II GSK 1156/22

II GSK 1156/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2437/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 94a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2437/21 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej, uchylając powyższą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Śląskiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Katowicach, wpłynęło zawiadomienie o podejrzeniu prowadzenia reklamy aptek o nazwie "..." za pomocą bannerów reklamowych. Do zawiadomienia dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą bannery reklamowe znajdujące się w Rudzie Śląskiej oraz w Dąbrowie Górniczej. Powyższe zawiadomienie stało się podstawą wszczęcia postępowania, w wyniku którego Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (organ I instancji) decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]: 1) stwierdził naruszenie przez "A." Sp. z o. o. w K. (spółka, strona skarżąca, skarżąca) zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (u.p.f.), poprzez prowadzenie reklamy: a) apteki o nazwie "...", zlokalizowanej w Rudzie Śląskiej przy ul. Z. [...], za pomocą znajdującego się w Rudzie Śląskiej banneru reklamowego o treści: "... wejście od ulicy Z." oraz umieszczonej na bannerze strzałki; b) apteki o nazwie "...", zlokalizowanej w Dąbrowie Górniczej przy ul. L. [...], za pomocą znajdującego się w Dąbrowie Górniczej banneru reklamowego o treści: "... 200 m obok ROSSMANN" oraz umieszczonej na bannerze strzałki, i nakazał spółce zaprzestanie prowadzenia powyższej reklamy aptek; 2) nakazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności; 3) nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy działalności aptek.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki, Główny Inspektor Farmaceutyczny (organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporne i udowodnione uznał, że spółka prowadziła niedozwoloną reklamę aptek ogólnodostępnych od [...] września 2018 r. i do chwili wydania decyzji przez organ I instancji nie poinformowała o zaprzestaniu prowadzenia działań reklamowych. Taki stan potwierdzała dokumentacja fotograficzna zgromadzona w sprawie. W ocenie organu II instancji, działanie polegające na wykorzystaniu "przyciągającego uwagę" potencjalnych klientów bannera o znacznych rozmiarach, rozpowszechniającego treści dotyczące nazwy i lokalizacji apteki, stanowiło działanie podjęte w celu zwiększenia poziomu sprzedaży w aptece prowadzonej przez spółkę, przez dotarcie do jak najszerszego grona odbiorców i zachęcenie do zapoznania się z ofertą apteki oraz skorzystania z jej usług. Organ odwoławczy uznał, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa organ I instancji zasadnie nakazał spółce zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy aptek, jak również zasadnie wymierzył stronie obligatoryjną karę, miarkując jej wysokość z uwzględnieniem okresu, stopnia i okoliczności naruszenia, oraz uprzedniego naruszenia przepisów.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. Sąd I instancji, uwzględniając skargę na decyzję organu odwoławczego, stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego. Sąd podzielając pogląd, że przy rozróżnieniu dozwolonej w art. 94a u.p.f. informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór tego przekazu przez adresatów. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ pominął w swojej analizie fakt, iż na mocy zdania drugiego w art. 94a ust. 1 u.p.f. z pojęcia reklamy wprost zostały wyłączone określone zachowania strony, polegające na informowaniu o lokalizacji apteki i godzinach jej otwarcia. W ocenie Sądu I instancji informacja nie musi polegać na podaniu dokładnego adresu apteki (ulicy z numerem domu). Informacja o lokalizacji apteki może być wyrażona w postaci "strzałki", która wskazuje, gdzie dana apteka się mieści. Zdaniem Sądu sporne bannery strony skarżącej mieściły się w wyłączeniu przewidzianym w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 u.p.f. Z tych przyczyn Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. Sąd stwierdził przy tym, że organ dopuścił się także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na takie elementy kwestionowanego banneru, które stanowiłyby o innym zamiarze skarżącej niż przekazanie informacji o lokalizacji apteki, oraz dodatkowo zauważył, że kwestionowane bannery zawierały tylko oznaczenie apteki, adresy i strzałkę wskazującą na lokalizację. Nie zawierały one natomiast żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym – oznaczeń typu: "tanio" czy "ceny hurtowe", co oznacza, że nie zawierały dodatkowych elementów, które wskazywałyby na to, że są one elementem szerszego przekazu reklamowego. Tym samym brak było, w ocenie Sądu I instancji, przesłanek do uznania, iż faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu dotyczyły informacji, która wykraczałyby poza podanie do publicznej wiadomości informacji o nazwie i lokalizacji apteki. Bannery nie wykraczały poza sferę dozwolonej informacji. Wobec tego, Sąd stwierdził, że ani zakres informacji, ani forma podania informacji nie świadczyły o tym, że doszło do naruszenia art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.f. W konsekwencji brak było podstaw do sformułowania zakazu, a także nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b u.p.f.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF), zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez błędne przyjęcie, że prezentowanie wielkoformatowego banneru reklamowego, usytuowanego na budynku na terenie Rudy Śląskiej, zawierającego informację o nazwie apteki i lokalizacji apteki (logo "...", strzałkę z napisem "wejście od ul. Z.") wraz ze zdjęciem dwóch kompetentnych lub przyjaznych farmaceutów, stanowi dopuszczalne przez art. 94a ust. 1 u.p.f. informowanie o aptece;
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez uwzględnienie skargi spółki pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 94a ust. 1 u.p.f.), w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie udowodnił, że działania spółki związane z zastosowaniem bannerów o określonej treści w oczywisty sposób przekraczają potrzebę uzyskania przez konsumenta informacji o aptece, w sytuacji gdy organ dysponował materiałem dowodowym w postaci zdjęcia banneru reklamowego, usytuowanego na budynku na terenie Rudy Śląskiej, zawierającego nie tylko logo "...", strzałkę z napisem "wejście od ul. Z.", ale również element o charakterze perswazyjnym w postaci dużego zdjęcia dwóch uśmiechniętych osób ubranych w stroje przypominające fartuchy medyczne, które mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako kompetentni lub przyjaźni farmaceuci, a zatem treść na ww. banerze wykraczała poza dopuszczalny zakres informacji, o którym mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f. i została podana w formie kamuflującej reklamę apteki, co miało wpływ na wynik sprawy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że kwestionowane bannery nie wykraczają poza sferę dozwolonej informacji i nie zawierają żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym, w sytuacji gdy wielkoformatowy baner reklamowy, usytuowany na budynku na terenie Rudy Śląskiej, zawierał nie tylko logo "...", strzałkę z napisem "wejście od ul. Z.", ale również duże zdjęcie dwóch uśmiechniętych osób ubranych w stroje przypominające fartuchy medyczne, które mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako kompetentni lub przyjaźni farmaceuci, a zatem treść na ww. banerze wykraczała poza dopuszczalny zakres informacji, o którym mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f., co miało wpływ na wynik sprawy;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, co miało wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dwóch zdjęć bannerów informujących o lokalizacji spornej apteki położonej przy ul. Z. [...] w Rudzie Śląskiej, znajdujących się, w czasie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, na elewacji budynku, w którym znajduje się ww. apteka, na okoliczność posiadania przez spółkę na ww. budynku dwóch bannerów o treści "... wejście od ul. Z." wraz ze strzałką wskazującą lokalizację apteki, z czego tylko jeden banner (umiejscowiony na bocznej ścianie ww. budynku) zawierał zdjęcie dwóch osób – kobiety i mężczyzny, a tym samym wyłącznie jeden banner o treści "... wejście od ul. Z." wraz ze strzałką wskazującą lokalizację apteki bez żadnej dodatkowej grafiki był objęty zakresem przedmiotowym postępowania (banner znajdujący się na tylnej ścianie ww. budynku).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.
Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz podstaw, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Weryfikacja powyższych zarzutów doprowadziła do wniosku, że konieczną i wystarczającą podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz wzruszenia zaskarżonego wyroku jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Strona skarżąca kasacyjnie nie bez racji podniosła, że Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z wzorcem prawidłowości ustanowionym w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do legalności ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) lub oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., II OSK 2621/18; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., I OSK 1953/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1652/16; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2297/16; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1812/17; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości oceny legalności ustalenia przez kontrolowane organy stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd Wojewódzki naruszył bezpośrednio i dwukrotnie swoje obowiązki w zakresie sporządzenia uzasadnienia wydanego wyroku, co następczo potwierdza wadliwość procesu kontroli sądowoadministracyjnej w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, Sąd Wojewódzki przez pominięcie rozważań i ocen na temat prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (w tym jego zupełności i niesprzeczności) oraz przyjętej przez kontrolowane organy podstawy faktycznej wydanych decyzji uchylił się od obowiązku zajęcia jednoznacznego i precyzyjnego stanowiska w zakresie pozytywnej albo negatywnej kwalifikacji legalności administracyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Analiza formalna i treściowa uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje rozważania na temat prawidłowości ustaleń faktycznych organów pierwszej i drugiej instancji do pozbawionego elementów ocennych i kwalifikacyjnych streszczenia stanu faktycznego przyjętego przez te organy, pomimo iż obowiązkiem sądu jest zawarcie tego rodzaju oceny w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Jest to szczególnie nieodzowne, jeżeli w toku postępowania administracyjnego lub po jego zakończeniu ujawnią się podlegające uwzględnieniu przez sąd z urzędu okoliczności wskazujące na sporność lub wadliwość ustaleń faktycznych. Przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie tylko w celach sprawozdawczych, lecz również (i przede wszystkim) celem dokonania krytycznej analizy ustalenia stanu faktycznego sprawy na drodze administracyjnej. Analiza tego rodzaju może zaś mieć miejsce jedynie po dokonaniu przez sąd wnikliwej kontroli akt administracyjnych i rozpatrzeniu ustaleń faktycznych organów w świetle całego materiału dowodowego sprawy. Nie chodzi zatem o przedstawienie "jakiegokolwiek stanu faktycznego", lecz stanu zgodnego z rzeczywistością oraz ustalonego zgodnie z normami prawa administracyjnego procesowego. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że ocena legalności przyjętego przez organy stanu faktycznego musi być dokonywana w ramach prezentowania i wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty oraz wyjaśnia powody przyjęcia określonej wersji tego stanu, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy zarzutu kasacyjnego. W takiej sytuacji możliwe jest powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednim wzorcem orzekania co do istoty sprawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) celem zakwestionowania już nie braku dokonania oceny legalności ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, lecz wadliwości tej oceny, która znajduje odzwierciedlenie w samej konstrukcji uzasadnienia i jego elementach formalnych. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli nie jest pewne, czy w ocenie sądu administracyjnego pierwszej instancji stan faktyczny został ustalony przez kontrolowane organy prawidłowo, to powstaje stan potencjalnej wadliwości również oceny materialnoprawnej sprawy, albowiem podstawą prawidłowej weryfikacji sądowoadministracyjnej wykładni i stosowania prawa oraz subsumpcji faktów sprawy jest uprzednie stwierdzenie legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że potwierdzeniem uchylenia się przez kontrolowany Sąd Wojewódzki od obowiązku dokonania wnikliwej i kompleksowej oceny legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy są z jednej strony wynik zestawienia części ustalającej i rozważającej zaskarżonego wyroku, z drugiej zaś podnoszone w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz świadczące o deficytach w sferze wyjaśniania i ustalania stanu faktycznego sprawy przez kontrolowane organy okoliczności, z których wynika, że zajęcie jednoznacznego i uzasadnionego stanowiska co do legalności stanu faktycznego przyjętego przez organy było konieczne pod rygorem podważenia dalszych ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem wskazano w samej skardze kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną, w przedmiotowej sprawie od początku zachodziły istotne wątpliwości co do przedmiotu oceny prawnej organów pierwszej i drugiej instancji. Zgodnie z treścią decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. zakresem przedmiotowym rozstrzygnięć stwierdzających naruszenie przez stronę skarżącą zakazu reklamy aptek i ich działalności (art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne/u.p.f.), nakazujących zaprzestanie prowadzenia reklamy aptek oraz nakładających karę pieniężną w kwocie 10.000 zł w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy działalności apteki, były obiekty, w których zlokalizowano apteki o nazwach "...", położone w Rudzie Śląskiej przy ul. Z. [...] oraz w Dąbrowie Górniczej przy ul. L. [...]. O ile fakt objęcia zakresem oceny organów materiału (banneru) umieszczonego na ścianie budynku przy ul. G. w Dąbrowie Górniczej (obejmującego napis o treści: "... 200 m obok ROSSMANN" i strzałkę kierunkową) nie jest sporny, o tyle wątpliwości budzi zakres ustaleń faktycznych i ocen co do materiałów związanych z apteką położoną w Rudzie Śląskiej przy ul. Z. [...]. W aktach administracyjnych zalega jedynie jedna fotografia dotycząca banneru reklamowego związanego z ww. apteką. Powyższy materiał obejmuje wielkoformatowe i zajmujące większą część banneru zdjęcie dwóch uśmiechniętych osób ubranych w białe fartuchy, a ponadto napis o treści "..." oraz – w dolnej części – element graficzny (strzałkę kierunkową) z napisem "wejście od ul. Z.". Materiał ten został zgromadzony we wstępnej fazie postępowania i załączony przez organ pierwszej instancji do akt sprawy. W kontrolowanych decyzjach organy pierwszej i drugiej instancji, w ramach ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych, nie dokonały jednak jednoznacznej precyzacji opisu spornego banneru umieszczonego na ścianie budynku, w którym mieści się apteka położona w Rudzie Śląskiej przy ul. Z. [...], wskazując jedynie pośrednio, że przedmiotem odniesienia jest m.in. "dokumentacja fotograficzna zgromadzona w sprawie" (zob. m.in. s. 6 decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Organ odwoławczy wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, że przedmiotem jego oceny był m.in. wielkoformatowy banner reklamowy, który zawierał – jak wskazał organ – napis "...", strzałkę z napisem "wejście od ulicy Z." oraz "zdjęcie dwóch osób, które mogły zostać odebrane przez osoby oglądające go jako farmaceuci" (zob. s. 4 odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2021 r.). Powyższe okoliczności świadczące o zasadniczych i nieprzezwyciężalnych wątpliwościach co do prawidłowości wyjaśnienia, rozważenia i w końcu ustalenia przez kontrolowane organy stanu faktycznego sprawy wymagały od Sądu pierwszej instancji wnikliwej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych celem wyrażenia oceny prawnej w sprawie legalności ustalenia tego stanu faktycznego. Dopiero w dalszej kolejności kontrolowany Sąd Wojewódzki mógł przejść do oceny prawidłowości subsumpcji faktów sprawy na tle poddanej odrębnej ocenie wykładni relewantnej regulacji materialnoprawnej (w tym art. 94a ust. 1 u.p.f.) oraz końcowej oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie dopełnił jednak powyższego obowiązku, przechodząc od razu do weryfikacji legalności interpretacji, subsumpcji i ustalenia konsekwencji prawnych. Wadliwa kolejność czynności weryfikacyjnych znalazła następnie odzwierciedlenie w konstrukcji i elementach uzasadnienia wydanego wyroku, w tym przede wszystkim w zakresie przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie zajmując stanowiska co do prawidłowości wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy obydwu instancji (w tym nie ustosunkowując się z urzędu do niespójności oraz niezupełności ustaleń faktycznych i rozważań organów na tle treści dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach administracyjnych), przystąpił od razu do ferowania ocen materialnoprawnych, czemu dał wyraz tak w początkowej ("zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego"), jak w końcowej części uzasadnienia (wskazując podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Następczym potwierdzeniem wadliwości czynności kontrolnych Sądu pierwszej instancji są twierdzenia oraz materiał fotograficzny dołączony przez stronę skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. pismo z dnia 18 maja 2022 r.). Z dokumentów tych wynika, że na elewacji budynku położonego przy ul. Z. [...] w Rudzie Śląskiej znajdują się dwa bannery: jeden – na ścianie tylnej budynku z napisem "... wejście od ul. Z." i strzałką kierunkową, oraz drugi – na ścianie bocznej budynku z napisem "... wejście od ulicy Z." i strzałką kierunkową oraz zajmującym prawie całą powierzchnię banneru zdjęciem dwóch "uśmiechniętych osób", ubranych w stroje przypominające białe fartuchy. Wadliwość konstrukcyjna uzasadnienia wynika także z niekonsekwencji wyrażonych ocen prawnych co do rodzaju i zakresu stwierdzonych naruszeń prawa. Z jednej strony Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą uchylenia decyzji odwoławczej jest tylko naruszenie prawa materialnego, z drugiej zaś Sąd ten wytknął organowi drugiej instancji także istotne naruszenie (i to mające wpływ na wynik sprawy) art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle powyższych twierdzeń, materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych (w tym dokumentacji fotograficznej dotyczącej apteki w Rudzie Śląskiej), niepełnych i niespójnych uzasadnień kontrolowanych decyzji oraz odpowiedzi na skargę, uzasadniona jest konstatacja, że kontrolowany Sąd Wojewódzki przez pominięcie dokonania oceny legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, bezkrytyczne przyjęcie go za podstawę wyrokowania oraz wadliwą konstrukcję przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia naruszył bezpośrednio przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.
Po drugie, kontrolowany Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. przez to, że wbrew treści powyższego przepisu nie zawarł w treści uzasadnienia wydanego wyroku – niezależnie od oceny prawidłowości przyjętej podstawy faktycznej wyrokowania (zob. uwagi powyżej) oraz dokonanej wykładni i zastosowania prawa materialnego – jasnych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania skarżonego organu. Sąd a quo wbrew wyrażonej ocenie materialnoprawnej (niezależnie od niedokonania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz braku oceny kasacyjnej prawidłowości dokonanej wykładni i zastosowania prawa materialnego), z której wynika, że stronie skarżącej nie można przypisać naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. oraz sankcyjnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 129b ust. 1 u.p.f., nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wiążących organ odwoławczy wytycznych co do sposobu zakończenia postępowania w sprawie. Stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie art. 94a ust. 1 u.p.f. oraz nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b ust. 1 u.p.f., powinno było skutkować albo dodatkowym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie (art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), albo zobowiązaniem organu odwoławczego do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki nie dopełnił w przedmiotowej sprawie obowiązku z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., co odrębnie czyni jego orzeczenie procesowo wadliwym w stopniu, który co najmniej mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem pewne, czy przesłanki rozumowania sądu i oceny sądowe pierwszej instancji były prawidłowe i przekonujące dla samego składu orzekającego, skoro skład ten nie był w stanie sformułować konsekwentnych i spójnych wytycznych procesowych dla skarżonego organu.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., ocena dalszych zarzutów kasacyjnych jest przedwczesna i zbędna. Sąd pierwszej instancji jest bowiem zobowiązany do ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, począwszy od zajęcia jednoznacznego stanowiska co do legalności stanu faktycznego ustalonego i przyjętego przez skarżony organ jako podstawa wykładni i zastosowania prawa materialnego. Dopiero po przeprowadzeniu prawidłowej i pełnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji – i w zależności od jej wyników – możliwe będzie przejście do przeprowadzenia oceny jej legalności materialnoprawnej.
Uwzględniając powyższe argumenty i przesłanki oraz stwierdzając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia oraz o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 1.100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (900 zł).