II GSK 1152/22

III SA/Łd 1160/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1152/22 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 7 ust. 2, art. 80 ust. 5, art. 95 ust. 2, art. 96 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 6 pkt 7-8, art. 6 pkt 11, art. 10 ust. 1-2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 par. 3, art. 170, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. B.-D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z [...] nr [...] negatywnie opiniujące projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "W B. I" w kategorii C1 położonego w miejscowości W.B., gmina Z., powiat [...], województwo [...], na działce oznaczonej nr ewid. 141 (obręb [...] W.B.).
Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 13 listopada 2020 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Wójta Gminy Z. o zaopiniowania projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "W B I" w kategorii C1, położonego w miejscowości W.B., gmina Z., powiat [...], województwo [...], na działce oznaczonej nr ewid. 141 (obręb [...] W.B.).
Postanowieniem z [...], nr [...] Wójt Gminy Z. negatywnie zaopiniował wyżej wymieniony projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego.
J.B.-D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że postanowieniem z [...] Wójt Gminy Z. zaopiniował pozytywnie wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "W B", zlokalizowanego na działce. Dokumentacja geologiczna dla złoża kruszywa naturalnego sporządzona w oparciu o ten projekt została zatwierdzona 2 listopada 2012 r. i znajduje się w posiadaniu organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...]
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przywołał treść art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), zwanej dalej "p.g.g.", i wskazał, że aktualne jest stanowisko wypracowane na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, że jedynym kryterium dla uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Zdaniem organu drugiej instancji zasadnie Wójt Gminy Z. stanął na stanowisku, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanej działki, to istotne znaczenie dla dokonania uzgodnienia projektu robót geologicznych ma Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. Organ drugiej instancji nie podzielił twierdzeń organu pierwszej instancji, że zgodnie z zapisami studium nie ma możliwości realizacji obiektów górniczych wskazując, że niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji obiektów górniczych czy też wydania koncesji, a jedynie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa. Z tego względu, zdaniem organu drugiej instancji, twierdzenie organu pierwszej instancji dotyczące obiektów górniczych jest zbyt daleko idące i wykracza poza zakres postępowania. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Referatu Urbanistyki Urzędu Gminy Z. z 19 listopada 2020 r., w której wskazano, że działka o nr ewid. 141, w obrębie W.B. położona jest na terenach, których podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza typu rzemiosła produkcyjnego, przemysł, bazy, składy, logistyka i usługi komercyjne, obsługa techniczna oraz w części droga powiatowa. Informacja ta została zweryfikowana na podstawie treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. W ocenie organu drugiej instancji z powyższego wynika, że roboty geologiczne polegające na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa naturalnego nie mieszczą się w zakresie przeznaczenia tej nieruchomości, wobec czego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne. Samo załączone do zażalenia postanowienie z 10 maja 2012 r. (pozytywna opinia projektu robót geologicznych) nie świadczy jeszcze o tym, że dokumentacja geologiczna została sporządzona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie J.B-D zarzuciła naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego:
1. art. 7 ust. 2 p.g.g. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że na terenie oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako tereny o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej nie ma możliwości realizacji obiektów górniczych, podczas gdy praktyka organów administracji geologicznej, które stoją na stanowisku, że roboty geologiczne nie naruszają przeznaczenia nieruchomości, ustalonego w planie miejscowym ani sposobu jej wykorzystania określonego w studium, potwierdza, że znaczenie ma tutaj realny sposób możliwości wykorzystania nieruchomości i znajdujące się na niej złoża, a nawet brak wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do dokumentów planistycznych gminy – sam w sobie – nie powinien stanowić przeszkody dla uzyskania zatwierdzenia projektu robót geologicznych;
2. art. 95 ust. 2 p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak jego zastosowania, w sytuacji gdy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast dokumentacja geologiczna dla obszaru złoża kruszywa naturalnego "WB", położonego w miejscowości W.B., gmina Z., obręb W.B., na działce oznaczonej nr ewid. 141 została zatwierdzona 2 listopada 2012 r., co implikuje obowiązek uwzględnienia jej w dokumentacji planistycznej gminy Z., a co za tym idzie potwierdza sposób wykorzystania możliwości tej nieruchomości, co z kolei warunkuje wydanie dla niej zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a więc i pozytywnej opinii wójta w tym zakresie;
3. art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak jego zastosowania, w sytuacji gdy w przypadku upływu terminu, o jakim mowa w art. 95 ust. 2 p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze, co implikuje obowiązek uwzględnienia dokumentacji geologicznej zatwierdzonej 2 listopada 2012 r. w dokumentacji planistycznej gminy Zgierz, a co za tym idzie potwierdza możliwość wykorzystania nieruchomości położonej w miejscowości W.B., gmina Z., obręb W.B., na działce oznaczonej nr ewid. 141 jako obszaru złoża kruszywa naturalnego "W B", co z kolei warunkuje wydanie dla tego obszaru zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a więc i pozytywnej opinii wójta w tym zakresie;
4. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w prowadzonym postępowaniu przez organ dowodu z dokumentów w postaci zatwierdzonej dokumentacji geologicznej, w tym postanowienia z 10 maja 2020 r. w przedmiocie zaopiniowania pozytywnego wniosku w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego "W B" zlokalizowanego w granicach działki o nr ewid. 141, położonej w miejscowości W.B., obręb W.B., gmina Z.;
5. art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania oraz wysłuchania stron poprzez pominięcie prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i zajęcie stanowiska przed wydaniem zaskarżonego postanowienia;
6. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, gdzie organ w praktyce nie podjął żadnych czynności w tym kierunku, a swoje stanowisko oparł na z góry powziętej tezie o braku możliwości realizacji robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa naturalnego na obszarze działki o nr ewid. 141, położonej w miejscowości W.B., obręb W.B., gmina Z.;
7. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na braku przeprowadzenia de facto postępowania w tej fazie, czy podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń;
8. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, a także zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego i przedłożonego w sprawie, a także będącego w posiadaniu organów pierwszej i drugiej instancji, niewyjaśnienie lub pominięcie istotnych okoliczności, co rzutowało na nieprawidłową ocenę całokształtu sprawy, gdzie nie dokonano całościowej analizy jej okoliczności, jak chociażby zasadność i cele pozyskania wnioskowanego zatwierdzenia projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych;
9. art. 107 § 1 pkt 6 i 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy faktycznej i prawnej, a co za tym idzie brak pełnej oceny i analizy przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonego postanowienia.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Z. z [...] i zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że organy administracji słusznie przyjęły, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 141, to uwzględnić należało treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu Wójt Gminy Z. nie przeprowadziły żadnej analizy, która wskazywałaby, że projekt robót geologicznych polegających na wykonaniu w ciągu 1 tygodnia 5 otworów rozpoznawczych o głębokości do 10 m o łącznym metrażu wierceń około 50 m + 20% tj. ok. 10 mb (ewentualnej nadwyżki metrażu wierceń), wyprofilowaniu ich, pobraniu prób oraz ich likwidacji urobkiem wydobytym w czasie wiercenia z zachowaniem pierwotnego profilu geologicznego, w jakikolwiek sposób pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium. Kolegium zwracając uwagę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji obiektów górniczych czy też wydania koncesji, a jedynie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa bezkrytycznie zaakceptowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że nie można przyjąć, że planowane dokonanie odwiertów celem poszukiwania złóż kopaliny w postaci piasku będzie w jakikolwiek sposób sprzeczne ze wskazywanymi przez organ powodami odmowy, tj. zlokalizowaniem działki, na której mają być prowadzone prace na obszarze, którego podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza typu rzemiosła produkcyjnego, przemysł, bazy, składy, logistyka i usługi komercyjne, obsługa techniczna oraz w części droga powiatowa. Ponadto skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji podniosła, że postanowieniem z [...] Wójt Gminy Z. zaopiniował pozytywnie wniosek J. D. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "W B" zlokalizowanego na działce. Nadto strona wskazał, że dokumentacja geologiczna dla złoża kruszywa naturalnego sporządzona w oparciu o ten projekt została zatwierdzona 2 listopada 2012 r. Skarżąca podniosła, że wskazana dokumentacja geologiczna znajduje się w posiadaniu organu pierwszej instancji, a nadto że zgodnie z art. 95 ust. 2 p.g.g. w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem organ drugiej instancji w kontrolowanym postanowieniu odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów strony wskazał, że "sam fakt wydania postanowienia z 10 maja 2012 roku nie świadczy o tym, że dokumentacja geologiczna została sporządzona", zaś "przepisy art. 95 i 96 p.g.g. nie znajdują zastosowania w rozstrzyganej sprawie". Organ pierwszej instancji wydając swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił i nie przeanalizował będących w jego posiadaniu i znanych mu z urzędu dokumentów dotyczących złoża kopalin zlokalizowanego na działce nr 141 wydając arbitralne rozstrzygnięcie. W ocenie sądu podczas prac geologicznych substancja gruntu nie zostanie w znacznym stopniu naruszona, a nadto w sprawie nie można abstrahować od okoliczności znanych organowi z urzędu, że na gruntach tych obecnie znajduje się już udokumentowane złoże kopalin, z którego jest prowadzona działalność wydobywcza. Organ drugiej instancji mimo okoliczności wskazanych przez stronę w zażaleniu wydał rozstrzygniecie w sprawie bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego czym także naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny opiniowanych prac geologicznych i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czego efektem było naruszenie art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1 k.p.a. Utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło także art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia i braku zastosowania przez organy obu instancji przepisów art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. sąd wskazał, że postępowanie nie dotyczyło kontroli prawidłowości zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., a zatem trafnie organ drugiej instancji w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że przepisy te nie miały zastosowania w rozstrzyganej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od J. B.-D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 460 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prezentowana przez sąd pierwszej instancji argumentacja mająca – zdaniem tego sądu – dowodzić braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji świadczy o braku operowania przez ten sąd w granicach sprawy. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, żadnego znaczenia nie miał i nie mógł mieć bowiem – a to zważywszy właśnie na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przedstawione powyżej jego rozumienie – fakt wydania przez Wójta Gminy Z. 10 maja 2012 r. postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "W B" zlokalizowanego na wskazanej działce, a to dlatego, że wymienione postanowienie – jakkolwiek odnoszące się do działki nr 141 – wydane zostało w konsekwencji postępowania (w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych) zainicjowanego wnioskiem J.D., a ponadto – co nie mniej istotne – w stanie prawnym, którego istotnym elementem był brak ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sposobu wykorzystania wymienionej działki (art. 7 ust. 2 ustawy Praw geologiczne i górnicze). Wskazane podmiotowe oraz przedmiotowe elementy wymienionej sprawy, nie były więc tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom sprawy będącej aktualnie przedmiotem orzekania sądu pierwszej instancji, co trzeba uznać za aż nadto jasne i oczywiste zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że kontrolowane przez ten sąd postanowienie wydane zostało w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, które zostało zainicjowane wnioskiem J.B-D, a co więcej, w innym również stanie prawnym, a mianowicie w stanie prawnym, którego istotnym elementem jest obowiązywanie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. z 25 października 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., z którego wynika, że działka o nr ewid. 141 w obrębie W.B., jest położona na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podmiotowe i przedmiotowe elementy kontrolowanego przez sąd pierwszej instancji postanowienia oraz postępowania, w którym zostało ono wydane nie są tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom przywołanego powyżej postanowienia z[...]– co gdyby rzeczywiście miało miejsce, wymagałoby nota bene jeszcze innej oceny tego stanu rzeczy – za nieuprawnione należało uznać wnioskowanie odnośnie do braku zgodności z prawem pierwszego z tych postanowień przez pryzmat faktu (wcześniejszego) wydania drugiego z tych postanowień. W tym również przez pryzmat tego, że postanowieniem z 10 maja 2012 r. organ uzgadniający pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, co w konsekwencji – bo tak właśnie należałoby to ocenić – miałoby stanowić przesłankę wnioskowania o braku przeprowadzenia przez Wójta Gminy Z. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia jakiejkolwiek analizy, z której miałoby wynikać, że projektowane roboty geologiczne na działce nr 141 rzeczywiście pozostają w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz z 25 października 2012 r. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2021 r. za nie mniej nieuprawnione i nieprawidłowe w tym kontekście uznać należy wnioskowanie i wskazania odnośnie do potrzeby, wręcz obowiązku, analizy akt sprawy, w której wydano postanowienie z 10 maja 2012 r. – a więc potrzeby analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wykraczały poza granice rozpatrywanej sprawy. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd ten podważył prawidłowość (słusznego, co trzeba podkreślić) stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiącego odpowiedź na zarzuty zażalenia, a mianowicie, że w rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – nie mają zastosowania przepisy art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Źródła wadliwości i deficytów ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie – tj. w postępowaniu uzgodnieniowym regulowanym art. 106 k.p.a. w związku z 9 ust. 1 i art. 80 ust. 5 p.g.g. – nie sposób było bowiem upatrywać w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którą z przedstawionych powyżej powodów należało ocenić nie inaczej, jak tylko krytycznie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 7 ust. 2 p.g.g. wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Skoro przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – to w pełni zasadnie należy przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – zakres ten wyznaczał art. 7 ust 2 (w związku z art. 80 ust. 5) p.g.g. Tym samym, w świetle konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., wymieniony przepis ustawy Prawo geologiczne i górnicze powinien był stanowić dla sądu pierwszej instancji podstawowy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawidłowego ustalenia prawnie relewantnych i koniecznych faktów mających stanowić podstawę wydania tego postanowienia. Tak się jednak nie stało. Z art. 7 ust. 2 p.g.g. z całą pewnością nie wynika bowiem, że warunkiem koniecznym wydania (zgodnej z prawem) opinii, o której mowa w art. 80 ust. 5 tej ustawy jest – jak przyjął to sąd pierwszej instancji – potrzeba analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Jeżeli bowiem, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. mają – jak należy wnioskować na podstawie ich treści oraz funkcji – charakter przepisów kompetencyjnych, które określając treść kompetencji organu administracji publicznej nie określają jednocześnie przesłanek wykonywania tej kompetencji – a mianowicie przesłanek podejmowanego na ich podstawie rozstrzygnięcia – to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że jako przepisy wynikowe nie mogą stanowić podstawy uchylenia wydanego na ich podstawie aktu. Chyba, że organ administracji publicznej wydałby rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu wyznaczonym treścią art. 138 k.p.a., a tego rodzaju naruszenia sąd pierwszej instancji nie stwierdził, ani też nie przypisał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób, który uwzględni wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 4254/18).
Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Oznacza ono związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II GSK 1360/20). W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne – co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., II FSK 3130/19). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 4254/18).
Zauważyć również trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w tym przepisie istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., III FSK 3060/21). W sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I OSK 252/21).
Rozpoznając wniesioną skargę w tak zakreślonej kognicji – sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 wydanym w tej sprawie przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.
Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 uwzględniający skargę kasacyjną organu administracji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że art. 7 ust. 2 p.g.g., z którego wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, powinien był stanowić dla sądu pierwszej instancji podstawowy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawidłowego ustalenia prawnie relewantnych i koniecznych faktów mających stanowić podstawę wydania tego postanowienia. Z art. 7 ust. 2 p.g.g. z całą pewnością nie wynika, że warunkiem koniecznym wydania (zgodnej z prawem) opinii, o której mowa w art. 80 ust. 5 tej ustawy jest potrzeba analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – nie mają zastosowania przepisy art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia za nie mogące i nie mające żadnego znaczenia uznał fakt wydania przez Wójta Gminy Zgierz 10 maja 2012 r. postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "W B" zlokalizowanego na wskazanej działce, a to dlatego, że wymienione postanowienie – jakkolwiek odnoszące się do działki nr 141 – wydane zostało w konsekwencji postępowania (w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych) zainicjowanego wnioskiem J.D., a ponadto – co nie mniej istotne – w stanie prawnym, którego istotnym elementem był brak ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sposobu wykorzystania wymienionej działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane podmiotowe oraz przedmiotowe elementy wymienionej sprawy, nie były więc tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom sprawy będącej aktualnie przedmiotem orzekania sądu pierwszej instancji. Kontrolowane przez ten sąd postanowienie wydane zostało w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, które zostało zainicjowane wnioskiem J.B.-D., a co więcej, w innym również stanie prawnym, a mianowicie w stanie prawnym, którego istotnym elementem jest obowiązywanie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z z 25 października 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., z którego wynika, że działka o nr ewid. 141, w obrębie [...] W.B., jest położona na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej.
Stanowisko to, na podstawie art. 190 p.p.s.a., wiąże ponownie orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Nie zaistniała bowiem ani zmiana stanu prawego, ani stanu faktycznego, która czyniłaby tę ocenę nieaktualną.
Wobec tego zauważyć trzeba, że stosownie do art. 7 ust. 2 p.g.g., stanowiącego wzorzec kontroli w rozpoznawanej sprawie zgodnie z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie narusza ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Poza sporem jest, że w stanie prawnym mającym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Gmina Z. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. 141, w obrębie [...] W.B., gmina Z. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą nr XXV/228 Rady Gminy Z. działka ta położona jest na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej. Nie ma możliwości lokalizacji obiektów górniczych.
Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.);14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót geologicznych z celu udokumentowania złoża kruszywa naturalnego na wskazanej działce. Celem zamierzony robót miało być rozpoznanie budowy i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego. Stosownie do art. 6 pkt 7 p.g.g. poszukiwaniem – jest wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Pracą geologiczną – jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych (art. 6 pkt 8 p.g.g.). Stosownie natomiast do art. 6 pkt 11 p.g.g. robotą geologiczną – jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. W zakres prac rozpoznawczych wchodzić miało wykonanie 5 otworów rozpoznawczych o głębokości do 10,0 m o łącznym metrażu wierceń wynoszącym około 50 m + 20%, tj. około 10 mb (ewentualna nadwyżka metrażu wierceń) oraz profilowanie otworów, pobranie prób oraz likwidacja otworów urobkiem wydobytym w czasie wiercenia z zachowaniem pierwotnego profilu geologicznego.
W ocenie sądu zważywszy na przedstawione wyżej zapisy studium uznać należy, że zasadnie organ administracji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że planowane przez skarżącą roboty geologiczne nie mieszczą się w zakresie przeznaczenia w studium działki nr 141. Nie można także uznać, że prace te nie naruszają sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Podstawowym przeznaczeniem tej działki jest bowiem jej wykorzystanie pod działalność gospodarczą typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części pod drogę powiatową, a nie pod wykonywanie robót geologicznych w celu rozpoznawania złóż. Określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości nie pozwala na prowadzenie na niej działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze, w tym wypadku na wykonywanie prac geologicznych (art. 1 ust. 1 pkt 1). W konsekwencji tego stanu rzeczy nie jest możliwe wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego.
W wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organu administracji, że przepisy art. 95 ust. 2 stanowiący, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g., w myśl którego wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2, nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Dodać należy, że prawidłowo organ administracji zwrócił uwagę, że przepisy art. 95 i art. 96 p.g.g. winny mieć zastosowanie w odrębnym postępowaniu. Właściwym organem do wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej jest bowiem rada gminy, a po upływie tego terminu kompetencję do wydania odpowiedniego zarządzenia zastępczego uzyskuje wojewoda. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie posiadają kompetencji do zastępowania w tym zakresie właściwej rady gminy czy wojewody. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia (29 października 2020 r.) nie wprowadzono do studium złoża kopaliny, które ma występować na działce nr 141. Załączone do skargi decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego z 16 sierpnia 2013 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "W B", z 2 listopada 2012 r. w sprawie zatwierdzenia dokumentacji złoża, z 17 maja 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz Wójta Gminy Z. z 9 maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, jakkolwiek odnoszące się do działki nr 141, nie mogą w tym stanie rzeczy zmienić powyższej oceny. Co więcej, zwrócić należy uwagę, że decyzje te skarżąca przedłożyła dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie wynika z nich, że są one ostateczne i pozostają w obrocie prawnym.
Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednakże celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r., II GSK 164/05; z 5 maja 2005 r., II GSK 40/05).
Sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza podważania w niniejszej sprawie w oparciu o załączone do skargi dokumenty ustaleń przyjętych w studium.
W świetle przedstawionych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
d.j.