II GSK 1150/19

II GSK 1150/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1703/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2126
art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.P. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1703/18 w sprawie ze skargi Z.P. i J.P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 4 lipca 2018 r. nr DGK-I.4771.18.2018.JP w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od Z.P. i J.P. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1703/18 oddalił skargę Z.P. i J.P. na decyzję Ministra Środowiska z 4 lipca 2018 r. nr DGK-I.4771.18.2018.JP o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kopaliny kruszywa naturalnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 7 sierpnia 2017 r. Z. i J.P. (dalej: skarżący) zwrócili się o wszczęcie przez Ministra Środowiska (dalej: Minister) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 12 lutego 2013 r. nr 15/2012 w przedmiocie udzielenia P.M. (dalej: uczestnik, koncesjonariusz) koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża [...] położonego w obrębie działek nr [...], [...], [...], [1] (działka skarżących) oraz na części działki nr [...]. Skarżący wskazali, że udzielona koncesja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), bowiem wydanie decyzji nastąpiło na podstawie wniosku koncesyjnego niespełniającego wymogów przewidzianych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 z późn. zm.; dalej jako: p.g.g.). Zdaniem skarżących, w sytuacji przedstawienia przy wniosku koncesyjnym jedynie ich oświadczenia z 14 lipca 2012 r., zawierającego ogólną zgodę warunkową na prowadzenie przez uczestnika prac geologicznych na działce nr [1], bez określenia dokładnego jej zakresu temporalnego, złożonego pod wpływem błędu co do charakteru i skutków koncesji w zakresie planowanych prac, jak również w sytuacji gdy nie istniała umowa ostateczna określająca okres, charakter oraz warunki korzystania przez uczestnika z działki nr [1], a umowa przedwstępna dzierżawy zawarta z uczestnikiem 5 września 2008 r. utraciła moc wiążącą, ustalenie decyzji koncesyjnej, że uczestnik posiada prawo do działki nr [1] i wykazał to prawo jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem skarżących, skoro uczestnik nie wykazał się tytułem prawnym do stanowiącej ich własność działki, na której miała być wydobywana kopalina, organ powinien stwierdzić nieważność udzielonej koncesji. Pismem z 12 września 2017 r. skarżący zmodyfikowali swój wniosek o stwierdzenie nieważności koncesji ograniczając go do działki nr [1].
Pismem z 27 października 2017 r. uczestnik wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności koncesji.
Minister Środowiska decyzją z 1 lutego 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności spornej koncesji. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno treść oświadczenia z 14 lipca 2012 r., postanowienia umowy przedwstępnej z 2008 r. oraz podpisana w 2015 r. umowa dzierżawy przeczą twierdzeniom skarżących. W ocenie organu w dacie złożenia oświadczenia istniała umowa przedwstępna, a jej postanowienia nie utraciły mocy. Przepisy art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. nie wymagały załączenia do wniosku o udzielenie koncesji umowy (ostatecznej) dzierżawy. Wystarczające było wskazanie prawa i załączenie dowodów przyrzeczenia jego ustanowienia. Uczestnik wskazał, że właścicielem nieruchomości objętych koncesją są m.in. skarżący (działka nr [1]), a także że posiada zgodę właścicieli na wydobywanie kopaliny z należącej do nich działki. Skoro zatem w dacie wydania koncesji istniała umowa przedwstępna, w oparciu o którą zawarto później umowę dzierżawy, to nie sposób było uznać, że oświadczenie z 2012 r. zawiera wadę prawną eliminującą je z obrotu prawnego. Ponadto organ wskazał, że dokumentacja geologiczna została sporządzona na koszt uczestnika, a następnie została przyjęta (bez zastrzeżeń) przez organ koncesyjny.
Zaskarżoną decyzją Minister uchylił decyzję z 1 lutego 2018 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 12 lutego 2013 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji (koncesji) w części dotyczącej działki nr [1]; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 1 lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność zmiany rozstrzygnięcia z powodu ograniczenia przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji tylko do działki nr [1], której są właścicielami.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 1 lutego 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Uczestnik w piśmie procesowym podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że skoro skarżący złożyli oświadczenie o zgodzie na prowadzenie eksploatacji kruszywa ze swojej działki (14 lipca 2012 r.), co spełniało przesłankę umożliwiającą wydanie koncesji (12 lutego 2013 r.), nie można przyjąć, że późniejsze okoliczności, w tym podnoszone przez skarżących uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, mogą wpływać na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – tak jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się wyłącznie legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, tzn. organ bada czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie WSA organ w rozpoznawanej sprawie działał we właściwych granicach, tj. zbadał przesłanki nieważności decyzji administracyjnej i prawidłowo uznał, że udzielenie spornej koncesji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego skarżący upatrywali w wydaniu koncesji bez dokumentu potwierdzającego istnienie po stronie uczestnika tytułu prawnego do ich nieruchomości (działka nr [1]), na której prowadzone miały być prace geologiczne objęte zakresem koncesji. WSA wskazał, że prawidłowo Minister uznał, że w sprawie wystarczającym było wykazanie prawa (do nieruchomości) i załączenie dowodu przyrzeczenia jego ustanowienia. Wprawdzie koncesję wydano na podstawie wniosku niewskazującego na dowód takiego przyrzeczenia, jednak z załączonego oświadczenia skarżących z 14 lipca 2012 r. wynikało, że wyrazili oni zgodę uczestnikowi na eksploatację kruszywa z ich działki.
W zaskarżonej decyzji organ przeanalizował pojęcie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i powołując się na poglądy doktryny wskazał, że prawo do nieruchomości oznacza tu jakiekolwiek cywilnoprawne uprawnienie dające możliwość korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków, co w tej sprawie oznacza, że tytułem prawnym wystarczającym do ubiegania się o koncesję na wydobycie kopaliny może być również oświadczenie właściciela terenu o niewyrażaniu sprzeciwu co do objęcia działki zamierzoną działalnością. W ocenie WSA prawidłowo zatem Minister uznał, że skoro do wniosku koncesyjnego uczestnik załączył oświadczenie z 14 lipca 2012 r., w którym skarżący wyrazili zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z działki nr [1] na cały okres obowiązywania koncesji, to spełnione zostały wymogi z art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie koncesji.
Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA podkreślił, że we wniosku koncesyjnym uczestnik nie powoływał się na fakt zawarcia przedwstępnej umowy dzierżawy działki, ale na oświadczenie skarżących, w którym wyrazili oni wprost zgodę na prowadzenie przez niego na terenie tej działki koncesjonowanej działalności gospodarczej. W ocenie sądu pierwszej instancji, prawidłowo również Minister uznał, że okoliczność uchylenia się przez skarżących w trybie art. 88 k.c. od skutków oświadczenia z 14 lipca 2012 r., niewynikająca zresztą z akt administracyjnych sprawy, nie jest przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności koncesji z 12 lutego 2013 r. Ocena przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. następuje bowiem na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności.
W skardze kasacyjnej z 22 maja 2019 r. Z. i J.P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 84 i art. 88 k.c. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na braku dokonania przez sąd pierwszej instancji na etapie badania legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości zaskarżonej decyzji ostatecznej Ministra Środowiska z 4 lipca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności spornej koncesji nr 15/2012, kumulatywnej subsumpcji (w granicach szerokiej kognicji statuowanej na kanwie art. 134 p.p.s.a., niezależnej od granic oraz zarzutów złożonej skargi), wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, a mianowicie:
- regulacji art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., tj. regulacji normujących jako warunek sine qua non zarówno wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin, jak również statuujących jako przesłankę trwałej wykonalności, a w konsekwencji również ważności tego rodzaju decyzji wykazanie przez podmiot ubiegający się o udzielenie koncesji prawa do dysponowania nieruchomością na której prowadzona ma być działalność objęta koncesją,
- art. 84 oraz art. 88 k.c. tj. regulacji prawa cywilnego materialnego, normujących możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu oraz określających skutki prawne uchylenia się od oświadczenia woli w postaci utraty mocy obowiązującej danego oświadczenia ze skutkiem ex tunc (a więc z datą wsteczną),
- art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. regulacji statuujących jako przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji trwałą niewykonalność decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a także regulacji określających środki prawne, które winny zostać zastosowane przez sąd pierwszej instancji w sytuacji w stosunku do decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji organu pomimo zaistnienia podstawy nieważności decyzji,
który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował:
- uznaniem przez WSA prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarożnej decyzji, iż koncesja nr 15/2012 wydana została w warunkach ziszczenia się wszystkich ustawowych przesłanek do jej wydania, w tym w szczególności przesłanki w postaci wykazania przez uczestnika prawa do dysponowania działką nr [1] (stanowiącą własność skarżących kasacyjnie, a przeznaczoną na działalność w postaci wydobycia kruszywa), a finalnie uznaniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż koncesja ta nie była dotknięta żadną z podstaw nieważności statuowanych na kanwie art. 156 § 1 k.p.a., która to ocena WSA skutkowała oddaleniem skargi skarżących i utrzymaniem w mocy wskazanej decyzji Ministra Środowiska, a także utrzymaniem w obiegu prawnym koncesji nr 15/2012 w sytuacji gdy w świetle nieobjętych łączną subsumpcją regulacji art. 24 ust. 1 pkt. 2, art. 26 ust. 2 pkt. 2 p.g.g. oraz art. 84 k.c. oraz art. 88 k.c. skuteczne złożenie przez J. i Z.P. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych pisemnego oświadczenia z 12 lipca 2012 r. o wyrażeniu zgody na dysponowanie przez P.M. działką nr [1]na cele związane z wydobywaniem kruszywa, powoduje w świetle regulacji art. 84 i art. 88 k.c. skutek w postaci utraty mocy przez powyższe oświadczenie z datą wsteczną, a więc od samego początku jego sformułowania, w tym także w dacie wydania koncesji nr 15/2012 niwecząc skutki związane ze złożeniem rzeczonego oświadczenia, w szczególności eliminuje inkorporowaną w treści rzeczonego oświadczenia zgodę skarżących na dysponowanie przez uczestnika działką nr [1] na cele związane z przedmiotem koncesji nr 15/2012, a finalnie powoduje ustanie po stronie koncesjonariusza tytułu do dysponowania nieruchomością, ze skutkiem na dzień poprzedzający wydanie koncesji, jak też na dzień wydania koncesji, a w konsekwencji powoduje brak ze skutkiem ex tunc wymogu obligatoryjnego warunkującego możliwość wydania decyzji w zakresie udzielenia koncesji, jak też determinującego ważność rzeczonej decyzji, powodując zaistnienie trwałej niewykonalności przedmiotowej decyzji, istniejącej już w momencie jej wydania. Sąd pierwszej instancji uznał zatem a priori prawidłowość materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Ministra Środowiska w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji 15/2012, w sytuacji gdy w świetle łącznej subsumcji oraz interpretacji ujawnionych w poprzedzających akapitach regulacji (znanych tak Ministrowi Środowiska, jak też WSA, w dacie wydawania tak decyzji ostatecznej, jak też objętego zaskarżeniem wyroku sądu pierwszej instancji) koncesja nr 15/2012 obowiązywała pomimo braku posiadania przez uczestnika prawa do dysponowania nieruchomością nr [1], a więc zasadniczego wymogu ustawowego do wydania przedmiotowej decyzji, a więc istniała sytuacja w której rzeczona decyzja dotknięta była trwałą jej niewykonalnością w rozumieniu regulacji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Ministra w materii odmowy stwierdzenia nieważności koncesji 15/2012, w sytuacji gdy w związku błędnością oceny przez Ministra kwestii zaistnienia w przypadku koncesji 15/2012 przesłanki nieważności postępowania, zachodziła konieczność zastosowania przez WSA w stosunku do objętej badaniem decyzji ostatecznej Ministra instytucji statuowanej na kanwie art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.;
2. naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 390 ust. 3 k.c. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na:
a) braku dokonania przez sąd pierwszej instancji na etapie badania legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z 4 lipca 2018 r. kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych, a mianowicie:
- regulacji art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. normujących jako przesłankę sine qua non do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa prawa do dysponowania nieruchomością,
- regulacji art. 390 ust. 3 k.c. tj. regulacji normującej ustanie roszczeń wynikających z umowy przedwstępnej, a finalnie odnoszącej się do wymagalności umowy przedwstępnej,
- regulacji art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określających jako przesłankę warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji jej wydanie w warunkach rażącego naruszenia prawa, a także regulacji określających środki prawne, które winny zostać zastosowane przez WSA w sytuacji w stosunku do decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji organu pomimo zaistnienia podstawy nieważności decyzji, który to brak łącznego zastosowania wyszczególnionych regulacji skutkował uznaniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowości zawartej w ostatecznej decyzji Ministra oceny, iż umowa przedwstępna dzierżawy z 5 września 2008 r. zawarta pomiędzy skarżącymi kasacyjnie oraz P.M., a przedłożona przez P.M. jako integralny załącznik do wniosku o wydanie koncesji na wydobycie kruszywa na działce nr [1], mogła stanowić środek dowodowy skutecznie ujawniający prawo uczestnika do dysponowania działką nr [1] na cele związane z wydobyciem kruszywa, a uznaniem przez Marszałka Województwa Pomorskiego w oparciu o powyższą umowę przedwstępną, iż ziścił się wymóg warunkujący wydanie koncesji nr 15/2012 w postaci wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane z przedmiotem koncesji miało charakter propter legem, zgodny z regulacją art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., a w konsekwencji koncesja 15/2012 nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa determinującym jej nieważność, w sytuacji gdy w świetle łącznej subsumpcji oraz analizy wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius;
- umowa przedwstępna dzierżawy z 5 września 2008 r. w dacie wydawania koncesji 5/2012 nie miała charakteru wymagalnego w związku z faktem braku zawarcia zarówno w przewidzianym w rzeczonej umowie 3 letnim okresie, jak też w okresie rocznym od upływu 3 letniego terminu w którym rzeczona umowa przyrzeczona miała zostać zawarta, powodującym w świetle regulacji art. 390 ust. 3 k.c. skutek w postaci wygaśnięcia wynikającego z rzeczonej umowy przedwstępnej roszczenia o zawarcie umowy przyrzeczonej, a w konsekwencji wskazana umowa przedwstępna nie mogła stanowić w dacie wydania decyzji 15/2012 podstawy do uznania, iż uczestnik posiadał prawo do dysponowania działką nr [1], a finalnie podstawę do uznania, iż został spełniony obligatoryjny wymóg do wydania koncesji.
Sąd pierwszej instancji uznał w konsekwencji prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Ministra w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji 15/2012, oddalając skargę Z. i J.P. w sytuacji gdy w świetle łącznej analizy przywołanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji wskazana koncesja 15/2012 wydana została pomimo braku dysponowania przez uczestnika prawem do działki nr [1], a więc wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci regulacji art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., a więc w warunkach zaistnienia przesłanki statuowanej na kanwie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia zawartej w ostatecznej decyzji Ministra Środowiska w materii odmowy stwierdzenia nieważności koncesji 15/2012 w sytuacji gdy w związku błędnością oceny przez Ministra kwestii zaistnienia w przypadku koncesji przesłanki nieważności postępowania, zachodziła konieczność zastosowania przez WSA w stosunku do objętej badaniem decyzji ostatecznej Ministra instytucji statuowanej na kanwie art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.
W ocenie skarżących kasacyjnie, na podstawie sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., zaistniała konieczność zbadania:
- kwestii czy skuteczne złożenie przez skarżących kasacyjnie oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia z 14 lipca 2012 r. w związku z zaistnieniem wady w postaci błędu prowadzi do ustania prawa P.M. do działki nr [1], a finalnie ustanie wymogu determinującego możliwość wydania decyzji o udzieleniu koncesji, a w konsekwencji, czy zachodzi trwała niewykonalność decyzji, a więc przesłanka nieważności statuowana na kanwie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.
- kwestii, czy brak zawarcia umowy przyrzeczonej w terminie przewidzianym w umowie przedwstępnej z 5 września 2008 r., a także w terminie rocznym wskazanym na kanwie art. 390 ust. 3 k.c. powodujący wygaśnięcie roszczenia o zawarcie umowy przyrzeczonej, nie tamuje możliwości uznania rzeczonej umowy przyrzeczonej jako podstawy uznania prawa P.M. do działki nr [1], a finalnie:
- czy wydanie koncesji w warunkach braku istnienia tytułu prawnego do dysponowania przez P.M. działką nr [1] na cele związane z wydobywaniem kruszywa nie jest tożsame z wystąpieniem przesłanki nieważności statuowanej na kanwie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Pismem z 23 maja 2019 r., sporządzonym przez nowego pełnomocnika, skarżący uzupełnili wniesioną skargę kasacyjną główną, zaskarżając wyrok WSA w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w rezultacie błędne wyjaśnienie okoliczności stanowiących istotę sprawy polegające na przyjęciu, iż oświadczenie z 14 lipca 2012 r. spełnia przesłanki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g., podczas gdy nie stanowi ono dowodu istnienia prawa, ani dowodu przyrzeczenia jego ustanowienia w rozumieniu tych przepisów – w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa;
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 26 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g. poprzez ich błędne zastosowanie, sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisów, skutkujące uznaniem, że sporządzenie oświadczenia w przedmiocie zgody na eksploatację kruszywa stanowi dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia, podczas gdy, oświadczenie tej treści stanowi wyłącznie potwierdzenie, iż skarżący w dacie jego sporządzenia nie sprzeciwiali się wydobyciu kopaliny z nieruchomości stanowiącej ich własność,
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g. przez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie, w jakim ograniczono ich swobodę dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania,
- art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa polegające na podważeniu zasady pewności prawa i zaufania skarżących do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie (wraz z uzupełnieniem) i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 480 zł.
Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
NSA przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna Z. i J.P. z 22 maja 2019 r. została oparta na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), natomiast w jej uzupełnieniu z 23 maja 2019 r. podniesiono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak również zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności udzielonej P.M. koncesji na wydobycie kruszywa z działki stanowiącej własność skarżących kasacyjnie z powodu niewykazania przez uczestnika tytułu prawnego do tej działki stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na decyzję skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie WSA, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że w sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżących rażącego naruszenia prawa tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g., a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności udzielonej koncesji.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów, mając na uwadze zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej oraz to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają sądowi drugiej instancji ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).
Powyższe uwagi były niezbędne, gdyż wskazanych wymogów wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do jej odrzucenia, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez NSA treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), niemniej brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełne uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez NSA.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (pkt 1 petitum uzupełnienia skargi kasacyjnej z 23 maja 2019 r.).
Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają sądowi drugiej instancji ocenę ich zasadności. Sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt 1 petitum uzupełnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważyli stan faktyczny, który przyjęty został przez WSA – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Analiza uzasadnienia uzupełnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane naruszenie wymienionych przepisów postępowania, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w zasadzie powielają wcześniejszą argumentację podniesioną zarówno w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Środowiska, jak i sądem pierwszej instancji, nie wykazując jednak wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy. W świetle zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, o których była mowa powyżej, zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie.
Nie zasługują na uwzględnienie również podniesione w skardze kasacyjnej oraz jej uzupełnieniu zarzuty naruszenia prawa materialnego. Aktualne przy tym pozostają poczynione wyżej uwagi dotyczące niewłaściwej konstrukcji zarzutów, szczególnie tych zawartych w skardze kasacyjnej z 22 maja 2019 r. Ani w skardze kasacyjnej, ani jej uzupełnieniu nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie prawa materialnego. Nie wskazano na błędną wykładnię przepisów prawa lub ich niewłaściwe zastosowanie. Również uzasadnienia obydwu pism nie zawierają argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym wyroku lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Jeśli zaś podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować. W obu tych przypadkach należy wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w ocenie skarżącego powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Nie może to jednak prowadzić do nałożenia na sąd kasacyjny obowiązku samodzielnej, merytorycznej oceny prawnych wywodów uzasadnienia i to w aspekcie obu możliwych sposobów naruszenia prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej sformułowano w istocie dwa zarzuty. W pierwszym skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 84 i art. 88 k.c. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu prawidłowości stanowiska Ministra i oddaleniu skargi (s. 3-4 skargi), podczas gdy złożenie przez Z. i J.P. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych pisemnego oświadczenia z 14 lipca 2012 r. o wyrażeniu zgody na dysponowanie przez uczestnika działką nr [1] na cele związane z wydobywaniem kruszywa zniweczyło skutki złożonego oświadczenia z datą wsteczną. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących (s. 5 skargi) spowodowało to ustanie po stronie P.M. tytułu do dysponowania nieruchomością ze skutkiem na dzień poprzedzający wydanie koncesji i prowadzi do trwałej jej niewykonalności. W drugim z zarzutów skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucili, że WSA błędnie uznał, że umowa przedwstępna dzierżawy nieruchomości z 5 września 2008 r. mogła stanowić środek dowodowy na okoliczność dysponowania przez uczestnika nieruchomością nr [1] na cele związane z wydobyciem kruszywa (s. 6-8 skargi). W pozostałej części skargi kasacyjnej (s. 9-15) pełnomocnik skarżących powtarza i opisuje przytoczone zarzuty.
Przede wszystkim należy zacząć od tego, że skarżący kasacyjnie podstawą swojego wniosku z 7 sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności udzielonej P.M. koncesji uczynili art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem przepis ustanawiający przesłankę stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnej, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. I to ten przepis wyznaczał granice badania sprawy przez Ministra, a następnie kontroli prawidłowości jego rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. Tymczasem skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia nie tylko art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również w pierwszej kolejności wskazuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. przepisu przewidującego przesłankę stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zarzucając sądowi brak rozważenia tej przesłanki w ramach "szerokiej kognicji statuowanej na kanwie art. 134 p.p.s.a." i upatrując niewykonalności udzielonej uczestnikowi koncesji w naruszeniu "art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., tj. regulacji normujących jako warunek sine qua non zarówno wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin, jak również statuujących jako przesłankę trwałej wykonalności, a w konsekwencji również ważności tego rodzaju decyzji wykazanie przez podmiot ubiegający się o udzielenie koncesji prawa do dysponowania nieruchomością na której prowadzona ma być działalność objęta koncesją", a także wiążąc to z niedostrzeżeniem przez sąd skutków uchylenia się przez skarżących od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu oraz naruszeniem art. 84 oraz art. 88 k.c. określających skutki prawne uchylenia się od oświadczenia woli w postaci utraty mocy obowiązującej danego oświadczenia ze skutkiem ex tunc.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana powinna być szeroko i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Za taką przeszkodę nie może być uznane uchylenie się skarżących od skutków oświadczenia woli z 14 lipca 2012 r. przy założeniu, że uchylenie to istotnie miało miejsce i było skuteczne, bowiem skarżący uchylili się dopiero po udzieleniu uczestnikowi postępowania koncesji. Skoro dla skutecznego wykazania niewykonalności decyzji wymagane jest istnienie prawnego zakazu wykonania decyzji najpóźniej w dniu jej wydania, to późniejsze (po wydaniu koncesji) uchylenie się skarżących kasacyjnie od skutków prawnych oświadczenia z 14 lipca 2012 r. (uwzględniając skutek ex tunc takiego oświadczenia) nie powoduje niewykonalności koncesji w dniu jej wydania. Zatem zarzut ten jest niezasadny.
Tak skonstruowany zarzut jest nieuzasadniony również dlatego, że organ nie miał obowiązku badania z urzędu wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec jasnej treści wniosku skarżących opartego na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ prawidłowo zbadał czy udzielona uczestnikowi koncesja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i trafnie orzekł, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, że przy udzielaniu koncesji nie wystąpiła wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Większość zarzutów naruszenia prawa materialnego stawianych zaskarżonemu wyrokowi wskazuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które skarżący kasacyjnie łączą z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. zmierzając do wykazania, że udzielenie spornej koncesji nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem na podstawie wadliwych oświadczeń woli właścicieli działki objętej koncesją (oświadczenie z 14 lipca 2012 r., umowa przedwstępna z 2008 r. i ostateczna umowa dzierżawy z 2015 r.). Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący powielają w tym zakresie argumentację, którą przedstawiali już we wszystkich pismach procesowych składanych na kolejnych etapach postępowania.
O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, czyli niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, przy tym takie, które wprost koliduje z zasadą praworządnego działania organu administracji. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie; decyzja zostaje więc wydana z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa wynikającymi z mających w sprawie zastosowanie przepisów. Sprzeczność ta nie może być natomiast wyinterpretowana z przepisu w drodze jego wykładni, gdyż wówczas nie jest oczywista i w konsekwencji nie mieści się w kategorii przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. – jak w tej sprawie – wydania decyzji z rażącym na ruszeniem prawa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.
Skarżący kasacyjnie rażącego naruszenia prawa w wydaniu koncesji upatrywali przede wszystkim w wydaniu jej bez dokumentu potwierdzającego istnienie po stronie uczestnika tytułu prawnego do ich nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1], na której prowadzone miały być prace geologiczne objęte zakresem koncesji. Według skarżących zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. dokument taki winna stanowić umowa ostateczna dzierżawy wskazanej działki zawarta z uczestnikiem, której w dacie wnioskowania i wydania koncesji nie było (a uprzednio zawarta w tym względzie umowa przedwstępna dzierżawy utraciła moc), nie zaś dołączone do wniosku koncesyjnego ogólne oświadczenie skarżących z 14 lipca 2012 r., w którym wyrażają oni zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z terenu tej działki, złożone pod wpływem błędu co do charakteru i skutków koncesji oraz zakresu i czasu trwania prac geologicznych. Skarżący kasacyjnie podnieśli też wydanie koncesji bez dowodu na posiadanie przez uczestnika zgody na korzystanie z informacji geologicznej oraz na podstawie wniosku niezawierającego dokładnie określonej daty rozpoczęcia działalności.
W związku z takim uzasadnieniem zarzutu należy przypomnieć, że zaskarżony wyrok WSA dotyczył decyzji która kończyła nadzwyczajny tryb postępowania tj. tryb stwierdzenia nieważności. Tryb ten dotyczy eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji ostatecznych, przy czym wadliwość tych decyzji wynika z ich treści (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 865 3 i s. 873 i nast.; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1196/13, LEX nr 1655816). Wady dotyczące przebiegu postępowania i etapu wydawania decyzji nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może oceniać tego, czy poprzedzające decyzję postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo. Nie może zatem oceniać np. tego czy dowody jakie przedstawiono w postępowaniu były wystarczające do wydania decyzji i czy ocena tych dowodów dokonana przez organ administracji publicznej wydający decyzję była prawidłowa. Oznacza to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy ponownej ocenie dowodów na podstawie których wydana została decyzja, której dotyczy postępowanie. Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (zob. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101; wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 278/10, Legalis).
Istota decyzji o stwierdzeniu nieważności – jak już to wyżej wskazano – obliguje organ administracji do uwzględniania stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w momencie wydawania decyzji, której dotyczy postępowanie. Dla rozpatrywanej sprawy ma to o tyle znaczenie, że wydając sporną koncesję Marszałek Województwa Pomorskiego mógł oceniać jedynie czy zostały spełnione przesłanki wynikające z ustawy prawo geologiczne i górnicze do wydania takiej decyzji. W konsekwencji Minister Środowiska orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności (czy też wniosku o ponowne rozpoznanie takiej sprawy) nie może oceniać prawidłowości wniosku koncesyjnego, a jedynie ocenia legalność samej koncesji w stanie faktycznym i prawnym jaki istniał w momencie jej wydawania. Dokonując tej oceny Minister ustalił, że udzielona koncesja zawiera wszystkie prawem określone niezbędne elementy.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g., we wniosku o udzielenie koncesji, poza wymaganiami przewidzianymi przepisami z zakresu ochrony środowiska i działalności gospodarczej, określa się prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Stosownie do art. 26 ust. pkt 2 p.g.g., do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, dołącza się dowody istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Tym samym uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny bez tytułu prawnego do nieruchomości jest niemożliwe.
W ocenie organu, który prawidłowo w zaskarżonej decyzji powołał się na treść przepisów art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. (w brzmieniu z daty wydania spornej koncesji), zawarte w tych regulacjach sformułowanie "prawo przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej" należy uznać za prawo, w skład którego wchodzi uprawnienie do korzystania z nieruchomości obejmujące pobieranie pożytków – części składowych w postaci kopaliny. Chodzi zatem zarówno o własność nieruchomości, użytkowanie wieczyste, użytkowanie czy dzierżawę. Powołując się na poglądy literatury, organ wskazał, że tytułem prawnym wystarczającym do ubiegania się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża może być również oświadczenie właściciela terenu o niewyrażaniu sprzeciwu co do objęcia działki zamierzoną działalnością. W tej sprawie uczestnik wskazał we wniosku o udzielenie koncesji, że właścicielem objętej koncesją działki nr [1] są skarżący kasacyjnie. Do wniosku załączył ich oświadczenie z 14 lipca 2012 r., w którym wyrazili zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa z terenu działki. Zgoda ta została udzielona na cały okres obowiązywania koncesji. Oświadczenie to, zdaniem organu, spełnia wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. Wystarczającym, w rozumieniu tych regulacji, jest zatem dołączenie do wniosku jedynie przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa "promesy", którą stanowić będzie umowa przedwstępna, czy umowa z warunkiem zawieszającym. Ponadto skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że na datę złożenia wniosku koncesyjnego, a także w dniu udzielenia koncesji takie przyrzeczenie istniało. Okoliczność, że skarżący uchylili się (jak twierdzą) od skutków oświadczenia z 14 lipca 2012 r. nastąpiła już po wydaniu koncesji, a zatem nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak – co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji – rozważania dotyczące wykładni treści umowy przedwstępnej oraz zarzuty dotyczące wad prawnych umowy dzierżawy działki nr [1], gdyż we wniosku o udzielenie koncesji uczestnik w celu spełnienia wymagań z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. nie powoływał się na fakt zawarcia przedwstępnej umowy dzierżawy, a na oświadczenie, w którym skarżący wyrazili wprost zgodę na prowadzenie przez niego na terenie działki nr [1] koncesjonowanej działalności gospodarczej. Tego ostatniego skarżący kasacyjnie nie dostrzegają, w zarzutach skargi kasacyjnej powielając twierdzenia odnoszące się do wadliwości udzielonej koncesji z powodu upływu ważności umowy przedwstępnej dzierżawy i niezawarcia umowy przyrzeczonej. Podnoszona przez skarżących okoliczność toczącego się postępowania karnego, mającego na celu wykazanie że umowa dzierżawy działki nr [1] z 2 marca 2015 r. obarczona jest wadami prawnymi (z powodu przedstawienia sfałszowanego dokumentu), również nie może być uwzględniona, gdyż umowa ta została zawarta kilka lat po udzieleniu koncesji, nie była więc przedmiotem weryfikacji organu koncesyjnego. Fakt jej zawarcia i ewentualne związane z nią wady prawne nie mogą być przedmiotem badania organu w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, gdyż – co należy raz jeszcze podkreślić – organ jest związany stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania koncesji z 12 lutego 2013 r. Taka argumentacja wskazuje raczej na możliwość wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem załączone do wniosku koncesyjnego oświadczenie skarżących z 14 lipca 2012 r. wypełniało wymogi określone w przepisach art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g., zarzut rażącego ich naruszenia, z uwagi na udzielenie koncesji w oparciu o to oświadczenie, jest nieuzasadniony. Prawidłowo bowiem WSA uznał, że w tej sprawie zgoda skarżących legitymizowała wniosek koncesyjny oraz decyzję organu o udzieleniu koncesji w sposób wyłączający możliwość dochodzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
Z kolei kwestia ewentualnego błędu w momencie składania przez skarżących oświadczenia z 14 lipca 2012 r. jest na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (koncesji) bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności. Jak bowiem słusznie zauważył Minister Środowiska, a zaakceptował również sąd pierwszej instancji, na dzień udzielenia koncesji uczestnik postępowania spełnił przewidziane wymagania (określone w art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g.), zaś do podnoszonego uchylenia się od skutków oświadczenia doszło po udzieleniu koncesji (przy założeniu, że uchylenie to istotnie miało miejsce i było skuteczne). Zatem kwestia ta nie może wpływać na ocenę legalności koncesji wykonywanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a., gdyż w dniu jej wydania uczestnik postępowania legitymował się prawnie skutecznym oświadczeniem skarżących o wyrażeniu zgody na prowadzenie koncesjonowanej działalności, które to oświadczenie legło u podstaw wydania koncesji. Zatem podnoszone zarówno w skardze kasacyjnej, jak i jej uzupełnieniu argumenty skarżących stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu i sądu pierwszej instancji. Ustaleń tych skarżący nie zakwestionowali skutecznie zarzutami naruszenia prawa procesowego, ograniczając się do wskazania – jako konsekwencji podniesionych zarzutów prawa materialnego – kwestii, które ich zdaniem powinien zbadać sąd pierwszej instancji związanych z wadliwością złożonych oświadczeń woli.
Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżący kwestionowali na drodze postępowania cywilnego skutki wynikające z zawartej umowy przedwstępnej, jej wymagalność czy podważyli złożone oświadczenie z 14 lipca 2012 r., tj. nie wykazali, że skutecznie uchylili się od skutków prawnych oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie przez uczestnika działką nr [1] na cele związane z wydobywaniem kruszywa, co – w świetle regulacji art. 84 k.c. oraz art. 88 k.c. – skutkowałoby utratą mocy przez powyższe oświadczenie z datą wsteczną.
Nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w uzupełnieniu skargi (tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g.; art. 2 Konstytucji RP; art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r.). Skarżący kasacyjnie nie wskazali, czy naruszenie prawa materialnego wynikało z błędnej wykładni, czy też z ich błędnego zastosowania. Nie przedstawili własnej wykładni wskazanych przepisów prawa. Nie wyjaśnili dlaczego (w ich ocenie) błędnie je zastosowano (lub nie zastosowano). Nadto, uzasadnienie uzupełnienia skargi kasacyjnej powiela częściowo zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej, po raz kolejny odwołując się do stanowiska skarżących, że sporna koncesja została udzielona pomimo niewykazania tytułu prawnego uczestnika do dysponowania działką nr [1], skutkiem czego doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Powyższe twierdzenia nie zostały jednak uzasadnione, np. poprzez wykazanie w procesie cywilnym, że miało miejsce bezumowne korzystanie z działki skarżących.
Z tych wszystkich względów NSA uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, a w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.