II GSK 1917/21

II GSK 1917/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 865/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/21 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r. nr KOA/3527/Ru/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu uprawnienia do prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/21, po rozpoznaniu skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu uprawnienia do prawa jazdy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., nr KOA/3527/Ru/20 na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu organ zasadę tę zastosował, bowiem w uzasadnieniu rozważył stan faktyczny i prawny sprawy w jej całokształcie oraz wskazał na skutki prawne wynikające z ostatecznej decyzji i środki prawne służące Stronie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest naruszeniem art. 9 k.p.a., tj. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu organ udzielił stronie informacji o przepisach prawa materialnego i procesowego zastosowanych w toku postępowania;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., nr KOA/3527/Ru/20, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył art. 112 k.p.a., a mianowicie, że Strona poniosła negatywne konsekwencje z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w Starosty Pruszkowskiego;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., nr KOA/3527/Ru/20, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył art. 134 k.p.a., a mianowicie, że w sprawie nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ww. przepisowi, a polegający na braku w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, podczas gdy prawidłowo Sąd winien wskazać jak powinno przebiegać dalsze postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie;
6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie powinno prowadzić do oddalenia skargi.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Rozpatrywana skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym uchylono postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z SKO, że przedmiotem niniejszego postępowania jest czynność materialno-techniczna organu, dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami o wskazanych we wniosku kategoriach, które to uprawnienia były wcześniej uzyskane przez skarżącego bezterminowo. Za prawidłowy i utrwalony w judykaturze należy uznać bowiem pogląd, iż wskazana czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma ona bez wątpienia charakter jednostkowy, indywidualny, nie przybiera postaci decyzji czy postanowienia i dokonywana jest na podstawie przepisów prawa oraz determinuje korzystanie z określonych przepisami uprawnień przez jej adresatów (zob. postanowienie NSA z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 100/23, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowisko to nie jest objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Co do zasady zatem, w celu zakwestionowania poprawności dokonanej czynności strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie M. D. wniósł pismo z 22 października 2020 r. zatytułowane "odwołanie", w którym zarzucił organowi, który wydał na jego rzecz prawo jazdy ważne do dnia 1 października 2035 r., że dokonana czynność nie jest merytorycznie poprawna i przedstawił w tej mierze stosowną argumentację. Z pisma tego wynika zatem, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej. Z akt sprawy wynika też, że strona dopiero w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania została poinformowana, iż zaskarża czynność materialno-techniczną. W istocie jednak nie została prawidłowo pouczona, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło głębszej analizy treści pisma złożonego przez stronę, a także wyjaśnienia stronie, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2003/21, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa, lecz zawarta w nim treść oraz, że każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość wyartykułowanemu żądaniu strony, bez zbędnego mnożenia postepowań. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi zatem przeszkody do nadania mu właściwego biegu, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W przypadku wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania, organ może wezwać do sprecyzowania jego treści, udzielając jednocześnie stosownego pouczenia, jakie środki prawne w sprawie przysługują, jeżeli nie było ono wcześniej udzielone.
Odmienne od wskazanego działanie organu, słusznie uznane być może za naruszające naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania oraz zasadę informowania. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje, że nie rozważył i nie wyjaśnił, czy wobec innego charakteru załatwienia sprawy niż przyjęła to strona (czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna) oraz, co za tym idzie, innego trybu zaskarżenia, pismo złożone przez stronę należałoby potraktować jako skargę do sądu administracyjnego i umożliwić realizację kompetencji organu, który dokonał tej czynności do jej weryfikacji w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Należy bowiem pamiętać, iż skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.).
Reasumując, brak było przeszkód aby tak sformułowanego pisma nie potraktować jako właściwego w sprawie środka prawnego i poinformować o tym stronę wraz z udzieleniem jej niezbędnych wyjaśnień. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 8, art. 9, art. 112 i art. 134 k.p.a.
Wbrew zarzutom organu, Sąd nie naruszył w związku z tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy bowiem rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.
Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2033/04, Lex 173169).
Wytyczne co dalszego postępowania nie oznaczają jednak, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć, np. w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu. To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, ma decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi" należy zauważyć, iż sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i uchylającemu rozstrzygnięcie organu zarzucić naruszenia omawianego przepisu poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi, gdyż wydane przez Sąd rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez niego normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej organu i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.