II GSK 1150/16

II GSK 1150/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Maria Jagielska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1000/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-10-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58 par. 1 pkt 2, art. 53 par. 3, art. 3 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 24 ust. 1, ust.5, art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 31 października 2014 rz., sygn. akt II SA/Kr 1000/14 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin O., B., K., B. na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 5 podpunkt 2 w zakresie słów: "lub norm zużycia wody"; w punkcie 5 podpunkt 3; w punkcie 5 podpunkt 4; w punkcie 6 podpunkt 6 zdanie drugie; w punkcie 6 podpunkt 8; w punkcie 6 podpunkt 9 w zakresie słów "a ilość ścieków w takim przypadku jako równą ilości wody wynikającej z norm"; w punkcie 6 podpunkt 10; w punkcie 6 podpunkt 11; w punkcie 6 podpunkt 12; w punkcie 7 podpunkt 2.3; w pozostały zakresie skargę oddalił.
Sąd I instancji orzekał w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prokurator Okręgowy zaskarżył powyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. domagając się stwierdzenia jej nieważności, który to wniosek na rozprawie zawęził do uregulowań uchwały, zakwestionowanych w skardze. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r.poz. 594) i art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm., dalej jako ustawa) w zw. z § 2 ust. 11, § 4 ust. 1 - 2, § 13 ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 127 poz. 886, zwane dalej rozporządzeniem) - w punkcie 5 podpunkt 1 i podpunkt 2 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców oraz przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w punkcie 6 podpunkt 5 załącznika zapisu - "Opłaty abonamentowe dotyczą wszystkich odbiorców usług, bez względu na wyposażenie w przyrządy pomiarowe. Ich wysokość jest różna w zależności od sposobu rozliczenia i okresu rozliczeniowego",
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy, polegające na uznaniu, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4 załącznika do uchwały,
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy w związku z § 2 ust. 11, § 4, § 13 ust. 2-7 rozporządzenia - w punkcie 5 podpunkt 3 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców, oraz w punkcie 5 podpunkt 4 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców w uzależnieniu od lokalizacji przyłącza,
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 24, art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1, 5 i 6 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, polegające na:
- jednostronnym ustaleniu sposobu rozliczania za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, który to sposób powinien zostać ustalony na podstawie umowy cywilno-prawnej przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w części "Warunki rozliczenia z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe" - w punkcie 6 podpunkt 9 zapisu: "W przypadku braku wodomierza głównego, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, określone odrębnym przepisem prawa, a ilość ścieków w takim przypadku jako równą ilości wody wynikającej z norm",
- jednostronnym ustaleniu sposobu rozliczania za odprowadzanie ścieków, który to sposób powinien zostać ustalony na podstawie umowy cywilnoprawnej - przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w części "Warunki rozliczenia z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe" w punkcie 6 podpunkt 10 zapisu: "Jeżeli przedsiębiorstwo świadczy wyłącznie usługę odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz brak jest urządzenia pomiarowego, ilość ścieków ustala się zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciętnych norm zużycia wody, a w przypadku braku odniesienia w tych normach - jako równą ilości ścieków określonej w umowie."
W odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego w K. Rada Miejska w O. wniosła o odrzucenie skargi jako złożonej po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) - w sytuacji nieuznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, ewentualnie oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator mógł wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, czyli do dnia 26 maja 2014r., gdy tymczasem skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2014 r., a zatem po upływie ww. ustawowego terminu.
W uzasadnieniu odpowiedzi odniesiono się także do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzając, że nie są one zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2013 r., w opisanym na wstępie zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w pierwszej kolejności uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem zgodnie z art. art. 53 § 3 p.p.s.a., brak było zatem podstaw do jej odrzucenia.
Sąd I instancji wskazał, że do podstawowych cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Sąd I instancji wskazał na orzecznictwo które stanęło na stanowisku, że uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, jednakże stanowiska tego nie podzielił, uznając natomiast za prawidłowe poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego (np. wyroki: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, czy WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09 oraz z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/10).
Sąd I instancji stwierdził, że co prawda kontrolowana uchwała nie została opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem formalnie nie uzyskała waloru aktu prawa miejscowego, jednak jej treść, zdaniem Sądu, wskazuje na taki właśnie charakter. Zawiera bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości będą podłączone do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obarczone zostało obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała zawiera w pkt. 5.3 i 5.4 załącznika stawki opłat za przyłączenie do urządzenia wodociągowego oraz przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne, zdaniem Sądu, jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem uchwała posiada wskazane przez skarżącego cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Uchwała nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opłat powiększonych o podatek VAT. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Sąd I instancji uznał, że jeżeli uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego.
Odnośnie uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale Sąd I instancji uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4 załącznika do uchwały. Przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie.
Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w przedmiocie określenia stawki za przyłączenie do sieci w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.).
Sąd I instancji stwierdził, że element przymusu w uiszczeniu takiej opłaty czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała wykracza w omawianej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy).
Dlatego też Sąd I instancji w sentencji odnośnie pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4, pkt 6 podpunkt 12 oraz pkt 7 podpunkt 2.3 załącznika do uchwały stwierdził ich nieważność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Odnośnie drugiej grupy zarzutów dotyczącej zróżnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców Sąd podzielił te zarzuty częściowo, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w pkt 5 podpunkt 2 w zakresie słów "lub norm zużycia wody", a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd I instancji uznał, że wprowadzenie różnic w wysokości opłaty abonamentowej w zależności od okresu rozliczeniowego i sposobu rozliczenia (o ile jest on zgodny z prawem) nie jest takim zróżnicowaniem stawek opłat abonamentowych, które w przedmiotowej sprawie winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej części zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Przepis art. 27 ust. 5 ww. ustawy wyraźnie zatem stanowi, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1.
Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanych punktach podnosząc, że te zapisy uchwały naruszały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 27 ust. 5 i ust.6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Rada Miejska w O. zaskarżyła powyższy wyrok skarga kasacyjną, wniosła o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. jako złożonej z uchybieniem terminu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
a) art. 24 ust. 1 i 5 w związku z ust. 7 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków jest aktem prawa miejscowego, a nie jak prawidłowo, że jest zaliczana do innych aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
b) art. 24 ust. 5 w związku z ust. 7 ustawy oraz w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, mimo braku formalnego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
c) art. 2 pkt 12) i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy oraz § 5 pkt 7) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków wprowadziła przymus uiszczenia daniny publicznej w postaci opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz że ww. rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, w sytuacji gdy:
- danej opłaty nie można zaliczyć do kategorii danin publicznych, albowiem jej wierzycielem nie jest podmiot publiczny - gmina, ale spółka prawa handlowego jakim jest przedsiębiorstwo wodociągowe,
- akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, ale o charakterze publicznoprawnym, a nie prywatnoprawnym z jakim mamy do czynienie w niniejszymi przypadku,
d) art. 24 ust. 1 i 5 ustawy, przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zatwierdzenie taryfy jest równoznaczne z ustaleniem przez radę gminy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy istnieje prawna możliwość obowiązywania taryfy bez jej zatwierdzenie przez radę gminy (art. 24 ust. 8 ustawy),
e) art. 2 pkt 12) i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy w zw. z § 5 pkt 1-7) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rada miejska nie jest uprawniona do zatwierdzenia taryfy zawierającej wszystkie elementy, o których mowa w § 5 pkt 1-7) rozporządzenia, a tym samym, że jest uprawniona do "odmowy" zatwierdzenia taryfy uprzednio zweryfikowanej przez Burmistrza jako zgodnej z prawem (art. 24 ust. 4 ustawy),
f) art. 27 ust. 5 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zmodyfikowanego pod względem językowym (literalnie) zapisu dla rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków, w przypadku barku urządzeń pomiarowych, kryterium "norm zużycia wody" jest niezgodne z ww. przepisem, w sytuacji gdy o przekroczeniu kompetencji rady miejskiej przy wprowadzeniu tegoż zapisu można mówić tylko wtedy gdy istota rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków przy barku urządzeń pomiarowych byłaby naruszona,
II. prawa procesowego:
a) art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieodrzuceniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. w sytuacji gdy przedmiotem skargi była uchwała zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jedynie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej,
b) art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu, jakim był audyt wniosku taryfowego z 2 października 2013 roku oraz uzupełnienie audytu z 5 grudnia 2013 roku, czemu nie dał wyraz w uzasadnieniu wyroku w zakresie podniesionych przez Organ zarzutów, co do nałożenia przez radę gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,
c) art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała posiada kwalifikowane wady prawne skutkujące jej częściową nieważnością,
d) art. 1, 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na badaniu zgodności z prawem nie działalności organu jako takiej czyli samej uchwały rady miejskiej zatwierdzającej taryfę, lecz jej załącznika, który nie został sporządzony przez ten organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, uznając, że przewidziany art. 53 § 3 p.p.s.a. 6-miesięczny termin do wniesienia skargi dla Prokuratora nie ma zastosowania z uwagi na to, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w O. jest aktem prawa miejscowego, skargę tę rozpatrzył i w części uwzględnił.
Skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 tej ustawy, zaś pogląd, iż podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 oraz ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uchwała nie jest, jak uznał Sąd I instancji, aktem prawa miejscowego jest usprawiedliwiony.
Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez Prokuratora skarga nie wymagała wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a ponadto jak stwierdził, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż dotyczyła ona aktu prawa miejscowego. Wobec tego Sąd I instancji odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z powodu niedochowania przez Prokuratora terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., stwierdził, że brak było podstaw do jej odrzucenia. Sąd I instancji wyraził pogląd o normatywnym charakterze zaskarżonej uchwały, nie podzielając przekonania Rady Miejskiej w O. co do przekroczenia terminu do wniesienia skargi, z uwagi na to że zaskarżona została uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga Prokuratora, co nie jest sporne, wniesiona została po upływie terminu sześciu miesięcy przewidzianego art. 53 § 3 p.p.s.a., zaś ocena Sądu I instancji, że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, co usprawiedliwia niedochowanie czasowego rygoru wniesienia skargi, jest błędna. Powyższe nakazuje skargę kasacyjną uwzględnić i skargę odrzucić.
Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA).
Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.
Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).
Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy.
Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Podsumowując, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w O. o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 4 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. 26 listopada 2013 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 5 czerwca 2014 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe merytoryczne zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.