakaz stosowania krajowych środków prawnych o charakterze implementacyjnym (czy też transponującym) względem rozporządzeń. Wynika to także stąd, że w praktyce rozporządzenia mają być instrumentem unifikacji prawa (por. S. Biernat w Źródła prawa Unii Europejskiej, (w:) Prawo Unii Europejskiej, (red.) J. Barcz, Warszawa 2004, s. 211, A. Bartosiewicz Nowe unijne rozporządzenie wykonawcze VAT, opub. PP 2011/7/12-19).
Już z samego tytułu rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 wynika, że - uzupełnia ono rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 -
w odniesieniu do kwalifikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. W art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia stwierdzono, że państwa członkowskie uwzględniają informacje na temat poważnych naruszeń, o których mowa w ust. 1 i 2, przy przeprowadzaniu krajowego postępowania administracyjnego w sprawie oceny dobrej reputacji. Z kolei w preambule do rozporządzenia (pkt 5) wskazano, że środki, które mają zostać przyjęte, są niezbędne, aby zapewnić przejrzystość, uczciwość i pewność prawa przy ocenie wagi naruszeń i ich konsekwencji dla dobrej reputacji przedsiębiorców transportowych lub zarządzającego transportem oraz (pkt 6), że przeprowadzenie pełnego krajowego postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy utrata dobrej reputacji stanowiłaby proporcjonalną reakcję w indywidualnym przypadku, jest jednak obowiązkiem właściwych organów państwa członkowskiego. Taka krajowa procedura kontroli powinna obejmować, w stosownych przypadkach, kontrole w siedzibie danego przedsiębiorcy. Przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji państwa członkowskie powinny brać pod uwagę postępowanie przedsiębiorstwa, jego zarządzających i wszystkich innych odpowiednich osób.
W rozpoznawanej sprawie nie podlega jednak ocenie spełnienie dobrej reputacji przewoźnika drogowego lecz naruszenie wymogów prawa w zakresie wpisów na kartę kierowcy danych dotyczących kraju - miejsca zakończenia pracy, za które przewidziana została kara pieniężna. Naruszenie zostało sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym i jednocześnie niesporne jest, że sankcjonuje niewykonanie obowiązku wyrażonego w prawie unijnym - zgodnie bowiem z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym, kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Należy też zauważyć, że przypisane stronie naruszenie (lp.6.3.8) w załączniku nr 3 do u.t.d. zostało sklasyfikowane do grupy 6 - "Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów". Dlatego ma rację autor skargi kasacyjnej, że ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenie określone w załączniku do u.t.d. wyczerpuje jednocześnie znamiona naruszeń określonych w rozporządzeniu nr 2016/403 miałoby znaczenie, i niezgodność z prawem unijnym mogłaby być podnoszona, ale tylko w postępowaniu w przedmiocie utraty dobrej reputacji, o ile byłoby prowadzone zgodnie z art. 7d u.t.d., natomiast nie jest skuteczne w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W odniesieniu do kar pieniężnych (ich wysokości) za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego UE nie wydała żadnego aktu prawa pochodnego regulującego te zagadnienia. W związku z tym, ustanowienie reżimu prawnego w zakresie określenia naruszeń oraz wysokości wymierzanych za nie kar była suwerennym działaniem Państwa Polskiego, działającego w tym wypadku w obszarze nieuregulowanym postanowieniami prawa wspólnotowego. Stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie w postaci niedokonania wpisów dotyczących krajów rozpoczęcia i zakończenia przewozu mieści się dosłownym brzmieniu lp.6.3.8. dotyczącym niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy i taka kwalifikacja tego naruszenia została też trafnie uznana w orzecznictwie sądów administracyjnych za prawidłową (por. wyroki: NSA z 11 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 275/24, WSA w Łodzi z 10 lipca 2025 r., sygn. alt III SA/Łd 271/25, WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 444/21 i WSA w Opolu z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 267/21).
Z tych przyczyn należało również uznać za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego wyrażony w pkt II b) i II c) petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, skoro za usprawiedliwione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).