II GSK 1158/21

II GSK 1158/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 484/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-12-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
§ 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 5; § 8 ust. 1 i ust. 2.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs(4) ust. 2 i 3.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 10, art. 90 § 1, art. 106 § 3, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 183 § 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1465
art. 235(1), art. 235(2).
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. K. "V." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 484/20 w sprawie ze skargi W. Z. K. "V." S.A. w W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2020 r. nr HP.906.40.2019.EL w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Z. K. "V." S.A. w W. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 484/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. S.A. w W. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca spółka) na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej powoływany także jako organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia 3 września 2020 r. nr HP.906.40.2019.EL w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) ustalił, że J. W. (dalej powoływany także jako zainteresowany) pracował w W. w W. w okresie: od 1 października 1979 r. do 31 marca 1989 r. w Zakładzie nr [...] na stanowisku aparatowy w produkcji węglopochodnych, od 1 kwietnia 1989 r. do 12 czerwca 1991 r. w Zakładzie nr [...] na stanowisku operator urządzeń sortowni koksu i od 13 czerwca 1991 r. do 27 września 2017 r. w Zakładzie nr [...] na stanowisku aparatowy w produkcji węglopochodnych. Podczas pracy na stanowisku aparatowego w produkcji węglopochodnych pracował w narażeniu (1979 – 1989) oraz w kontakcie (1991 – 2017) z substancjami smolistymi w trakcie procesu koksowania węgla, a w smole węglowej obecne są czynniki o działaniu rakotwórczym, tj. wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA). Łączny okres narażenia na czynnik rakotwórczy - wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne WWA wyniósł 35 lat i 9 miesięcy. W trakcie wcześniejszej pracy zawodowej w P. zainteresowany mógł być narażony na benzen, który może uszkadzać układ krwiotwórczy szpiku kostnego i powodować białaczkę. Natomiast w trakcie pracy w W. narażony był na azbest powyżej normatywów higienicznych, który jako czynnik rakotwórczy może powodować międzybłoniaka płuc. Od 2017 r. zainteresowany przebywa na emeryturze.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. – Oddział w W. w orzeczeniu z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] rozpoznał u zainteresowanego chorobę zawodową: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotwór pęcherza moczowego, w związku z pracą w narażeniu na czynnik rakotwórczy, jakim są WWA. Zainteresowany w latach 1979 – 1989 pracował w narażeniu na czynnik rakotwórczy WWA podczas ręcznego wyjmowania smółki ze zbiornika cyrkulacyjnego. W zasobach archiwalnych organu znajdują się wyniki pomiarów, związanych z narażeniem na substancje smoliste, których stężenie przekraczało dopuszczalne normy od 1,5 do 3 razy (analiza z dnia 31 lipca 1984 r. i 13 grudnia 1982 r.). Natomiast w trakcie kontroli (protokół kontroli z dnia 26 czerwca 2018 r.) stwierdzono, że wszyscy pracownicy piecosortowni i węglopochodnych pracują w kontakcie z czynnikiem rakotwórczym – WWA, który jest składnikiem surowego gazu koksowniczego oraz z benzenem. Zakład pracy nie wykonywał pomiarów WWA na stanowisku pracy zainteresowanego.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że okres latencji nowotworu złośliwego pęcherza moczowego w przypadku narażenia na WWA wynosi od 20 – 30 lat, jednakże możliwe są krótsze okresy latencji. Rozpoznania nowotworu złośliwego u zainteresowanego dokonano w 2014 r., tj. po 35 latach pracy od rozpoczęcia narażenia w 1979 r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. stwierdził z przeważającym prawdopodobieństwem, że istnieją podstawy do uznania u zainteresowanego choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotwór pęcherza moczowego.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia 3 września 2020 r. nr HP.906.40.2019.EL Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że narażenie zawodowe pracownika i charakter wykonywanej pracy stwarzały ryzyko wystąpienia rozpoznanej choroby. Bez znaczenia jest okres narażenia, a także czy praca była wykonywana stale czy tylko okresowo w narażeniu oraz czy narażenie to było bezpośrednie czy pośrednie, gdyż nawet sam jednorazowy kontakt z czynnikiem rakotwórczym mógł potencjalnie zaindukować rozwój choroby. Do wystąpienia "kontaktu" nie jest niezbędne ustalenie czy czynnik ten osiągnął taki poziom, że stwarza ryzyko szkodliwego oddziaływania na organizm ludzki.
Organ odwoławczy wskazał, że organy sanitarne wydają decyzje kierując się opiniami medycznymi, zawartymi w orzeczeniach lekarskich, które są szczególnym rodzajem dowodu, który w świetle przepisów k.p.a. ma charakter opinii biegłego. Zdaniem organu odwoławczego wydane w niniejszym postępowaniu przez DWOMP -Odział w W. orzeczenie lekarskie stanowi opinię biegłego i spełnia wszelkie wymagania dla tego rodzaju dokumentu. Brak jest umotywowanych i racjonalnych przesłanek do kierowania pracownika na kolejną konsultację medyczną, a dalsze przedłużanie postępowania administracyjnego godziłoby w jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Wszystkie kwestie natury medycznej zostały szczegółowo wyjaśnione przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. Podała ona odniesienia do literatury przedmiotu oraz aktualne merytoryczne stanowisko na temat etiologii nowotworu pęcherza moczowego w kontekście narażenia na WWA. Ponadto wskazała na dezaktualizację przywołanej przez stronę opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 30 czerwca 2011 r., wydanej w innej sprawie (nr PSSE/HP/5040-20/USP/11-12). Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia pełnego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał za chybiony.
Organ odwoławczy zauważył również, że doręczenie zakładowi pracy decyzji w myśl § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 ze zm., polej powoływane jako rozporządzenie) należy odczytywać wyłącznie jako wskazanie zakładu pracy, w którym występowały czynniki mogące spowodować skutki zdrowotne, nie zaś wskazanie zakładu, w którym doszło do powstania choroby zawodowej u pracownika.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej spółki na ww. decyzję. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Kodeks pracy w art. 2351 stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu treści § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 – 5, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wskazał, że wydając decyzję w przedmiocie choroby zawodowej, organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych, musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Wystąpienie wszystkich tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej.
WSA we Wrocławiu podkreślił, że organ inspekcji sanitarnej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Nie będąc zatem uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia, sąd pierwszej instancji uznał, że organy sanitarne, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionego lekarza, zgodnie z prawem rozstrzygnęły sprawę.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść orzeczenia lekarskiego nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej u zainteresowanego wydane przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Odział w W. oraz wskazał zakres ustaleń poczynionych przez organ pierwszej w zakresie czynności faktycznie wykonywanych przez pracownika w trakcie zatrudnienia w latach 1979 – 1989 oraz 1991 – 2007 r. oraz narażenia zawodowego pracownika na czynniki o działaniu rakotwórczym. Następnie wskazał, że organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego organowi, który wydał decyzję, w ramach których to czynności przesłuchano w dniu 8 stycznia 2020 r. zainteresowanego, zaś w dniu 16 stycznia 2020 r. trzech pracowników zakładu, odnośnie zakresu czynności wykonywanych za zajmowanym przez zainteresowanego stanowisku pracy. W ramach postępowania odwoławczego dokonano również w dniu 12 lutego i 9 marca 2020 r. wizytacji w zakładzie pracy w zakresie oględzin stanowiska pracy aparatowego w produkcji węglopochodnych i aparatowego w produkcji węglopochodnych – brygadzisty.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, zgromadzony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy potwierdził wykonywanie czynności wskazywanych przez pracownika i zakład pracy w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazany materiał dowodowy potwierdził również, stwierdzone przez organ pierwszej instancji, narażenie zawodowe pracownika na WWA, składnik surowego gazu koksowniczego. Nieuzasadniony jest więc zarzut strony skarżącej, że wszelkie okoliczności faktyczne sprawy, kluczowe dla stwierdzenia choroby zawodowej, wyjaśniane były dopiero na etapie postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji. W toku postępowania odwoławczego nie dokonano również odmiennych ustaleń faktycznych niż przyjęte przez organ pierwszej instancji. Strona skarżąca zarzuciła wprawdzie, że dokonano ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych dopiero w postępowaniu odwoławczym, wyszczególniając dowody przeprowadzone na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże nie wskazała konkretnie, jakie nowe ustalenia faktyczne zostały poczynione na etapie postępowania odwoławczego, a które miały wpływ na wynik sprawy. Uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczyło bowiem okoliczności stwierdzonej już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - narażenia pracownika na działania czynnika rakotwórczego (WWA). Tym samym za nietrafny sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia (Instytutu Medycyny Pracy) o dodatkową konsultację celem ustalenia aktualnych danych medycznych, dotyczących związku narażenia WWA z wystąpieniem raka pęcherza moczowego z uwagi na rozbieżne dane literaturowe w tym zakresie, sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 30 października 2019 r. DWOMP wyjaśnił, że przy wydawaniu orzeczenia kieruje się aktualną wiedzą medyczną, a przytoczona przez stronę skarżącą opinia dr n. med. E. W. z 2011 r. jest nieaktualna. Wskazano również, że obecna opinia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, dotycząca działania rakotwórczego zawarta jest w dwumiesięczniku Medycyna Pracy 1/2018, zgodnie z którą podczas produkcji koksu występują czynniki rakotwórcze mogące być przyczyną raka pęcherza moczowego.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wątpliwości skarżącej spółki w zakresie istnienia innych niż zawodowe czynników ryzyka rozwoju raka, stwierdził, że z dokumentacji medycznej zainteresowanego wynika, że ten nie palił papierosów.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy sanitarne dokonały wnikliwej oceny materiału dowodowego, w tym orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie spełnia wszelkie wymogi proceduralne, nie budzi wątpliwości i nie zawiera sprzeczności, jest logiczne i spójne, jednoznaczne i obiektywne, w sposób zrozumiały dla stron i orzekających organów wyjaśnia poczynione rozpoznanie i przedstawia wystarczająco metodologię przeprowadzonych badań. Wydane zostało na podstawie oceny narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej i przeprowadzonych badań medycznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
I. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 5) ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieważność postępowania, spowodowaną:
- pozbawieniem skarżącej możności obrony swoich praw, wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, tj. z naruszenia art. 10 w zw. z art. 90 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "KoronawirusU") poprzez wydanie wyroku mimo nieprzeprowadzenia rozprawy (w tym również rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość) w sytuacji, w której sprawa nie została skierowana do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, ani nie powiadomiono stron o konieczności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 15zzs4 ust. 3 KoronawirusU, czym pozbawiono skarżącą gwarancji prawa do obrony jej praw;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu Pracy (dalej: "k.p.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, a to z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy nie pozwalają na bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, iż choroba J. W. została spowodowana narażeniem zawodowym, co skutkuje niemożnością uznania, że przesłanki wskazane w art. 2351 k.p. zostały w sprawie spełnione.
III. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to kolejno:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem"), polegające na nienależytym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązku kontroli, skutkującym oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji pomimo jej wydania przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację celem ustalenia aktualnych danych medycznych dotyczących związku narażenia na wielopierścieniowe wodory aromatyczne (WWA) z wystąpieniem raka pęcherza moczowego z uwagi na rozbieżne dane literaturowe w tym zakresie;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązku kontroli, skutkującym oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji pomimo jej wydania przez organ administracyjny II instancji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na zebraniu materiału dowodowego sprawy w sposób niekompletny, z pominięciem konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy lub inną równorzędną jednostką w celu ustalenia, jakie są aktualne dane medyczne dotyczące związku narażenia na wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) z wystąpieniem raka pęcherza moczowego z uwagi na rozbieżne dane literaturowe w tym zakresie i oparcie zaskarżonej decyzji na orzeczeniu lekarskim i uzupełniających wyjaśnieniach lekarza orzecznika, które nie wyjaśniają w sposób wszechstronny i przekonujący wszystkich wątpliwości, dotyczących ich treści;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 2 i 3 k.p.a., polegające na nienależytym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązku kontroli, skutkującym oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji, pomimo jej wydania przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku wydania decyzji kasatoryjnej w sprawie w sytuacji, w której decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem II instancji zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania najdalej idącym zarzutem był wskazany w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zarzut nieważności postępowania, poprzez pozbawienie skarżącej spółki możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), dlatego też zostanie on rozpoznany jako pierwszy.
Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID – czyli nieważności postępowania w wyniku rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, o którym strona nie została poinformowana, a nie na rozprawie (w tym przy ewentualnym użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość), co w jej ocenie pozbawiło ją możliwości obrony swoich praw i gwarancji prawa do obrony. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie ww. przepisu, co jest konieczne dla skuteczności zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, ww. wyroki dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga - jak powyżej wyjaśniono - uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wskazanego elementu nie zawiera. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w sposób jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., na czym miałoby polegać naruszenie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, a zwłaszcza na czym miałby polegać i w czym się wyrazić istotny wpływ zarzucanego naruszenia przywołanego przepisu prawa na wynik sprawy. Jakkolwiek jest ono treściowo rozbudowane (s. 7 uzasadnienia), to jednak nie zawiera argumentów, które mogłyby być uznane za przydatne, a mianowicie takich, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawą wnioskowania odnośnie do zaistnienia stanu naruszenia prawa w omawianym zakresie oraz odnośnie do istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wskazanego zrzutu na charakter bardzo ogólny, odwołujący się do zasad wyznaczania rozprawy czy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednakże nie wskazuje w jakim zakresie została skarżąca spółka pozbawiona możliwości obrony swych praw. Nie budzi wątpliwości NSA, że sąd pierwszej instancji powinien był poinformować skarżącą spółkę o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i wyznaczenia jej terminu do przedłożenia stanowiska w sprawie na piśmie, jednakże powyższy błąd sądu pierwszej instancji nie miał, a przynajmniej skarżąca kasacyjnie spółka tego nie wykazała, wpływu na wynik sprawy. W postawionych zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka nie wskazała na jakie to nowe okoliczności czy dowodowy zamierzała się powołać na rozprawie, która się nie odbyła, ponadto skarżąca spółka nie zarzuciła przy tym naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. Podkreślić przy tym należy, że pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i ich uzasadnienie jest w istocie powtórzeniem zarzutów ze skargi skierowanej do sądu pierwszej instancji, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że nieprzeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji pozbawiło skarżącą spółkę możności obrony praw przez sądem pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy o COVID, istniały w tej sprawie podstawy do rozpoznania jej na posiedzeniu niejawnym przez WSA. NSA podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym sprawy istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Ogólnikowe stwierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, że niepowiadomienie jej o konieczności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zastosowania przesłanek, o których mowa w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID pozbawiło skarżącą gwarancji prawa do obrony jej praw, przy braku sprecyzowania jakie wnioski dowodowe chciała złożyć skarżąca czy też podnieść nowe okoliczności w sprawie należy uznać z niewystarczające dla wykazania, że z powodu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym została ona pozbawiona możności obrony swych praw. Dodatkowo należy też wziąć pod uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a., nie wykazano zatem, by na skutek uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych na rozprawie, doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ani też żadna inna przesłanka nieważności enumeratywnie wyliczona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej zarzutami.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest ściśle powiązany z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego też zostaną one rozpoznane łącznie.
Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2351 k.p. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten w okolicznościach sprawy nie powinien być zastosowany, bowiem nie wykazano, aby choroba J. W. została spowodowana narażeniem zawodowym w miejscu jego zatrudnienia.
Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2351 k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 2351 k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 2352 k.p. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 2351 k.p. wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać stwierdzone schorzenie, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, CBOSA). Na gruncie art. 2351 k.p. nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18, CBOSA).
Zaznaczyć także trzeba, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej ustala się w których zakładach pracy występowało narażenie zawodowe, lecz nie ustala się, czy narażenie zawodowe w określonym zakładzie pracy było przyczyną powstania danej choroby zawodowej (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kwestii, który pracodawca ponosi wyłączną (bądź wspólnie z innymi) odpowiedzialność odszkodowawczą za skutki związane z rozpoznaną chorobą, pozostaje poza właściwością inspektora sanitarnego; do rozpoznawania tego rodzaju spraw - w razie powstania sporu w tym zakresie - powołane są sądy powszechne - sądy pracy (por. wyroki NSA: z 30 września 1999 r., II SA/Ka 2111/97, Pr. Pracy 2000/11/37, z 8 czerwca 2001r., I SA 1780/00, LEX nr 77662, z 18 sierpnia 1998, I SA 823/98, LEX nr 45821).
Należy również podnieść, że wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok NSA z 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA/1982/1/33). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana (wyłącznie) przyczynami niepozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18, CBOSA).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz może wystąpić o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego, pracownika lub byłego pracownika - w zależności do zakresu wymaganych informacji (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Dodatkowo w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej nie są natomiast uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA: z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13; z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13, wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z 24 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150, z 23 lipca 2003r., sygn. akt I SA 108/03, LEX nr 160259, z 24 maja 2001 r., sygn. akt SA 1801/00, LEX nr 77663, z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 225/98, LEX nr 45827).
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły postępowanie zgodnie z powyższymi uregulowaniami oraz z zachowaniem wymogów ustanowionych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeprowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji podjął szereg czynności wyjaśniających, umożliwiając stronom przedstawienie swoich stanowisk oraz dowodów w sprawie.
Dolnośląski Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z 14 czerwca 2019 r. orzekł o rozpoznaniu u zainteresowanego choroby zawodowej – nowotworu pęcherza moczowego, w związku z pracą w narażeniu oraz w kontakcie na czynnik rakotwórczy jakim jest WWA. Zachorowanie na raka pęcherza moczowego z wysokim prawdopodobieństwem mogło być spowodowane warunkami pracy zawodowej zainteresowanego w skarżącej spółce (jej poprzedników prawnych).
W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie organu odwoławczego, że ocena narażenia zawodowego dokonana została w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co znalazło potwierdzenie także w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Analiza okresów zatrudnienia i występowania czynników narażenia doprowadziła lekarzy orzeczników do wniosków odnośnie do łącznego okresu narażenia pracownika na działanie czynników kancerogennych. Pracownik w okresie od 1 października 1979 r. do 31 marca 1989 r. był narażony na czynniki o działaniu rakotwórczym, to jest wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA), obecne w smole węglowej i występujące w procesie koksowania węgla, w stężeniach powyżej normatywów higieniczno-sanitarnych; natomiast w okresie od 13 czerwca 1991 r. do 27 września 2017 r. pracował w kontakcie z ww. czynnikiem rakotwórczym czyli WWA.
W takim stanie sprawy sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stan faktyczny i ocenę prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzeczeniu lekarskim w sposób wyczerpujący przedstawiono powody, z których wyprowadzono wniosek o zawodowej etiologii choroby – raka pęcherza moczowego. Z treści orzeczenia Dolnośląskiego Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że zostało ono poprzedzone dokładną analizą zgromadzonej dokumentacji.
Jak już wspomniano, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych analiza dokumentacji medycznej oraz dokumentacji przebiegu zatrudnienia i oceny narażenia zawodowego pod kątem zawodowej etiologii schorzenia, należy do kompetencji lekarzy orzeczników, gdyż to specjalistom medycyny pracy znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych. Lekarze orzecznicy posiadają doświadczenie i wiedzę niezbędną do oceny wpływu wykonywanej pracy i warunków istniejących w środowisku pracy na powstanie choroby. Wobec tego należało przyjąć, że skoro lekarz orzecznik nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie oceny narażenia zawodowego, stosownie do § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, to przekazana przez organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji dokumentacja była kompletna i wystarczająca do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej.
Jeżeli całokształt ustaleń diagnostycznych oraz związanych z zatrudnieniem pracownika w spółce dawał, według lekarzy orzeczników, podstawy do rozpoznania choroby zawodowej, to organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek uwzględnić to stanowisko. Dowodem stwierdzającym bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została wywołana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym" jest orzeczenie lekarskie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy, gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2688/14, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego brak było powodów do zakwestionowania orzeczenia lekarskiego, a w konsekwencji decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Niewątpliwie przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy został oparty na całokształcie materiału dowodowego, zebranego i ocenionego zgodnie z obowiązującymi standardami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie lekarskie, którym dysponowały organy obu instancji, zawiera elementy merytoryczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazuje, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy, stwierdzić można z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznana u pracownika choroba pozostaje w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażeniem zawodowym) – tak jak tego wymaga art. 2351 k.p.
Odnosząc się do kwestii braku wystąpienia przez organ odwoławczy do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację celem ustalenia aktualnych danych medycznych dotyczących związku narażenia na raka pęcherza moczowego na wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) wskazać należy, że stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, właściwy organ w sytuacji niewystraczającego materiału dowodowego do wydania decyzji ma kilka możliwości – może zażądać od lekarza, który wydał przeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy uznając, że nie ma podstaw do kierowania pracownika na dodatkową konsultację medyczną wybrał trzecią możliwość, zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji i sam przeprowadził postępowanie uzupełniające. Powyższe postępowanie organu odwoławczego było prawidłowe.
W tym miejscu podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę również sąd pierwszej instancji, że powoływana przez skarżącą spółkę opinia dr n. med. E. W. – z 2011 r. straciła swą aktualność z uwagi na późniejsze badania, ponadto została ona opracowana na podstawie innego przypadku, gdzie okres latencji choroby wynosił 14 lat przy blisko 37 latach w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, ww. opinia nie stanowi dostatecznego dowodu wskazującego, że w kwestii związku narażenia na WWA z wystąpieniem nowotworu pęcherza moczowego występują rozbieżności literaturowe, bowiem słusznie wskazał organ drugiej instancji, odwołując się do pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 3 lipca 2020 r., że zgodnie z aktualną wiedzą medyczną nowotwór pęcherza moczowego może być skutkiem oddziaływania WWA. Słusznie zatem przyjął sąd pierwszej instancji, że opinia z 2011 r. nie mogła podważyć orzeczenia lekarskiego w niniejszej sprawie dotyczącego pana J. W.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyjaśnić należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 138 § 2 k.p.a. prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3092/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 112/18, CBOSA). Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Powyższa ocena nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji formalnej organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tym przypadku obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jedynie potwierdził ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie czynności wykonywanych przez pracownika i jego narażenia zawodowego na WWA jako składnika surowego gazu koksowniczego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą spółką, że kluczowe dla sprawy okoliczności i dowody zostały przeprowadzone dopiero przez organ odwoławczy, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie oznacza zatem, że w toku postępowania odwoławczego organ ten dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, które zmieniały kryteria merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dokonanej przez organ pierwszej instancji, szczególnie że, w spornej kwestii decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dlatego też podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako nieusprawiedliwiony, nie mógł okazać się skuteczny.
Mając powyższe okoliczności na względzie należało stwierdzić, że sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek ustawowych choroby zawodowej określonych w art. 2351 k.p., organ był zobowiązany do stwierdzenia choroby zawodowej, a ocena sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie podważyły dokonanych w sprawie ustaleń. Należy podkreślić, że stanowisko spółki w istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu wadliwego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji wydanie przez Dolnośląski Ośrodek Medycyny Pracy orzeczenia lekarskiego na podstawie niewłaściwych danych. Istotne jest jednak to, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnego zarzutu odnoszącego się do wspomnianego orzeczenia lekarskiego, a tym samym stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie oceny tego dowodu nie zostało zakwestionowane.
Mając powyższe rozważania na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt III 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Kontrolowana przez sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, niezbędne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji słusznie nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym nie są usprawiedliwione sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.