II GSK 1154/25

II GSK 1154/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2132/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-01-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,  art. 184, art 58
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2132/24 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu w sprawie ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy, z dnia 7 grudnia 2023 r., nr XCI/2974/2023, w przedmiocie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Warszawie, postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2132/24 odrzucił skargę P. W., (dalej przywoływany jako: "Skarżący") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy, z 7 grudnia 2023 r., nr XCI/2974/2023, w sprawie ustanowienia na obszarze miasta stołecznego Warszawy strefy czystego transportu, oraz zwrócił wpis sądowy od skargi.
2. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że 7 grudnia 2023 roku Rada Miasta Stołecznego Warszawy wydała Uchwałę nr XCI/2974/2023 w sprawie ustanowienia na terenie miasta stołecznego Warszawy strefy czystego transportu (dalej: "Uchwała"). Strefa Czystego Transportu (dalej: "Strefa") została ustanowiona w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowiska (§1 Uchwały). Granice obszaru Strefy zostały określone w Załączniku nr 1 do Uchwały.
3. Pismem z 14 sierpnia 2024 r., Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył uzasadnienie do ww. uchwały wskazując, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienia obywateli, a w szczególności osób mieszkających w Warszawie oraz dojeżdżających do Warszawy w celach zawodowych, edukacyjnych, rozrywkowych lub turystycznych. Ponadto zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom zawartym w jej uzasadnieniu nie została w sposób należyty uzgodniona z obywatelami i poddana pod dyskusję opinii publicznej, a także nie przeprowadzono szeregu kluczowych badań i analiz, natomiast te, na które powołano się w uzasadnieniu uchwały są bądź to nieaktualne i nierzetelne, bądź przedstawione w zupełnie innym kontekście niż to wynika z całokształtu badań, bądź też nie dotyczą Warszawy lub zostały sporządzone przez podmioty mające bezpośredni lub pośredni interes w tym, aby ograniczyć ilość pojazdów z silnikami spalinowymi na rzecz pojazdów elektrycznych.
Skarżący podkreślił, że nie jest przeciwnikiem ekologii i rozwiązań mających na celu poprawę jakości powietrza w celu ochrony zdrowia oraz życia i związanej z tym szeroko pojętej poprawy komfortu życia, niemniej jednak – Jego zdaniem - zaproponowane przez zaskarżoną uchwałę zmiany nie są zmianami odpowiednimi w aktualnie obowiązujących warunkach społeczno-gospodarczo-politycznych, a także w kontekście powszechnego sprzeciwu społeczeństwa przeciwko wprowadzenia strefy czystego transportu na zasadach zaproponowanych w zaskarżonej uchwale.
4. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy działając w imieniu Rady Miasta Warszawy wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi w całości.
Organ podniósł w pierwszej kolejności, że Uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, poza tym według wiedzy organu, na dzień złożenia skargi nie uprawomocniło się jeszcze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1071/24 odrzucające skargę Skarżącego z 19 marca 2024 r. na tę samą uchwałę Organu.
Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 39-40 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Wpisuje się ona w politykę Miasta Stołecznego Warszawy mającą na celu podniesienie jakości powietrza w mieście, której zasadnicze elementy zostały zawarte w Uchwale nr XLVII/1470/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Programu ochrony środowiska dla m.st. Warszawy na lata 2021-2024. Uchwała realizuje również kierunki i wytyczne zawarte w Uchwale nr 115/20 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 8 września 2020 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu, zobowiązującej Prezydenta m.st. Warszawy do podjęcia działań polegających na przygotowaniu i przedłożeniu Zarządowi Województwa Mazowieckiego szczegółowego planu stworzenia i wdrożenia stref ograniczonego transportu w oparciu o normy emisji EURO.
Organ powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) (dalej u.s.g.), jak i zarzuty 1-6 skargi, spośród dziesięciu zarzutów postawionych przez Skarżącego, uznał, że tylko one mogłyby mieć ewentualnie jakikolwiek związek z naruszeniem interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego.
Zdaniem Organu stawiając ww. zarzuty Skarżący próbuje wykazać, że zaskarżona uchwała traktuje posiadaczy pojazdów nierówno, ogranicza mieszkańców strefy i spoza niej w swobodnym poruszaniu się po strefie, w korzystaniu z działalności gospodarczej, zmusza do sprzedaży pojazdów itd. Te zarzuty z prawnego punktu widzenia są niezasadne, bowiem ograniczenia wynikające z ustanowienia strefy czystego transportu mają charakter faktyczny, a nie prawny. Ograniczenia te nie wpływają na prawa posiadaczy tych samochodów do korzystania z przestrzeni strefy, jak i nie ograniczają dostępu do znajdujących się w niej instytucji. Nie ingerują też w prawa własności tych osób do ich pojazdów. Wszelkie więc podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organ norm konstytucyjnych kształtujących prawa i wolności obywatelskie są bezpodstawne.
Niezależnie od powyższego Skarżący nie sprecyzował i nie wykazał w jaki sposób i w jakim zakresie te sugerowane przez niego naruszenia dotykają jego samego. W ocenie Organu zarzuty Skarżącego odnoszą się raczej do interesu publicznego, a nie prywatnego, czy osobistego. W obszernych wywodach Skarżący dokonuje opisu i wykładni znaczenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które według niego zostały naruszone. Koncentruje się przy tym głównie na podważaniu zasadności regulacji ustawowej dającej podstawę do uchwalenia strefy czystego transportu, polemizując z zasadnością przewidzianych w u.e.p.a. rozwiązań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady m.st. Warszawy, a nie ustawa. Wobec powyższego Organ nie czuje się uprawniony do wchodzenia w polemikę, co do zasadności uregulowań ustawowych, jak i też nie widzi podstaw merytorycznych do takiej polemiki.
5. Sąd I instancji podniósł, że w toku postępowania sądowego Skarżący został wezwany przez Sąd do wykazania swojego interesu prawnego w skarżeniu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 grudnia 2023 roku, nr XCI/2974/2023 w przedmiocie ustanowienia na terenie miasta stołecznego Warszawy strefy czystego transportu, wskazując, że jego niewykazanie skutkować będzie odrzuceniem skargi.
Pełnomocnik Skarżącego w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w przedmiocie wskazania ewentualnych dodatkowych okoliczności wskazujących na naruszenie interesu prawnego Skarżącego w zaskarżeniu Uchwały, podniósł dwie dodatkowe okoliczności wskazujące na naruszenie interesu prawnego tj.:
1) Skarżący jest najemcą (...), lokali znajdujących się w kamienicy przy ul. (...), w Warszawie, które to lokale podnajmuje na rzecz podmiotów trzecich (do odpowiedzi dołączono Umowę najmu wraz z porozumieniem).
Zdaniem Skarżącego zaskarżona Uchwała w przedmiocie ustanowienia na terenie miasta stołecznego Warszawy strefy czystego transportu w sposób oczywisty więc narusza jego interes prawny poprzez ograniczenie mu prawa do swobodnego dalszego podnajmu lokali na rzecz podmiotów trzecich oraz uzależnia możliwość dalszego podnajmu lokali osobom trzecim przy konieczności uwzględnienia, że dana osoba trzecia akceptuje fakt najmu lokalu (mieszkalnego czy komercyjnego) zlokalizowanego na terenie ustanowionej strefy czystego transportu. Potencjalni wynajmujący, których pojazdy nie spełniają wymogów związanych ze Strefą lub w niedalekiej przyszłości nie będą ich spełniać z uwagi na poszerzenie tych wymagań, albo nie staną się najemcami tychże lokali, albo w oparciu o fakt zlokalizowania ich w SCT nie wyrażą zgody na ponoszenie czynszów najmu w oczekiwanych, rynkowych wartościach.
Z uwagi na powyższe i w związku z wprowadzeniem strefy czystego transportu niewątpliwym jest wpływ ustanowienia Strefy na sytuację finansową Skarżącego (w ujęciu zarówno w dacie niniejszego pisma, jak i na przyszłość) i co jest o tyle istotne, że przed wprowadzeniem strefy czystego transportu problem ten nie istniał. Krąg podmiotów zainteresowanych przedmiotowymi lokalami jest aktualnie zawężony, ponieważ osoby chcące stać się najemcami lokalu mieszkalnego i których nie stać na zakup własnego mieszkania to osoby, których tym bardziej nie stać na zakup nowego samochodu dostosowanego do wymagań strefy czystego transportu.
W ocenie Skarżącego nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, że ograniczenie (obowiązek) dotyczący uwarunkowań i możności korzystania z lokali przy ul. (...), wynikający z utworzenia Strefy powstał po dacie zawarcia umów najmu tych lokali, tj. ograniczenie powstało w trakcie realizacji prawa wynikającego z umowy najmu.
2) w lokalu nr (...), przy ul. (...),w Warszawie Skarżący Poseł na Sejm RP posiada biuro poselskie. W biurze poselskim pod wskazanym adresem organizuje on dyżury poselskie, przyjmuje interesantów, udziela porad prawno-administracyjnych interesantom, a także współpracuje z organizacjami charytatywnymi i społecznymi. Ze swej istoty biuro poselskie jest więc otwarte dla interesantów, dla których Skarżący jako Poseł na Sejm RP jest dostępny we wskazanym przez siebie czasie, a także w którym organizuje swoją szeroko pojętą działalność związaną z byciem Posłem na Sejm RP. Zaskarżona Uchwała zatem w sposób oczywisty narusza interes prawny Skarżącego jako Posła na Sejm RP z uwagi na fakt, że interesanci oraz podmioty współpracujące ze Skarżącym mają utrudniony dostęp do jego biura poselskiego z uwagi na fakt, iż nie mogą wjechać na obszar objęty strefą czystego transportu jeśli ich pojazdy samochodowe nie spełniają wymagań, pomimo iż co do zasady są to pojazdy sprawne i dopuszczone do ruchu drogowego. Niejednokrotnie do biura poselskiego Strony dostarczana jest także duża ilość plakatów i banerów oraz różnego rodzaju artykułów wielkogabarytowych. Podmioty chcące dostarczyć ww. przedmioty nie są w stanie tego dokonać w przypadku jeśli ich pojazdy samochodowe, którymi dostarczają te przedmioty, nie spełniają norm. Powoduje to w konsekwencji niemożność ich dostarczenia i realne utrudnianie prowadzenia przez Skarżącego Posła na Sejm RP działalności poselskiej.
Dodatkowo wskazano, że P. W. Poseł na Sejm RP jest zmuszony posiadać pojazd samochodowy dostosowany do wymagań strefy czystego transportu z uwagi na konieczność dojazdów do biura poselskiego, a także do Sejmu. Dotyczy to również współpracowników, asystentów i ekspertów Skarżącego. Wydawać by się mogło, że osoby te teoretycznie mogą skorzystać z transportu publicznego, natomiast nie jest to prawdą, ponieważ z uwagi na wielość różnorodnych zajęć muszą być oni bardzo mobilni do czego niezbędny jest im pojazd samochodowy.
Zdaniem Skarżącego powyższe kwestie wskazują na posiadanie przez niego interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustanowienia na terenie miasta stołecznego Warszawy strefy czystego transportu, co znajduje uzasadnienie również w judykaturze.
Strona powołując się na literaturę dotyczącej legitymacji procesowej/formalnej, wskazała, że:
- "podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, a więc - stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym poza k.p.a.";
- "k.p.a. ujmuje pojęcie strony w sposób jasny i logiczny, gwarantujący osobom, które w ich mniemaniu mają nie zaspokojone roszczenie prawne, możność uzyskania ich zaspokojenia. W myśl intencji autorów k.p.a. strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego; stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek";
- "art. 25 pozwala wnioskować, że kodeks przyjął subiektywną wersję legitymacji procesowej strony. [...] Tym samym kodeks dopuszcza zawiązanie stosunku procesowego niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku istnieje rzeczywiście interes oparty na prawie";
- "Procesowe pojęcie strony odpowiada [...] ogólnej tendencji k.p.a., którego nowe lub ulepszone w stosunku do dawnego postępowania rozwiązania zmierzają niewątpliwie do rozszerzania uprawnień obywateli i innych podmiotów żądających «czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek";
- "Ujęcie strony w aktualnym tekście kodeksu stanowi realizację wersji legitymacji procesowej strony [...]. Przepis ten nie stanowi, że chodzi o interes oparty na prawie".
Wobec powyższego – zdaniem Skarżącego - nie sposób jest dojść do wniosku, że w świetle przedstawionego materiału dowodowego wprowadzenie Strefy w kontekście osoby P. W. narusza jego interes wynikający z prawa najmu, a także art. 23 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, bowiem wprowadzenie Strefy obejmującej lokalizacyjnie biuro poselskie posła ogranicza mu możliwość realizacji swojej działalności terenowej z uwagi na okoliczności opisane powyżej. . W. zatem posiada pełną legitymację do złożenia skargi inicjującej niniejsze postępowanie, posiada status strony, co w konsekwencji powoduje konieczność rozpatrzenia zarzutów wskazanych w treści skargi przez Sąd.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Warszawy w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Warszawie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 6 u.e.p.a.), a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – gdy chodzi o aspekt przedmiotowy, skarga na nią jest niewątpliwie dopuszczalna. Wobec tej konstatacji należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową Skarżącego.
Sąd I instancji uznał, że Skarżący w okolicznościach sprawy nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu ww. Uchwały. Odnosząc się do wskazanej kwestii, podobnie jak Organ, Sąd podzielił częściowo wywody zawarte w powołanym wyroku WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 484/23).
Sąd I instancji wskazał, że w skardze Strona obszernie wskazała jakich zasad i reguł dopuścił się Organ podejmując zaskarżoną Uchwałę. W tym kontekście zauważył, na co także wskazał Sąd w Krakowie, że zasady konstytucyjne ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13). Interes oparty, przykładowo, na możliwości korzystania z dróg publicznych, statuowanej w art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 t. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) i łączonej niekiedy z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP – dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania uchwał odnoszących się do tej materii. Skarga z art. 101 u.s.g. stawałaby się, wbrew przyjmowanym założeniom, skargą powszechną. W polskiej teorii prawa rozróżnia się normy-zasady i normy-reguły. Normy-reguły muszą być realizowane w pełni, całkowicie – mogą więc zostać spełnione albo niespełnione. Natomiast normy-zasady są realizowane w pewnym stopniu. Normy-zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości. Mogą zatem zostać spełnione w różnym stopniu, przy czym realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej zasady. O ile konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, to konflikt zasad jest rozwiązywany przez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym, jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. (...) Konieczność poszukiwania interesu prawnego w normie-regule wynika z cech tych norm, jako norm podlegających realizacji »w pełni«. Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. (...) Skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot »wzajemnych praw i obowiązków« ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające »realizowaniu w pełni«, tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy »realizowane w pewnym stopniu«, będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy.
Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności przytoczone przez Skarżącego wskazują, że nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu ww. Uchwały. Skarżący nie naprowadził na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącego podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżoną uchwałą.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie w jakim wskazano, że zaskarżona Uchwała narusza - zdaniem Strony - zasady konstytucyjne, szeroko wskazane i omówione w uzasadnieniu skargi, to wyjaśnić należy, co już wyżej zasygnalizowano, że nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy.
Z tego względu w ocenie Sądu I Instancji, nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. Zasada wolności poruszania się nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę.
Sąd uznał zatem, że Skarżący nie wykazał warunkującego legitymację skargową naruszenia interesu prawnego. Nie wskazał bowiem, że wskutek podjęcia przedmiotowej Uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną Skarżącego. Skoro zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to stwierdzić trzeba, że skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tego warunku. Skarżący bowiem nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy Warszawy naruszała jego indywidualny, własny i realny interes prawny. Zaskarżona uchwała nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia jej posiadanych uprawnień.
7. Skargę kasacyjną złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 5a – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, bowiem Strona posiadała interes prawny do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny i uprawnienia obywateli, a w szczególności osób mieszkających w Warszawie oraz dojeżdżających do Warszawy w celach zawodowych, edukacyjnych, rozrywkowych lub turystycznych. Ponadto Skarżący wskazał, że zaskarżona Uchwała wbrew twierdzeniom zawartym w jej uzasadnieniu nie została w sposób należyty uzgodniona z obywatelami i poddana pod dyskusję opinii publicznej, a także nie przeprowadzono szeregu kluczowych badań i analiz, natomiast te, na które powołano się w uzasadnieniu uchwały są bądź to nieaktualne i nierzetelne, bądź przedstawione w zupełnie innym kontekście niż to wynika z całokształtu badań, bądź też nie dotyczą Warszawy lub zostały sporządzone przez podmioty mające bezpośredni lub pośredni interes w tym, aby ograniczyć ilość pojazdów silnikami spalinowymi na rzecz pojazdów elektrycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
8. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
9. Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy Skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy o ustanowienie Strefy Czystego Transportu.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia organu wykonawczego gminy bądź jego poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc takie zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżone zarządzenie, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na Skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny Skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/16).
10. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że Skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała to narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że art. 101 ust. 1 u.s.g., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem interesu prawnego – a co za tym idzie w odniesieniu do kwestii, wokół której ogniskuje się istota spornego w sprawie zagadnienia – wymaga przede wszystkim przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że z przywołanego przepisu prawa wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Podzielając prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęć, którymi na gruncie wymienionego przepisu prawa operuje ustawodawca, a mianowicie pojęcia "interesu prawnego lub uprawnienia" oraz pojęcia "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", jako – co trzeba podkreślić, bowiem Strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – kwalifikowanego warunku legitymacji skargowej, o którym przepis ten stanowi, należy w szczególny sposób zaakcentować, że "interes prawny lub uprawnienie", o których mowa powyżej, muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. np. wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn., akt II OSK 3087/19).
Co więcej, wymaga – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3393/18).
Jeżeli więc interes prawny, o którym jest mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu, a przy tym powinien być on osobisty (własny, indywidualny) oraz aktualny i realny – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza, w tym rozumieniu omawianego pojęcia, że w dacie wejścia w życie uchwały lub zarządzenia organu gminy interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie oraz rzeczywiście istnieje, co oznacza, że nie może być on hipotetyczny, czy też przewidywany w przyszłości – to o jego naruszeniu można wnioskować na tej (tylko) podstawie, gdy naruszenie to cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a więc gdy skutkiem wejścia w życie jednego z wymienionych aktów organu gminy lub ich konkretnych postanowień jest rzeczywiste naruszenie istniejącego interesu stwarzając stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie tylko tworzyć zagrożenie wystąpienia tego naruszenia w przyszłości.
11. Wobec powyższego, w tym wobec znaczenia konsekwencji wynikających z przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., które wyrażają się w tym, że ocena odnośnie do istnienia legitymacji skargowej stanowi konsekwencję naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a co za tym idzie uprzedniej w relacji do niej oceny odnośnie do istnienia tego interesu prawnego lub uprawnienia, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji odrzucił skargę strony z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów podkreślić, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co powoduje, że nawet ewentualna sprzeczność z prawem aktu (uchwały lub zarządzenie) organu gminy nie uzasadnia wniosku o istnieniu legitymacji skargowej, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego, bowiem nawet sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego do wniesienie skargi na podstawie przywołanego przepisu prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14; zob. również postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 155/16).
12. Prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie dowodzi istnienia źródła rekonstrukcji konkretnego oraz przysługującego Stronie skarżącej interesu prawnego (konkretnego prawa), w tym – jeżeli nie zwłaszcza – jego rzeczywistego naruszenia zaskarżonym aktem lub jego konkretnymi postanowieniami, co – jak podkreślono powyżej – wobec treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi kwalifikowany warunek legitymacji skargowej.
Skarga kasacyjna nie podważa więc prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania, a w konsekwencji odnośnie do braku istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – w związku z ustanowieniem Strefy Czystego Powietrza Transportu w Warszawie.
13. Odnosząc się do rozumienia art. 101 ust. 1 u.s.g. za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone tym przepisem prawa przesłanki skutecznego wniesienia skargi na wymienioną uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 grudnia 2023 r.
14. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
15. W odpowiedzi natomiast na wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie; przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl