II GSK 1153/25

II GSK 1153/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4381/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-02-25
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 3, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.O. i J.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4381/24 w sprawie ze skargi D.O. i J.O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 października 2024 r. nr OBY.Z-3.4241.84.4.2024.BS w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4381/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę D.O. i J.O. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia 16 października 2024 r. nr OBY.Z-3.4241.84.4.2024.BS w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej jako niedopuszczalną.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż decyzja GDDKiA z dnia 16 października 2024 r. nr OBY.Z-3.4241.84.4.2024.BS została wydana w pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 2 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Pismem z dnia 25 października 2024 r. skarżący złożyli wniosek do GDDKiA o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie pismem z dnia 25 listopada 2024 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GDDKiA z dnia 16 października 2024 r. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skarżący skorzystali jednocześnie zarówno z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co jest niedopuszczalne nawet jeśli wynika to z braku pewności strony co do własnej sytuacji prawnej. Wskazano, iż skarżący zainicjowali dwa równolegle do siebie prowadzone postępowania: jedno przed organem, drugie zaś przed WSA w Warszawie. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I wniesiona skarga była niedopuszczalna.
II
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez arbitralne odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania sprawy w jej granicach, a w konsekwencji dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej z pominięciem stanu sprawy w chwili orzekania, tj. wydanej w dniu 3 lutego 2025 r. decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ZN.WOD.4242.175.2024.3.JK utrzymującej w mocy decyzję OBY.Z-3.4242.84.4.2024.BS z dnia 16 października 2024 r.;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także stanu sprawy w chwili orzekania w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze;
3) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, niezbędnych dla końcowego jej załatwienia, tj. dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej z pominięciem wydanej w dniu 3 lutego 2025 r. decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ZN.WOD.4242.175.2024.3.JK utrzymującej w mocy decyzję OBY.Z-3.4242.84.4.2024.BS z dnia 16 października 2024 r.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu z poniżej przedstawionych powodów.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję lub to postanowienie bez skorzystania z tego prawa.
Należy zatem wskazać, że obowiązek odnośnie do wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku tego środka zaskarżenia strona jest uprawniona i zobowiązana zdecydować, czy skorzysta z tego środka zaskarżenia, a zatem czy złoży ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, czy też od razu - nie korzystając ze wskazanego wyżej środka zaskarżenia - wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego bezpośrednio na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z pominięciem kontroli rozstrzygnięcia tego organu w toku instancji, to wyjątek od zasady składania skargi od decyzji, w stosunku do których wyczerpano środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. W szczególności nie oznacza on, że strona może wnieść jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargę do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego na zasadzie art. 52 § 3 p.p.s.a. strona wnosi bowiem wtedy, gdy nie korzysta ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 52, Nb 2.].
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 października 2024 r. wydana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Zaskarżona decyzja została wydana przez GDDKiA, działającego na tym etapie postępowania jako organ I instancji, wobec czego skarżącym przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie, terminie i trybie złożenia od niego środka zaskarżenia. Skarżący skorzystali z tej możliwości, wnosząc pismem z dnia 25 października 2024 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie – nie czekając na zakończenie postępowania zainicjowanego tym wnioskiem – pismem z dnia 25 listopada 2024 r., wniesionym w dniu 27 listopada 2024 r. (k. 23 akt sądowych) – za pośrednictwem organu – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję. Zgodnie z twierdzeniami skarżących zawartymi w skardze kasacyjnej, niepotwierdzonymi przez organ bądź poprzez przedłożenie odpowiedniego dokumentu, w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu 3 lutego 2025 r. decyzję utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżący skorzystali z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję będącą przedmiotem wniosku nie było dopuszczalne. Nie jest bowiem możliwe, aby ten sam akt był jednocześnie przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym i sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku więc, gdy strona decyduje się najpierw skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego, skarga taka jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 63/20).
Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że dopiero rozstrzygnięcie organu wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie mogło być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego i poddane kontroli (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 63/20). Zgodnie ze skargą wniesioną pismem z dnia 25 listopada 2025 r. skarżący złożyli skargę "na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Bydgoszczy wydaną w dniu 16.10.2024 roku oznaczoną OBY.Z-3.4241.84.4.2024.BS". W piśmie z dnia 6 lutego 2025 r. skarżący wskazali z kolei, że "odnosząc się do pisma z 3.02.2025 r. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję, nadal jest dla nich niezrozumiała sprawa wybiórczego stosowania do wskazywanych przepisów". Zgodnie zaś z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach oraz dokonał kontroli działania organów władzy publicznej z pominięciem stanu sprawy w chwili orzekania, tj. wydanej w dniu 3 lutego 2025 r. decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ZN.WOD.4242.175.2024.3.JK utrzymującej w mocy decyzję OBY.Z-3.4242.84.4.2024.BS z dnia 16 października 2024 r., która miała być przedmiotem skargi, co "rzekomo" wynika z uzasadnienia skargi oraz treści pisma z dnia 6 lutego 2025 r. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sposób załatwienia przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zapadłe w jego wyniku rozstrzygnięcie nie podlegają badaniu i ocenie w ramach niniejszego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1169/19). Przedmiotem niniejszej sprawy co jasno wynika ze złożonej w dniu 27 listopada 2024 r. skargi jest bowiem decyzja GDDKiA z dnia 16 października 2024 r. Nie można więc przyznać racji twierdzeniom skarżących, zgodnie z którymi Sąd I instancji był zobowiązany do dokonania kontroli decyzji z dnia 3 lutego 2025 r. w związku ze wskazanym powyżej oświadczeniem skarżących z 6 lutego 2025 r., które miało niejako stanowić – zdaniem skarżących – uzupełnienie skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia o nowo wydaną w sprawie decyzję. Przyjęcie możliwości dokonania takiej czynności należy ocenić negatywnie i wskazać na jej niedopuszczalność.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji było zgodne z prawem, gdyż skarga na opisaną na wstępie decyzję GDDKiA z 16 października 2024 r. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.