II GSK 115/22

II GSK 115/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1955/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-27
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 878
§ 8 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Finsnów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których  mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczych
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68, art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 1 , art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 , art. 189g § 1 , art. 189a § 2 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1 , art. 3 § 1 i § 2 , art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 791
art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 70 ust. 2
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Komisji Nadzoru Finansowego, P.(...) S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1955/21 w sprawie ze skargi P. (...)S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 maja 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.9.2020.MG w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną P(...)S.A. w W.; 4. zasądza od E (...)S.A. w W. (poprzednio: P (...)) na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 19.800 (dziewiętnaście tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1955/21) w sprawie ze skargi P. S. Dom Maklerski S.A. z siedzibą w W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona", "PSDM", "Dom Maklerski"), na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej przywoływana jako: "Komisja", "KNF", "Organ") z dnia 14 maja 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.9.2020.MG w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 września 2020 r., w pkt 2 zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę orzeczenia przyjął następujące ustalenia.
1. W dniach od 6 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. upoważnieni pracownicy KNF, przeprowadzili w siedzibie PSDM kontrolę zgodności działalności tego podmiotu z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniach i interesem zleceniodawców (dalej: "Kontrola"). Dokonane w jej toku ustalenia zostały opisane w Protokole kontroli z 30 sierpnia 2018 r., znak DIF-WK.4500.11.2018. Ujawnione w kontroli okoliczności faktyczne, w powiązaniu z faktami znanymi Organowi z urzędu, wskazywały na podejrzenie naruszenia przez PSDM przepisów prawa oraz zasad uczciwego obrotu w związku z udziałem Domu Maklerskiego w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych Funduszu G..
2. Postanowieniem z 22 maja 2019 r. nr DPS.456.9.2019.JF, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na PSDM kary pieniężnej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (tj. Dz. U. z 2021 poz. 328, ze zm.; dalej przywoływana jako: "ustawa o obrocie"), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w związku z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 878, ze zm.; dalej: "Rozporządzenie w sprawie trybu"), oraz w związku z podejrzeniem naruszenia zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
Następnie, postanowieniem z 7 stycznia 2020 r. nr DPS.456.9.2019.JF, przedmiot postępowania został rozszerzony w ten sposób, że postępowanie prowadzone było w przedmiocie nałożenia na PSDM kary pieniężnej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej albo kary pieniężnej na podstawie art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w związku z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu oraz w związku z podejrzeniem naruszenia zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu, w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
3. W dniu 22 września 2020 r. KNF wydała decyzję nr DPS.456.9.2019.JF., na podstawie której nałożyła na Dom Maklerski karę pieniężną w wysokości 1.800.000 zł. za naruszenie § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz za nieprzestrzeganie zasady uczciwego obrotu, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu, w sposób polegający na współpracy z podmiotem zewnętrznym, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
4. Decyzją z 14 maja 2021 r. nr DPS-DP SZPO.456.9.2020.MG (dalej: "zaskarżona decyzja"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej przywoływana jako: "k.p.a."), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2059; dalej: "ustawa o nadzorze") w związku z art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 685; dalej: "ustawa zmieniająca"), KNF, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z 22 września 2020 r. nr DPS.456.9.2019.JF (dalej: "decyzja I instancji") nakładającą na PSDM karę pieniężną w wysokości 1.800.000 zł. za naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu, w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz za nieprzestrzeganie zasady uczciwego obrotu, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F funduszu G. Windykacji Niestandaryzowany Sekurytyzacyjny Fundusz Inwestycyjny Zamknięty (dalej także: "Fundusz", "G"), w sposób polegający na współpracy z podmiotem zewnętrznym, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych - utrzymała w całości w mocy decyzję I instancji.
5. Skargę na decyzję KNF z 14 maja 2021 r. wniósł Skarżący.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywoływanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1955/21), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 września 2020 r. i zasądził zwrot kosztów postępowania.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji pod kątem przedawnienia odpowiedzialności administracyjnej PSDM. We wniesionej skardze Strona sformułowała zarzut naruszenia przepisu art. 68 Ordynacji podatkowej w związku z art. 19 e ust. 2 ustawy o nadzorze oraz w związku z art. 167 ust. 2c i w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, poprzez zastosowanie wobec PSDM administracyjnej kary pieniężnej pomimo okoliczności, że odpowiedzialność administracyjna Skarżącego przedawniła się wraz z upływem dnia 31 grudnia 2019 r. WSA wskazał, że przez krótki okres, to jest pomiędzy 1 stycznia a 26 maja 2019 r. do kar tych stosować należało także przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji uznał, że stosowanie przepisu art. 68 § 1 O.p. do kar pieniężnych wprost nie jest możliwe. Natomiast, da się to uczynić po dokonaniu niezbędnych i zarazem nieskomplikowanych modyfikacji. Kluczowy w tym przypadku okazuje się moment początkowy obliczania terminu przedawnienia. Przepis art. 68 § 1 O.p. łączy go z końcem roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W świetle zaistniałej zmiany w brzmieniu art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze wprowadzonej z dniem 26 maja 2019 r. należało zatem przyjąć w ocenie WSA, że po tej dacie, w omawianym tutaj zakresie, miały zastosowanie przepisy k.p.a. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż w tej sprawie – co do zasady – znajdować musiały zastosowanie wprowadzone do systemu prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepisy Działu IVa tego aktu. Ich stosowanie ustąpić bowiem musi pierwszeństwu przepisów odrębnych, co wynika nie tylko z unormowania art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., ale unormowania art. 1 pkt 1 k.p.a. i reguł wykładni systemowej. Szczególny – w stosunku do art. 189g § 1 k.p.a. – art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze, wyprzedza w tym przypadku ogólny przepis kodeksowy.
WSA podkreślił, że jego stanowisko w tej sprawie nie kłóci się również z przywołanymi przez Komisję czy Stronę poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych w innych sprawach. W orzeczeniach tych nie uwzględniono bowiem stanu prawnego wytworzonego wprowadzeniem do obrotu art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze i jego zmiany zaistniałej z dniem 26 maja 2019 r. Wobec tego poglądy te pozostają nieadekwatne do stanu prawnego właściwego dla rozpoznawanej sprawy. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na przedawnienie wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Dalej WSA wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.
W opinii Sądu I instancji KNF prawidłowo przyjął, że dla oceny okoliczności faktycznych składających się na zaistniałe naruszenie a mających miejsce przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej powinny w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy o obrocie w przyjętym w decyzji brzmieniu tj. w brzmieniu sprzed 21 kwietnia 2018 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca. Ustawa zmieniająca nie wprowadzała w przepisach przejściowych regulacji prawnych co do tego, jaki stan prawny należy stosować do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie a to oznacza, jak słusznie to przyjął Organ, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistniałego naruszenia.
WSA wskazał, że zasadnie Organ uznał, że sankcja administracyjna w tej sprawie określona na podstawie art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 2d ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, będzie względniejsza dla Strony w rozumieniu art. 30 tej ustawy.
Dalej WSA zauważył, że Komisji udało się ustalić wszelkie, niezbędne w tym zakresie fakty. Skoro postawiona przez Komisję hipoteza, iż I. Bank S. A. realizował czynności oferowania certyfikatów znalazła potwierdzenie w aktach sprawy, niezasadnym okazały się skoncentrowane wokół naruszeń prawa procesowego zarzuty skargi. Komisja przeprowadziła postępowanie wyjaśniające nie naruszając art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. KNF, w ocenie Sądu I instancji prawidłowo, opierając się na pozyskanej wiedzy co do zasad współpracy pomiędzy PSDM a pracownikami Banku, ustaliła, że wykonywane przez Stronę czynności maklerskie w zakresie wspomnianych certyfikatów miały charakter ograniczony. Polegały jedynie na formalnym wypełnianiu obowiązków maklerskich, zaś w relacjach z inwestorami emitenta w rzeczywistości reprezentował, nieuprawniony do tego, I. Bank. Zdaniem WSA nie są zasadne zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że wyłączona jest odpowiedzialność Strony bowiem to I. Bank dopuścił się naruszenia. Okoliczność współpracy jaką nawiązał Bank, nie posiadając ku temu wymaganych uprawnień, pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność Skarżącego za nawiązanie współpracy w zakresie oferowania certyfikatów inwestycyjnych z podmiotem, który nie był i nie mógł być w tamtym czasie agentem firmy inwestycyjnej. Nastąpiło to w sytuacji gdy przepis art. 79 ust. 1 i ust. 2a ustawy o obrocie wyraźnie wskazuje, że czynności pośrednictwa w tym zakresie mogą być wykonywane wyłącznie przez firmę inwestycyjną lub agenta firmy inwestycyjnej.
W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, zdaniem WSA, Organ ostatecznie zasadnie przyjął, że naruszenie jakiego dopuściła się Strona związane było z udziałem w procesie oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotem zewnętrznym, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych. Ustalenia faktyczne w tym zakresie poczynione przez Organ zostały udokumentowane w aktach sprawy a nadto szczegółowo i obszernie wyjaśnione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, Organ przy dokonywaniu tych ustaleń zgromadził materiał dowodowy w sposób prawidłowy, nie pozbawiając strony prawa do wzięcia czynnego udziału w sprawie a poczynione przez KNF ustalenia mają odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie wychodząc poza granice swobodnej oceny dowodów rozumianej zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ nie naruszył też reguł swobodnej oceny dowodów a wnioski formułowane w oparciu o materiał dowodowy, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są jasne i spójne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie nasuwał żadnych wątpliwości co do zaistnienia określonych w zaskarżonej decyzji faktów i ich wzajemnego powiązania. Ponadto KNF w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosła się także szczegółowo do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd też twierdzenia Skarżącego odnoszące się do wadliwości uzasadnienia WSA uznał za niezasadne.
Dalej WSA wskazał, że z odwołaniem do poczynionych ustaleń faktycznych, KNF uznała, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na Stronę kary pieniężnej za naruszenie § 8 ust. 1 Rozporządzenia o trybie w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie oraz za nieprzestrzeganie zasady uczciwego obrotu. W ocenie Sądu I instancji obowiązuje jednak podstawowa zasada: jedno naruszenie to jeden czyn. WSA przy tym zastrzegł, że w sytuacji gdy przedmiotem naruszenia jest prowadzenie przez określony czas działalności w sposób niezgodny z przepisami prawa a składa się na to wielość jednorodzajowych działań lub zaniechań, to mamy do czynienia z naruszeniem o charakterze ciągłym a nie z multiplikowaniem naruszeń prawa, jak to próbuje dowodzić Strona. Z tego też względu nieuprawnione jest wnioskowanie, że w sprawie doszło do rozpoznania w jednym postępowaniu wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania.
Zdaniem WSA Organ winien rozważyć z jakim konkretnie naruszeniem stypizowanym w art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie mamy do czynienia, tj. czy jest to czyn z art. 167 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 tej ustawy. WSA sprzeciwił się bowiem takiej interpretacji, że jedno zachowanie sankcjonowanego (czy też naruszenie ciągłe z jakim mamy do czynienia w tej sprawie), może wypełniać jednocześnie znamiona dwóch, odrębnie określonych naruszeń z zakresu administracyjnego prawa materialnego, tak jak to w istocie przyjął Organ. Sąd I instancji podkreślił, że okresowa działalność Strony polegająca na udziale w organizacji oferowania certyfikatów inwestycyjnych w ramach współpracy z podmiotem zewnętrznym nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych nie może być przy tym kwalifikowana jako więcej niż jedno naruszenie, o którym mowa w art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie.
Dodatkowo WSA zgodził się ze Skarżącym, że wskazanie czynu za który nakładana jest kara pieniężna powinno odpowiadać zasadzie określoności deliktu administracyjnego, sprowadzającej się do precyzyjnego wskazania obowiązku spoczywającego na podmiocie i zachowania polegającego na niedopełnieniu tego obowiązku lub naruszeniu zakazu. Podkreślił, że w przypadku gdy ustawodawca przy opisie naruszenia odwołuje się do pojęć nieostrych i wartościujących (np. uczciwy obrót, interes zleceniodawcy), powinnością organu administracji publicznej jest w takim przypadku zdiagnozowanie na ochronę jakich pożądanych wartości jest on nakierowany, jakie działania lub zaniechania służą ich utrzymaniu i czy i w jaki sposób zostały one przez dany podmiot naruszone.
Podsumowując WSA wskazał, że Organ powinien dokonać właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego w sprawie pod hipotezę jednej normy prawa materialnego określającej czyn podlegający karze pieniężnej. Mamy w tym przypadku bowiem do czynienia z jednym naruszeniem wynikającym z prowadzenia przez Stronę działalności maklerskiej niezgodnie z przypisanymi jej wymogami. KNF, w ocenie Sądu I instancji, uchybiła temu obowiązkowi przyjmując, że na gruncie przepisu art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie jeden czyn może wypełniać znamiona więcej niż jednego naruszenia stypizowanego w tym przepisie prawa.
Z uwagi na rodzaj stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji za przedwczesną WSA ocenił dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji, w tym pod kątem prawidłowo zastosowanych dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, przyjmując że zasadnie Organ przyjął, że wobec możliwości ustalenia kwoty korzyści pozyskanych przez PSDM w wyniku naruszenia uprawnionym jest wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Nadzoru Finansowego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi PSDM na decyzję administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 maja 2021 r. DPSDPSZPO. 456.9.2020.MG utrzymującą w mocy decyzję z dnia 22 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Komisja wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- brak wskazania przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej twierdzenia, na podstawie którego WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 września 2020 r., że w prawie administracyjnym funkcjonuje zasada, zgodnie z którą jeden czyn nie może naruszać więcej niż jednego przepisu prawa, a tym samym naruszenie przez WSA wymogu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku,
- brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dyrektyw dalszego postępowania przez Organ, co powoduje, że Organ pozostawiony został w niepewności co do dalszego procedowania sprawy.
2). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) Naruszenie art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachowanie Domu Maklerskiego polegające na świadczeniu usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotem zewnętrznym, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych, nie może być jednocześnie naruszeniem art. 167 ust. 1 pkt 1 i art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie w ww. brzmieniu, podczas gdy z art. 167 ustawy o obrocie w ww. brzmieniu wynika, że Organ był uprawniony do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia.
b) Naruszenie art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachowanie PSDM polegające na świadczeniu usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu, w sposób polegający na współpracy z podmiotem zewnętrznym, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych, nie może być jednocześnie naruszeniem art. 167 ust. 1 pkt 1 i art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie w ww. brzmieniu uprawniającym do nałożenia jednej kary, podczas gdy z art. 167 ustawy o obrocie w ww. brzmieniu wynika, że Organ był uprawniony do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również Skarżący P. S. D. M. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
(i) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: także "O.p.") w związku z 19e ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r, o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2059 ze zm.; dalej: "ustawa o nadzorze") w związku z art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, poprzez brak zastosowania tych przepisów, a tym samym poprzez brak dostrzeżenia przez WSA tego, że KNF zastosowała wobec Skarżącego PSDM administracyjną karę pieniężną pomimo okoliczności, że odpowiedzialność administracyjna PSDM przedawniła się wraz z upływem dnia 31 grudnia 2019 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł to, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez brak zastosowania przepisów regulujących kwestią przedawnienia, to WSA w Warszawie prócz uznania, że skarga PSDM była zasadna, powinien był umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję Nadzoru Finansowego z uwagi na okoliczność przedawnienia się odpowiedzialności administracyjnej;
(ii) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez WSA w Warszawie - w ramach przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego - samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych przez Skarżącego, ograniczając się do uznania stanowiska KNF za swoje, co powoduje, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności obu decyzji KNF jedynie pozornie, podczas gdy ww. przepisy obligują WSA do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego, w tym rozpoznania wszystkich zarzutów w poniesionych przez PSDM; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postepowanie administracyjne w sprawie, a tym samym zastosowałby instytucję z art. 145 § 3 p.p.s.a.;
(iii) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania z art. 145 § 3 p.p.s.a. (t.j. przedawnienia); które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA nie dopuścił się tego naruszenia, to uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, a tym samym zastosowałby instytucje z art. 145 § 3 p.p.s.a.;
(iv) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez WSA, które doprowadziły ten Sąd do uwzględnienia skargi w zakresie uchylenia zaskarżonych decyzji bez jednoczesnego umorzenia postępowania prowadzonego przez KNF, tj. w istocie bez zastosowania przepisu z art. 145 § 3 p.p.s.a., podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej oraz należycie wyjaśnić podstawy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, a rozważania Sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych stwierdzeń nie poddających się kontroli instancyjnej; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA nie dopuścił się tego naruszenia, to uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez KNF w sprawie;
(v) naruszenie przepisów postępowania, mianowicie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do argumentacji przedstawionej przez Skarżącego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA nie dopuścił się tego naruszenia, to uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez KNF wobec PSDM w sprawie;
(vi) rażące naruszenie przepisów postepowania, mianowicie art. 151 p.p,s,a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez WSA polegającą na tym, że na gruncie tej sprawy Sąd I instancji nie dokonał w ramach przeprowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji i oceny stanowiska przedstawionego przez Skarżącego, ograniczając się do uznania stanowiska Komisji Nadzoru Finansowego za swoje, co powoduje, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji jedynie pozornie, podczas gdy wyżej wymienione przepisy obligują Sąd do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA nie dopuścił się tego naruszenia, to uchyliłby obie zaskarżone decyzje, także umorzył postępowanie prowadzone przez KNF w sprawie.
W obszernym uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie rozwinął zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej.
9. Odpowiedź na skargę kasacyjną PSDM przesłał Organ.
10. Odpowiedź na skargę kasacyjną Organu przesłał PSDM.
11. Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej pismem z dnia 31 października 2023 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w zakresie interpretacji art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. Wskazała, że:
1). Prawidłowa wykładnia art. 19 e ust. 2 ustawy o nadzorze, zarówno w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 25 maja 2019 r. jak i obowiązującym obecnie, prowadzi do wniosku, że przepis ten od początku swego obowiązywania dotyczy należności z tytułu administracyjnych kar administracyjnych, nie zaś spraw nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.
2). Wejście w życie 1 stycznia 2019 r. przepisu art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nie zmieniło stanu prawnego obowiązującego w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, a wynikającego z przepisów k.p.a.
3). Do deliktów administracyjnych i do nakładania przez Komisję Nadzoru Finansowego administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się ustawy – Ordynacja podatkowa. Przepisy działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do należności z tytułu tych kar.
4). Przed wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną nie istnieje choćby nieskonkretyzowana, powinność uiszczenia tej kary, dlatego do spraw deliktów administracyjnych nie przystaje konstrukcja obowiązku podatkowego, o którym mowa w art. 4 Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Organu zasługuje na uwzględnienie, choć NSA nie wszystkie poglądy w niej wyrażone podziela. Nie zasługują natomiast na uznanie argumenty wskazane w skardze kasacyjnej Skarżącego.
12. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., sygn. akt II GSK 634/19).
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa.
13. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej Skarżącego w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Powyższe dotyczy w szczególności licznych zarzutów naruszenia przepisów procesowych: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p,s,a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony został także przez skarżący kasacyjnie Organ.
Skoro w obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24).
14. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na podnoszone na jego gruncie naruszenie wymienionych przepisów prawa podnieść – odwołując się w tej mierze również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, bowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania wnoszącego skargę kasacyjną o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jego oczekiwaniami, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego, co należy podkreślić w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK1779/13).
W odpowiedzi natomiast na stanowisko podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu odnoszącego się do deficytów zawartych w jego uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, trzeba przede wszystkim podkreślić, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i odnoszą się do sposobu działania organu administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy oraz są ukierunkowane na uniknięcie już popełnionych błędów i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II FSK 1107/22). Jeżeli tak, to z przedstawionego punktu widzenia nie sposób jest jednak podważać zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego zarzut określony w pkt (iv) oraz (v) petitum skargi kasacyjnej Skarżącego, jak też w pkt 1) lit. a) skargi kasacyjnej Organu jest nieuzasadniony.
15. Równie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawarty w pkt (ii) oraz (iii) petitum skargi kasacyjnej Skarżącego. Kasator upatruje naruszenia wskazanych przepisów w braku dokonania przez WSA - w ramach przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego - samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych przez Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już, że nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Biorąc pod uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera jeszcze jednostki redakcyjne w postaci liter, tak postawiony zarzut z pkt (ii) oraz (iii) petitum skargi kasacyjnej, uznać należy za oczywiście nieuzasadniony.
W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że jeżeli w rozumieniu tego przepisu prawa granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby Skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
16. Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p,s,a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. podniesiony w pkt (vi) petitum skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim powołany art. 151 p.p.s.a. zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie może ona tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzutowi naruszenia przepisów wynikowych towarzyszyć bowiem musi powiązanie z konkretnymi przepisami postępowania lub prawa materialnego, w odniesieniu do których zarzucane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.).
Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów wynikowych powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który jak to już wyżej wskazano, wprowadza zasadę niezwiązania granicami skargi przy orzekaniu przez Sąd I instancji, z art. 1 p.u.s.a., który jest przepisem ustrojowym i zawiera dalsze (niewskazane przez Skarżącego kasacyjnie) jednostki redakcyjne oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Zatem sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony.
17. Przechodząc do następnej kwestii spornej w tej sprawie, uwypuklonej w pkt (i) petitum skargi kasacyjnej Skarżącego, czyli do kwestii przedawnienia i braku zastosowania art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze oraz w zw. z art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, należy przyznać rację Sądowi I instancji. Zdaniem NSA przepis art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji.
W kontekście powyższego zarzutu podkreślenia wymaga stanowisko utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1028/20), że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 848), TK podkreślił, z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż prawo do przedawnienia nie jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym. Jak także wskazuje NSA, nie istnieje żadne "prawo do przedawnienia", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie, ani ekspektatywa takiego prawa. To ustawodawca decyduje o tym, czy dochodzi do przedawnienia czy nie (por. wyroki NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 555/19, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 555/19, z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1764/23) i ma pełne prawo wprowadzania modyfikacji w tym zakresie, w tym wydłużania terminu przedawnienia, bądź rezygnacji z tej instytucji, z tym zastrzeżeniem, że zmiana tego rodzaju może dotyczyć jedynie tych przypadków, w których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął. Oznacza to, że jeśli w trakcie biegu terminu przedawnienia (czyli w tych sprawach, w których wcześniej uregulowany termin przedawnienia jeszcze nie upłynął) następuje zmiana rozwiązań dotyczących kwestii przedawnienia, a ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, należy stosować nowe przepisy (to znaczy nowy termin przedawnienia).
18. Przepisy ustawy o nadzorze i przepisy ustawy o obrocie nie regulują w sposób wyczerpujący problematyki nakładania przez KNF kar pieniężnych. W tym zakresie panuje złożoność regulacji.
W pierwszej kolejności wskazać, że na mocy art. 10 pkt 18 ustawy z 9 listopada 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym oraz ochrony inwestorów na tym rynku (Dz. U. poz. 2243) wprowadzono do ustawy o nadzorze art. 19e ust. 1 w następującym brzmieniu: "Do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.". Następnie, z dniem 26 maja 2019 r. postanowienie art. 19e ust 1 ustawy o obrocie otrzymało brzmienie "Do należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 i art.3g ust. 1 pkt 7 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zmiana ta została dokonana na podstawie art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019, poz. 875) zmieniającej ustawę o nadzorze z dniem 26 maja 2019 r.
Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "do kar pieniężnych" jest szerokie, jego wykładnia literalna prowadzi zatem do wniosku, że norma zawarta w tym przepisie, odsyłająca do odpowiedniego zastosowania działu III Ordynacji podatkowej, ma zastosowanie do wszelkich kwestii związanych z karami pieniężnymi, a zatem również do uregulowanej w tym dziale kwestii przedawnienia ich nakładania. Literalne brzmienie tego przepisu nie upoważnia do odczytania jego znaczenia zawężającego możliwość jego zastosowania jedynie "w toku postępowania dotyczącego egzekwowania należności z tytułu kar pieniężnych", a więc jedynie do postępowań dotyczących kar już nałożonych. Wniosek o szerokim rozumieniu sformułowania "do kar pieniężnych" potwierdza również zestawienie tego sformułowania ze sformułowaniem, które zostało wprowadzone na skutek nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie od 26 maja 2019 r. (przywoływana zmiana ustawą z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2019, poz. 875), w którym zwrot "do kar pieniężnych" zastąpiono zwrotem "do należności z tytułu kar pieniężnych". Dopiero po nowelizacji ustawodawca wskazał, że odesłanie wynikające z tego przepisu ma zastosowanie "do należności z tytułu kar pieniężnych", a nie ogólnie "do kar pieniężnych", co potwierdza to, że do czasu nowelizacji odesłanie było szersze, obejmując wszelkie kwestie związane z karami pieniężnymi, a nie tylko wynikające z tytułu "należności" tych kar. W konsekwencji, przez krótki okres, to jest pomiędzy 1 stycznia a 26 maja 2019 r. do kar tych stosować należało także przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni literalnej art. 19e ustawy o nadzorze potwierdza zatem również wykładnia historyczna.
19. Wykładnia art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze uwzględniać musi także to, że ustawodawca odsyła w tym przepisie nie do zastosowania działu III Ordynacji podatkowej "wprost", lecz "odpowiednio". Słusznie zwróciły na to uwagę obydwie strony w tej sprawie, a także Sąd w zaskarżonym wyroku wskazując, że te przepisy Ordynacji podatkowej do których odsyła ustawodawca dotyczą zobowiązań podatkowych a nie sankcji administracyjnych, do których należą administracyjne kary pieniężne nakładane z powodu naruszenia prawa administracyjnego. Z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział "odpowiednie" stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a nie stosowanie "wprost".
W ocenie NSA w taki sposób sformułowane odesłanie ustawowe z art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nie mogło być zignorowane przez sąd. Prawidłowo Sąd I instancji dokonał wykładni tego przepisu, biorąc pod uwagę jego literalne brzmienie, i trafnie dokonał zastosowania tego przepisu "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem specyfiki sankcji administracyjnych w porównaniu do zobowiązań podatkowych, które regulowane są przepisami Ordynacji podatkowej. Stosowanie przepisu art. 68 § 1 O.p. do kar pieniężnych wprost bowiem nie jest możliwe. Natomiast, w ocenie NSA, da się to uczynić po dokonaniu niezbędnych i zarazem nieskomplikowanych modyfikacji. Kluczowy w tym przypadku okazuje się moment początkowy obliczania terminu przedawnienia. Przepis art. 68 § 1 O.p. łączy go z końcem roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Wskazana analogia stosowania ustawy polega zatem na tym, że trzyletni termin przedawnienia kary pieniężnej według stanu prawnego obowiązującego pomiędzy 1 stycznia a 26 maja 2019 r. liczyć należy od końca roku kalendarzowego, w którym miało miejsce naruszenie prawa, z którego popełnieniem ustawa wiązała możliwość nałożenia kary pieniężnej. W ocenie NSA taka interpretacja art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze (w brzmieniu sprzed 26 maja 2019 r.) nie wykracza poza odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej. Tym niemniej, aby Organ mógł przyjąć, że na etapie rozważania wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej czy też w jego toku zaistniało przedawnienie karania, stan przedawnienia powinien zostać osiągnięty przed datą zmiany art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze (tj. przed dniem 26 maja 2019 r.), wykluczającą przedawnienie nakładania kar pieniężnych w ramach dokonywanego odesłania do O.p. W tej sprawie, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, termin 3-letni liczony od dnia zakończenia roku kalendarzowego, w którym zaistniało naruszenie nie pozwala przyjąć, że doszło do przedawnienia na wskazanych powyżej zasadach.
Nie ma zatem racji Skarżący kasacyjnie, że do przedawnienia doszło z upływem 31 grudnia 2019 r., bowiem w tym dniu, z uwagi na wprowadzoną z dniem 26 maja 2019 r. zmianę art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze, osiągnięcie takiego skutku zostało już wykluczone.
20. W świetle zaistniałej zmiany w brzmieniu art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze wprowadzonej z dniem 26 maja 2019 r. należy przyjąć, że po tej dacie, w omawianym tutaj zakresie, miały zastosowanie przepisy k.p.a. Oceny tej nie może zmienić fakt, jak prawidłowo wskazał WSA, że w sprawie – co do zasady – znajdować musiały zastosowanie wprowadzone do systemu prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepisy Działu IVa tego aktu. Ich stosowanie ustąpić bowiem musi pierwszeństwu przepisów odrębnych, co wynika nie tylko z unormowania art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., ale unormowania art. 1 pkt 1 k.p.a. i reguł wykładni systemowej (zob. np. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 42 i n.). Szczególny – w stosunku do art. 189g § 1 k.p.a. – art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze, wyprzedza w tym przypadku ogólny przepis kodeksowy.
Reasumując, w świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zarzuty dotyczące przedawnienia możliwości ukarania Skarżącego kasacyjnie.
21. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutu naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego tj. art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej a to z perspektywy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) stwierdza, że zarzut ten jest zasadny.
W tej sprawie, jako podstawowe, zostały wskazane przez Organ naruszenia przez Stronę przepisów prawa materialnego (a) § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu i warunków w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz (b) zasady uczciwego obrotu. Okresowa działalność Strony, polegająca na udziale w organizacji oferowania certyfikatów inwestycyjnych w ramach współpracy z podmiotem zewnętrznym nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych, nie może być jednak, w ocenie Sądu I instancji, kwalifikowana jako więcej niż jedno naruszenie, o którym mowa w art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie.
Ze skargi kasacyjnej Organu wynika, że nie podziela on poglądu WSA, zgodnie z którym powinien on dokonać właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego w sprawie pod hipotezę tylko jednej normy prawa materialnego określającej czyn podlegający karze pieniężnej. Zdaniem WSA Organ uchybił temu obowiązkowi przyjmując, że na gruncie przepisu art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie jeden czyn może wypełniać znamiona więcej niż jednego naruszenia stypizowanego w tym przepisie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, nie podziela.
22. Na wstępie tej części rozważań o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na obszar działalności gospodarczej prowadzonej przez Stronę, która funkcjonuje na rynku papierów wartościowych, a więc na rynku profesjonalnym, o charakterze reglamentowanym. Okoliczność ta powoduje obowiązek prowadzenia tej działalności nie tylko zgodnie z normatywnymi zasadami jej prowadzenia ale także z zasadami uczciwego obrotu. W sytuacji naruszenia powyższych zasad, osobno lub łącznie, Komisja może zastosować wobec przedsiębiorcy środki sankcjonujące, określone w ustawie o obrocie (m.in. w art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obrocie). Zasadne zatem będzie nakreślenie ram prawnych sprawy.
Zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt 6 ustawy o obrocie działalność maklerska obejmuje wykonywanie czynności polegających na oferowaniu instrumentów finansowych.
Na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu przed nowelizacją, w umowie o oferowanie instrumentów finansowych firma inwestycyjna zobowiązuje się do pośrednictwa w określonych, wskazanych w pkt 1 - 4 tego przepisu czynnościach. Z kolei § 8 ust. 1 mającego zastosowanie w tej sprawie Rozporządzenia w sprawie trybu stanowił, że firma inwestycyjna, prowadząc działalność maklerską, jest zobowiązana do działania w sposób rzetelny i profesjonalny, zgodnie z zasadami uczciwego obrotu oraz zgodnie z najlepiej pojętymi interesami jej klientów.
W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o obrocie firma inwestycyjna może, w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, powierzyć osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej stałe lub okresowe wykonywanie w imieniu i na rachunek firmy inwestycyjnej czynności pośrednictwa w zakresie działalności maklerskiej prowadzonej przez tę firmę inwestycyjną (agent firmy inwestycyjnej). Ust. 2 ww. artykułu ustawy wskazuje na czynności, które mogą być wykonywane na podstawie tej umowy, a ust. 2a uwypukla, że czynności, o których mowa w ust. 2, mogą być wykonywane wyłącznie przez firmę inwestycyjną lub agenta firmy inwestycyjnej (...).
W konsekwencji ustalenia zatem przez organ nadzoru, że nastąpiło oferowanie instrumentów przez podmiot, który nie posiada uprawnień do dokonywania tych czynności należy wskazać, że tego typu zachowanie przedsiębiorcy wywołuje określone, przewidziane w ustawie o obrocie, konsekwencje normatywne w postaci sankcji o charakterze administracyjnoprawnym. Sankcje te zostały wskazane w art. 167 ustawy o obrocie. Powyższy przepis reguluje odpowiedzialność administracyjnoprawną jej adresatów i przewiduje możliwość zastosowania określonych rodzajów sankcji o charakterze administracyjnym. Komisja może bowiem wymierzyć sankcję cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej albo ograniczenia zakresu wykonywanej działalności maklerskiej, a ponadto (w zależności od charakteru naruszeń, których dopuściła się firma inwestycyjna - łącznie z cofnięciem zezwolenia bądź ograniczeniem zakresu wykonywanej działalności maklerskiej albo bez zastosowania tej sankcji) nałożyć karę pieniężną (por. A. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o obrocie instrumentami finansowymi [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, red. T. Sójka, Warszawa 2015, art. 167), w przypadku gdy firma inwestycyjna m.in.:
1) narusza przepisy ustawy lub innych ustaw mających zastosowanie do działalności firmy inwestycyjnej, w tym zasad i trybu jej wykonywania, przepisy wydane na ich podstawie lub przepisy rozporządzenia 575/2013, przepisy rozporządzenia 596/2014 oraz inne bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej mające zastosowanie do działalności firmy inwestycyjnej;
2) nie przestrzega zasad uczciwego obrotu.
W tym miejscu na uwagę zasługuje przywołany wcześniej § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu. Nie trudno dostrzec, że przepis ten statuuje zasadę rzetelności, profesjonalizmu ale także zasadę uczciwego obrotu, która stanowi swoiste superfluum, powtarzając regulację ustawową z art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie. W tym kontekście jednak owo superfluum choć stanowi powtórzenie, nie prowadzi do konfliktu, a jedynie wzmacnia znaczenie przywoływanego art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie.
W judykaturze wskazuje się przy tym, że przesłanki cofnięcia zezwolenia (lub ograniczenia zakresu wykonywanej działalności maklerskiej) i nałożenia kary pieniężnej nie tylko mogą, lecz nawet powinny być rozpatrywane łącznie (por. wyrok NSA z 15.07.2008 r., sygn. akt II GSK 269/08, wyrok NSA z dnia 21.11.2023 r., sygn. akt II GSK 992/20).
Ponadto w przypadku gdy jest możliwe ustalenie kwoty korzyści osiągniętej lub straty unikniętej przez firmę inwestycyjną w wyniku naruszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 lub 6, zamiast kary, o której mowa w ust. 2 pkt 1, Komisja może nałożyć karę pieniężną w wysokości do dwukrotności kwoty osiągniętej korzyści lub unikniętej straty (art. 167 ust. 2c w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją). Komisja, ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2 i 2c, uwzględnia w szczególności wagę naruszenia i czas jego trwania, przyczyny naruszenia przepisów, sytuację finansową firmy inwestycyjnej, na którą jest nakładana kara oraz uprzednie naruszenia przez tę firmę przepisów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (art. 167 ust. 2d ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją).
23. Skarżąca kasacyjnie spółka posiadała zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej z dnia 17 listopada 2015 r. Zakres prowadzonej działalności obejmował przyjmowanie i przekazywanie zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych oraz oferowanie instrumentów finansowych. W rozpatrywanej sprawie, na skutek Umowy o oferowanie zawartej pomiędzy PSDM a A., Strona za wynagrodzeniem zobowiązała się do pośrednictwa w oferowaniu certyfikatów inwestycyjnych zarządzanych przez Towarzystwo (w tym z Funduszu G.). Katalog czynności, w jakich PSDM mógł pośredniczyć na podstawie Umowy oferowania określony został we wspomnianym art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie. PSDM uprawniony był wykonywać swoją działalność maklerską (w tym usługę oferowania certyfikatów inwestycyjnych) za pośrednictwem agentów firmy inwestycyjnej, wpisanych do rejestru prowadzonego przez Komisję (art. 79 ust. 1- 2a i ust. 8 ustawy o obrocie). Dom Maklerski zobowiązany był zawrzeć z taką osobą pisemną umowę, w której powierzyłby agentowi firmy inwestycyjnej wykonywanie czynności pośrednictwa w zakresie prowadzonej przez PSDM działalności.
Jak wynika z obszernego i prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, PSDM nawiązała z I. Bankiem nieformalną współpracę, w ramach której pracownicy Banku, za jego zgodą i inicjatywą oraz za zgodą i wiedzą PSDM, faktycznie wykonywali czynności z zakresu oferowania certyfikatów inwestycyjnych. Jednocześnie, z uwagi na konieczność zapewnienia sukcesu współpracy, celem zapewnienia prawnych wymogów oraz w celu formalnego wypełnienia warunków określonych w Umowie oferowania, wszelkie dokumenty służące do przyjmowania zapisów na certyfikaty inwestycyjne podpisywane były przez pracowników PSDM, posiadających wymagane prawem uprawnienia. Tym niemniej, faktyczne czynności oferowania certyfikatów inwestycyjnych Funduszu G., w tym kontaktowanie się z potencjalnymi inwestorami, uzyskiwanie od nich zgód dotyczących przetwarzania ich danych osobowych, przedstawiania propozycji zapisów na certyfikaty inwestycyjne a także przyjmowania tych zapisów, dokonywane były w imieniu i na rachunek PSDM, lecz przez pracowników I. Bank. Przy czym, co istotne, I. Bank nie posiadał statusu agenta inwestycyjnego PSDM. Na moment emisji certyfikatów inwestycyjnych G., miał już podpisaną bowiem umowę z inną firmą inwestycyjną tj. N.S.A.
Przy tym postanowienie art. 79 ust. 3 ustawy o obrocie jasno wskazuje (bezwzględny zakaz), że I. Bank nie mógł zawrzeć umowy z kolejną firmą inwestycyjną ani z nią współpracować na zasadzie właściwej dla agenta firmy inwestycyjnej. Przepis ten bowiem określa, że: "zakazane jest pozostawanie w stosunku umownym wynikającym z umowy, o której mowa w ust. 1, z więcej niż jedną firmą inwestycyjną". Jak nadto wynika z akt sprawy, I. Bank nie posiadał także zezwolenia Komisji i nie mógł oferować instrumentów finansowych niedopuszczonych do obrotu zorganizowanego.
24. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że PSDM występował jako firma inwestycyjna odpowiedzialna za stronę formalną procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych, co było naturalną konsekwencją posiadania przez Dom Maklerski odpowiedniego zezwolenia na wykonywanie działalności, o której mowa w art. 69 ust. 2 pkt 6 ustawy o obrocie (s. 33-34 decyzji II instancji, k. 2869-2870). Natomiast za zapewnienie popytu na certyfikaty inwestycyjne odpowiadał I. Bank, jako podmiot, który dysponował odpowiednią siecią dystrybucji, odpowiednią bazą klientów oraz wiedzą odnośnie do posiadanych przez nich środków pieniężnych, które mogły zostać przeznaczone na opłacenie zapisów na ww. instrumenty finansowe. Ustalenia poczynione prawidłowo w toku postępowania wskazują na to, że bez udziału I.Banku, Skiarżący nie byłby w stanie zapewnić zbywalności certyfikatów inwestycyjnych na zbliżonym do osiągniętego poziomie, w tym samym czasie. Świadczy o tym fakt, że PSDM nie posiadał żadnych oddziałów poza Warszawą, a czynności oferowania instrumentów finansowych mogło ówcześnie wykonywać jedynie 6 pracowników Domu Maklerskiego. Bez odpowiedniej bazy klientów uplasowanie 4 emisji certyfikatów na łączną kwotę ponad 38 mln złotych, w emisji prywatnej, która skierowana jest do ograniczonej liczby oznaczonych podmiotów, z których każdy dysponował kwotą prawie 200 tys. złotych (albo większą) na cele inwestycyjne, nie byłoby możliwe. Dowodem potwierdzającym zaprezentowaną tezę jest fakt, iż Dom Maklerski dzięki aktywności pracowników I.Banku, pozyskał aż 144 nabywców Certyfikatów Inwestycyjnych, co stanowiło blisko 90 % całej grupy klientów Domu Maklerskiego pozyskanej z I.Banku i liczącej 162 osoby.
Z materiału dowodowego wynika poza tym, że Skarżący znał schemat procesu dystrybucji certyfikatów inwestycyjnych i doskonale zdawał sobie sprawę z roli, jaką w tym procesie pełni I. Bank i jego pracownicy. Dom Maklerski miał przy tym pełną świadomość braku podstawy prawnej dla Banku i poszczególnych jego pracowników do wykonywania czynności oferowania Certyfikatów Inwestycyjnych. PSDM współtworzył i w pełni akceptował taki model działania oraz czerpał z niego wymierne korzyści finansowe. PSDM zaakceptował bowiem sytuację, w której to nie on dokonuje wskazanych czynności, lecz w porozumieniu z nim i w jego imieniu czyni to nieuprawniony podmiot trzeci, który zapewnia powodzenie emisji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Dom Maklerski działał intencjonalnie i świadomie w sposób, nierzetelny i nieprofesjonalny. PSDM jako oferujący, zobowiązany był tak przeprowadzić proces oferowania certyfikatów inwestycyjnych za pośrednictwem podmiotów trzecich, aby był zgodny z przepisami regulującymi takie pośrednictwo. Tymczasem Skarżący, od którego przepisy prawa wymagały, aby proces oferowania certyfikatów inwestycyjnych za pośrednictwem podmiotów trzecich był zgodny z przepisami regulującymi takie pośrednictwo, dopuścił do ww. procesu podmiot nieposiadający odpowiednich uprawnień, a więc działający nielegalnie. Dom Maklerski zaakceptował, aby podmiot nieposiadający wymaganych prawem uprawnień realizował istotną rolę w procesie oferowania certyfikatów inwestycyjnych tj. zachęcał inwestorów do ich nabycia, kierował do nich propozycje nabycia oraz przyjmował zapisy na te instrumenty finansowe. Takie działanie spowodowało utratę przez PSDM kontroli nad całością procesu, ale zapewniało mu uzyskiwanie istotnych przychodów.
Nie ulega w ocenie NSA wątpliwości, że czynności o jakich mowa powyżej, dokonywane przez I. Bank, należy zakwalifikować jako oferowanie instrumentów finansowych w rozumieniu art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje zatem rację argumentom Komisji, która stanęła na stanowisku, że brak profesjonalizmu oraz nierzetelność PSDM należy rozpatrywać na gruncie tej sprawy przede wszystkim z punktu widzenia ryzyk, jakie wygenerował dla prawidłowości procesu oferowania. Akceptacja zaangażowania w proces oferowania podmiotu nieposiadającego odpowiedniego uprawnienia nadanego przez organ nadzoru, współdziałającego nieformalnie z Domem Maklerskim, pozbawiała PSDM kontroli nad całością tego procesu. Zaangażowanie to dotyczyło bardzo istotnego elementu, jakim jest bezpośredni kontakt z inwestorem. Dopuszczając do proponowania nabycia certyfikatów inwestycyjnych przez I. Bank, mając na uwadze, że podmiot ten działa poza zakresem swoich uprawnień, PSDM godził się na to, że wykonywanie czynności polegających na pozyskiwaniu inwestorów lokujących swój kapitał na rynku kapitałowym następuje przy istotnym udziale podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, tj. podmiot, który nie został zweryfikowany przez Komisję w zakresie posiadania m.in. odpowiednich rozwiązań regulacyjno - organizacyjnych, stwarzających gwarancję poprawności prowadzenia procesu.
Z powyższym związane jest ryzyko wystąpienia wszelkiego rodzaju nieprawidłowości, które w normalnym procesie funkcjonowania banku, byłyby zarządzane poprzez zastosowanie mechanizmów kontrolnych, takich jak kontrola wewnętrzna, compliance czy audyt wewnętrzny. W przypadku oferowania instrumentów finansowych jednym z istotnych ryzyk jest ryzyko tzw. missellingu. Powyższe ryzyka przypisane były Domowi Maklerskiemu, z racji zawartej z Towarzystwem umowy o oferowanie. W związku jednak z przyjętym modelem działania ryzyka te zostały przeniesione do I. Banku. Z punktu widzenia PSDM owo przeniesienie ryzyk do Banku znacznie zwiększyło prawdopodobieństwo ich materializacji, wobec utraty przez Dom Maklerski możliwości zarządzania nimi.
Co więcej, brak nadzoru PSDM nad wykonywaniem oferowania certyfikatów inwestycyjnych za pośrednictwem I. Bank, nie tylko umożliwiał i stwarzał ryzyko wystąpienia nieprawidłowości, ale faktycznie prowadził do ich powstania, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (s. 35-36 decyzji II instancji, k. 2871-2872). Wszystkie opisane wyżej okoliczności, potwierdzają, że w odniesieniu do ofert certyfikatów inwestycyjnych Funduszu G., PSDM nie podejmował samodzielnie (poprzez osoby wskazane w Umowie oferowania zawartej z A., posiadające stosowne uprawnienia) działań oferowania tych instrumentów finansowych tj. nie poszukiwał samodzielnie inwestorów, nie kontaktował się z nimi, nie przedstawiał im propozycji nabycia certyfikatów oraz nie przyjmował od inwestorów zapisów na te certyfikaty. Wszystkie te czynności były natomiast podejmowane przez I. Bank, podmiot do tego nieuprawniony, bez nadzoru ze strony Domu Maklerskiego, a PSDM akceptował ten stan oraz traktował te działania jako działania własne.
W konsekwencji powyższego, prawidłowe było przyjęcie przez Organ, że udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych, w sposób polegający na współpracy Skarżącego z I. Bankiem, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych, stanowił naruszenie przez PSDM obowiązku działania w sposób rzetelny i profesjonalny (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu w zw. z art. 72 ust.1 w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 2b ustawy o obrocie).
25. Dokonując następnie analizy naruszenia zasad uczciwego obrotu jako materialnoprawnej przesłanki nałożenia środków sankcjonujących Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasady uczciwego obrotu stanowią klauzulę generalną bazującą na funkcjonujących w danym środowisku normach słusznościowych. Zakres przedmiotowy powyższej klauzuli precyzowany jest przez organy stosujące prawo, judykaturę i doktrynę (por. D. Opalska, Pojęcie "zasady uczciwego obrotu" maklerów, doradców i firm inwestycyjnych na tle ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, PPH 2011, nr 11, s. 44-48, LEX.el.).
Aby można skutecznie postawić profesjonalnemu uczestnikowi publicznego rynku papierów wartościowych zarzut naruszenia zasad uczciwego obrotu, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, to w pierwszej kolejności istnienie danej, określonej zasady uczciwego obrotu (czyli takiej normy) powinno być wskazane przez organ sankcjonujący. Norma postępowania, wchodząca w zakres zasad uczciwego obrotu musi być dostatecznie precyzyjnie sformułowana, a ponadto spełniać walor jej znajomości i akceptowalności przez znaczącą większość uczestników publicznego rynku papierów wartościowych. Po drugie, zarzut naruszenia omawianej normy musi być udowodniony zgodnie z wymogami przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 211/10, LEX nr 1071094, wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 992/20).
Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o obrocie m.in. w art. 167 ustawodawca wprowadza rozgraniczenie pomiędzy działalnością zgodną z przepisami prawa a działalnością zgodną z zasadami uczciwego obrotu. Powyższe rozróżnienie nie powinno być traktowane jako podział dychotomiczny i prowadzić do wniosków, że naruszenie zasad uczciwego obrotu nie stanowi naruszenia prawa. Naruszenie uczciwego obrotu jest działaniem bezprawnym. Termin "uczciwy obrót" to jednak zwrot niedookreślony a ustawodawca nie wymienia w sposób enumeratywny jakie rodzaje czynów stanowią działanie nieuczciwe (por. D. Opalska, Pojęcie "zasady uczciwego obrotu" maklerów, doradców i firm inwestycyjnych na tle ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, PPH 2011, nr 11, s. 44-48, LEX.el.).
Przestrzeganie zasad uczciwego obrotu należy rozumieć jako nakaz respektowania prawa i powstrzymania się przez firmę inwestycyjną od zachowań sprzecznych z ogólnymi standardami wynikającymi z regulacji prawnych, odnoszących się do tej sfery działalności zawodowej. Nieprzestrzeganie zasad uczciwego obrotu obejmuje wszelkie zachowania, które mogłyby godzić w interesy uczestników obrotu, oraz takie, które mogą zostać uznane za niewłaściwe, biorąc pod uwagę obiektywny wzorzec zachowania uczciwej firmy inwestycyjnej – i w tym zakresie rację ma Organ (s. 41 decyzji II instancji, k. 2877).
Zasady uczciwego obrotu to normy postępowania, których naruszenie podważa zaufanie do rynku kapitałowego, niezależnie od tego czy zostały one ujęte w przepisach prawa czy nie są w nich wprost wyrażone. System przepisów regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego obejmuje reglamentację świadczenia usług na tym rynku, w celu zapewnienia zarówno profesjonalizmu ich świadczenia, jak też w równym stopniu wspierania uczciwości obrotu pomiędzy nieprofesjonalnymi uczestnikami rynku, dzięki udziałowi podmiotów profesjonalnych, pełniących rolę pośredników. Jest to pochodną potrzeby budowania zaufania do rynku, które ma fundamentalne znaczenie nie tylko dla jego rozwoju, ale dla samego istnienia. W ocenie Komisji, za nieuczciwe należy uznać wzięcie udziału przez podmiot nadzorowany, w jakiejkolwiek formie, w procederze kwalifikowanym jako prowadzenie działalności maklerskiej bez zezwolenia lub bez innych określonych przez ustawę o obrocie uprawnień. Prawny zakaz tego rodzaju zachowań firmy inwestycyjnej jest nierozerwalnie powiązany z szeregiem pozaprawnych ocen moralnych, takich jak uczciwość, rzetelność, budowanie zaufania, lojalność, szczerość, fachowość, niewprowadzanie w błąd odbiorców świadczonych usług. W przypadku, gdy podmiot nadzorowany, pełniący szczególną rolę w budowaniu zaufania do rynku kapitałowego, również poprzez pośredniczenie w alokacji środków przez inwestorów, współdziała aktywnie i świadomie z podmiotem nieposiadającym odpowiednich uprawnień, to jego działanie należy uznać jako nieakceptowalne i za naruszające zasady uczciwego obrotu (k. 2878).
Działalność maklerska jest związana z obrotem instrumentami finansowymi, a jej prowadzenie bez zezwolenia stanowi przestępstwo i jednocześnie bezpośrednio godzi w zaufanie do tego rynku.
Kwalifikacja powyższego zachowania Skarżącej, jako naruszającego zasady uczciwego obrotu nie budzi zatem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wątpliwości, stąd za nieprawidłowe należy przyjąć stanowisko Sądu I instancji (niepoparte do tego żadną argumentacją), zgodnie z którym "W sytuacji jednak, jeżeli w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zostało wykazane, że przez pewien okres czasu Strona organizowała proces oferowania certyfikatów inwestycyjnych z naruszeniem przepisów prawa to Organ winien rozważyć z jakim konkretnie naruszeniem stypizowanym w art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie mamy do czynienia t.j. czy jest to czyn z art. 167 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 tej ustawy. Sąd sprzeciwia się bowiem takiej interpretacji, że jedno zachowanie sankcjonowanego (czy też naruszenie ciągłe z jakim mamy do czynienia w tej sprawie) może wypełniać jednocześnie znamiona dwóch, odrębnie określonych naruszeń z zakresu administracyjnego prawa materialnego, tak jak to w istocie przyjął Organ." Stanowisko Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie i stoi w sprzeczności z treścią przywoływanych norm z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o obrocie. Prawodawca nie dość, że dopuścił sanowanie wielu naruszeń wskazanych w art. 167 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o obrocie karą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej albo ograniczenia zakresu wykonywanej działalności maklerskiej, to dodatkowo na podstawie art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 ust. 2 pkt 2 w stosunku do ust. 1 pkt 1-3 lub 6 tego artykułu (spójnik "lub" jako alternatywa niemająca charakteru rozłącznego, pozwala na wybór jednego, drugiego, lub nawet obu jednocześnie) dopuścił do zastosowania wobec powyższych naruszeń jednocześnie kary pieniężnej.
26. Pogląd WSA, że jedno zachowanie sankcjonowanego (czy też naruszenie ciągłe z jakim mamy do czynienia w tej sprawie) nie może wypełniać jednocześnie znamion dwóch, odrębnie określonych naruszeń z zakresu administracyjnego prawa materialnego, nie znajduje także poparcia w judykaturze.
W tym miejscu NSA wskazuje na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1847/19), w którym Sąd oddalił skargę skarżącej a NSA w wyroku z 21 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 992/20) skargę kasacyjną oddalił. Sprawa ta jest bliźniaczo podobna do sprawy Domu Maklerskiego w zakresie kwestionowanym przez WSA, bowiem w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1847/19 podstawę prawną decyzji stanowiły art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze oraz art. 167 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy obrocie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. WSA jednak, w przywoływanej sprawie nie zakwestionował przyjętej przez Organ kwalifikacji prawnej, tylko stwierdził, że "Zdaniem Sądu ustalenia poczynione przez Komisję nie budzą najmniejszych wątpliwości. Zostało bowiem wykazane, że skarżąca w sposób naruszający zasady uczciwego obrotu dopuściła do udziału w zastrzeżonych do jej obowiązków podmiot nieuprawniony. Przypisanie jej przez Komisję wymienionych w decyzji naruszeń prawa było prawidłowe i należycie umotywowane." (por także wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 269/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2319/19 oraz oddalający skargę kasacyjną skarżącego wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025, sygn. akt 1013/21).
Wobec tego przyjęta przez Organ kwalifikacja prawna, zgodnie z którą zachowanie Domu Maklerskiego stanowiło naruszenie art. 167 ust. 1 pkt 1 i art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie w ww. brzmieniu jest prawidłowa.
27. Podkreślenia wymaga również to, że kwalifikacja prawna ma oddać całą zawartość bezprawia, uwzględniając wszystkie typy czynów zabronionych, których znamiona Dom Maklerski zrealizował. W tej sprawie zachowanie Domu Maklerskiego było jednym czynem, dlatego też rację należy przyznać Organowi, że należało zastosować kumulatywny zbieg przepisów wskazanej ustawy.
NSA zauważa, że problematyka administracyjnych kar pieniężnych znajduje się w fazie intensywnego rozwoju, gdzie tradycyjne koncepcje prawnoadministracyjne znajdują się pod silnym wpływem myślenia karnistycznego. Choć na gruncie teoretycznym odpowiedzialność administracyjna i karna są niezależne to w praktyce trudno uciec od trudnego do uniknięcia wzajemnego oddziaływania regulacji administracyjnej i karnej.
Podkreślenia końcowo również wymaga to, że w przepisach prawa administracyjnego nie zostały zawarte żadne reguły rozstrzygania zbiegu przepisów. Zasadne wydaje się wykorzystanie w tym zakresie dorobku prawa karnego w zakresie dotyczącym zbiegu przepisów, (tak: M. Błachucki "Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa", Warszawa 2015). Wobec tego, można i należy odwołać się konstrukcji wypracowanej na gruncie prawa karnego i przewidzianej w art. 11 § 2 k.k., zgodnie z którą "Jeżeli czyn wyczerpuje znamiona określone w dwóch albo więcej przepisach ustawy karnej, sąd skazuje za jedno przestępstwo na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów." Z przepisu tego wynika, że jeden czyn sprawcy wyczerpuje znamiona typów czynów zabronionych określonych w co najmniej dwóch przepisach ustawy karnej, pominięcie zaś w kwalifikacji któregoś ze zbiegających się przepisów spowodowałoby, iż nie byłaby oddana w kwalifikacji prawnej cała zawartość bezprawia tego czynu, (por. M. Mozgawa, Komentarz do art. 11 k.k., Lex/el).
W kontrolowanej sprawie zachowanie Skarżącego stanowi naruszenie dwóch przepisów zawartych w ustawie o obrocie w ww. brzmieniu, tj. art. 167 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który penalizuje zachowanie sprzeczne z przepisami prawa oraz w art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie, który penalizuje zachowanie sprzeczne z zasadami uczciwego obrotu.
28. Powyższe rozumowanie Organu, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie, nie jest również sprzeczne z art. 42 Konstytucji RP. W tym zakresie zasadne jest odwołanie się do wyroku z 15 października 2013 r. (sygn. P 26/1128), w którym Trybunał stwierdził adekwatność art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP do kontroli zakwestionowanych przepisów dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej (por. pkt 2 lit. b sentencji wyroku). W ocenie Sądu konstytucyjnego, wynika to stąd, że konstytucyjne pojęcie odpowiedzialności karnej użyte w powyższych przepisach ustawy zasadniczej musi być rozumiane autonomicznie. Obejmuje ono wszelką odpowiedzialność represyjną, a więc nie tylko tę, którą przyjmuje kodeks kamy, lecz także inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar jednostce, stosowaniem wszelkich środków o charakterze represyjnym oraz wszelkich sui generis karnych mechanizmów prawnych. Tym samym art. 42 Konstytucji RP dotyczy również administracyjnych kar pieniężnych, jeżeli tylko mają one cechę represyjną (nie stanowiąc jednocześnie przejawu odpowiedzialności karnej sensu stricto). Niemniej jednak zastosowanie tego wzorca kontroli do zakwestionowanych unormowań musi być odpowiednie i zmodyfikowane.
29. Mając na uwadze powyższe, w ocenie NSA, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA zastosował prawidłową wykładnię tego przepisu nie byłoby podstaw do uchylenia obu decyzji Organu. Decyzje bowiem w pełni odpowiadają prawu, a skarga do WSA na te decyzje powinna zostać oddalona.
30. Charakter stwierdzonych w postępowaniu kasacyjnym naruszeń umożliwia rozpoznanie skargi w pozostałym zakresie.
Problemem interpretacyjnym występującym w tej sprawie, na który zwróciły uwagę zarówno Skarżący, jak i orzekające w sprawie organy ochrony prawnej, a dotyczącym problematyki intertemporalnej, jest zakres i wysokość środków sankcjonujących zaniechanie wywiązania się przez adresata z obowiązków normatywnych, zawartych w ustawie o obrocie. Ponadto zarzut dotyczący braku zastosowania właściwych przepisów prawnych o charakterze sankcjonującym został przedstawiony w pkt (i), (v) i (vi) petitum skargi, a to w aspekcie administracyjnej kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazuje, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 143/16). Zatem organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., i stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).
Natomiast w przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i TK podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 487/09, por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, [w]: Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori") oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" ("jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege") (wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 487/09 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, J. Mikołajewicz (red.), Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas, op. cit.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) – por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 104/08).
W zakresie dolegliwości sankcjonowania środkiem sankcjonującym w postaci administracyjnej kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 167 ustawy o obrocie NSA podziela pogląd, który został przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepisy przewidujące surowszą dolegliwość dla adresata zawarte zostały w prawie nowym (tj. w ustawie o obrocie w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji). Argumentacja w tym przedmiocie została przedstawiona w decyzji i zaaprobowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji powyższego należy uznać, że WSA w sposób prawidłowy omówił zasady związane z prawem intertemporalnym w aspekcie przepisów sankcjonujących i wywiódł z tych rozważań prawidłowe wnioski.
31. Dokonując analizy ostatniego zarzutu skargi o charakterze materialnoprawnym tj. naruszenia przez Organ art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 1 pkt 1 i 2 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w celu wyłącznie represyjnym oraz (mylnie sformułowanego jako zarzutu naruszenia prawa procesowego) nieuwzględnienia przy wymierzaniu skarżącej kary zasady adekwatności kary obowiązującej na gruncie prawa administracyjnego w stosunku do stwierdzonych przez organ naruszeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Skarżąca spółka zarzuca nałożenie przez Organ zbyt surowego środka sankcjonującego.
NSA podziela stanowisko Komisji, że kara pieniężna nałożona na Stronę w wysokości 1.800.000 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia ww. przepisów ustawy i nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wysokość kary pieniężnej i przesłanki jej nałożenia zostały szczegółowo uzasadnione w decyzji organu z 14 maja 2021 r. Organ w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że pomimo przeciwnych twierdzeń Strony, wydając decyzję, Komisja ukarała PSDM za delikty administracyjne, jakich się dopuścił sam Dom Maklerski. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie znajdują uzasadnienia twierdzenia Strony wskazujące na jej marginalną rolę w procesie oferowania certyfikatów inwestycyjnych. Co więcej, uwzględniając stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie, nałożona decyzją kara pieniężna jest ściśle powiązana z naruszeniem dokonanym przez PSDM, jest adekwatna i współmierna do tegoż naruszenia, odzwierciedla stopień naganności zachowania Strony, spełnia wymóg celowości i nie stanowi znacznego uszczerbku w majątku Strony, co oznacza że nie jest rażąco wygórowana oraz nadmiernie dolegliwa.
NSA podkreśla, że w sprawie, za stwierdzone naruszenia dokonane przez PSDM, możliwym było nałożenie na Dom Maklerski administracyjnej kary pieniężnej zarówno na podstawie 167 ust. 1 oraz na podstawie art. 167 ust. 2 pkt. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej albo zastępczo, w sytuacji ustalenia kwoty korzyści uzyskanych przez PSDM w wyniku naruszenia, na podstawie art. 167 ust. 2 c ustawy o obrocie w powołanym powyżej brzmieniu.
Analizując stan faktyczny sprawy, Komisja prawidłowo doszła do przekonania, że charakter naruszeń oraz pozostałe okoliczności sprawy, nie uzasadniały zastosowania sankcji, o której mowa w art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przedmiotowa sankcja byłaby bowiem nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń oraz nadmiernie obciążająca i rygorystyczna dla PSDM. Z drugiej jednak strony, uwzględniając wagę naruszenia dokonanego przez PSDM, czas jego trwania, a także fakt, że w sprawie udało się ustalić kwotę korzyści uzyskanych przez Dom Maklerski w wyniku naruszenia, KNF doszła do przekonania, że nałożenie na Stronę kary pieniężnej w wysokości do 10% przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy (tj. w kwocie maksymalnej 1.206.591,46 zł, wyliczoną jako 10%
z kwoty 12.065.914,56 zł), o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, stanowiłoby sankcję zbyt niską, również nieadekwatną do popełnionego naruszenia i do osiągniętych korzyści, co rodziłoby uzasadnione wątpliwości odnośnie jej skuteczności w wypełnianiu swoich funkcji.
Komisja zatem słusznie doszła do przekonania, że uzasadnionym jest, zastosowanie sankcji, o jakiej mowa w art. 167 ust. 2c w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tejże ustawy. W ten sposób Komisja ustaliła, że maksymalna wysokość kary pieniężnej, jaka mogłaby zostać nałożona na Stronę wynosi 1.916.442,82 zł (obliczona jako dwukrotność kwoty korzyści osiągniętych przez PSDM w wyniku naruszenia tj. 2x 958.221,41 zł). Jednocześnie Komisja nie nałożyła na Stronę maksymalnego wymiaru kary, o jakim mowa w art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zaś na wysokość kary nałożonej na PSDM wypłynęły okoliczności wymiaru kary, określone w art. 167 ust. 2 d ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. waga naruszenia i czas jego trwania, przyczyny naruszenia przepisów, sytuacja finansowa Strony, uprzednie naruszenia przez PSDM przepisów ustawy o obrocie, przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz innych przepisów prawa regulujących prowadzenie działalności przez firmy inwestycyjne oraz za nieprzestrzeganie zasad uczciwego obrotu. Dodatkowo, z uwagi na otwarty katalog przesłanek wymiaru kary określony w z art. 167 ust. 2 d ustawy o obrocie w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, na etapie ustalania wymiaru kary, co wynika z decyzji, Komisja wzięła także pod uwagę inne, istotne dla sprawy okoliczności takie jak; skalę korzyści osiągniętych przez Stronę, gotowość Strony do współpracy z Komisją, podjęte przez PSDM działania mające na celu eliminację skutków nieprawidłowości oraz podjęcie przez Skarżącego działań mających na celu ograniczenie możliwości zawierania w przyszłości umów analogicznych, do tych, jakie zostały zawarte ze Zleceniobiorcami.
Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika wyraźnie, które ze wskazanych powyżej przesłanek wymiaru kary ocenione zostały na niekorzyść Skarżącego i miały wpływ na podwyższenie wymiaru kary, a które ocenione zostały na korzyść PSDM i miały wpływ na obniżenie wymiaru kary. Wynika także, że takie przesłanki jak: gotowość Skarżącego do współpracy z Komisją, brak uprzedniego ukarania za naruszenia ustawy o obrocie oraz działania podjęte przez PSDM mające na celu wyeliminowanie skutków nieprawidłowości objętych przedmiotem tego postępowania, a także działania PSDM podjęte w celu ograniczenia w przyszłości możliwości zawierania umów zlecenia, analogicznych do tych zawartych ze Zleceniobiorcami, na etapie wymiaru kary, ocenione zostały przez Komisję na korzyść Skarżącego, co oznacza, że ww. przesłanki miały wpływ na obniżenie wymiaru kary, której maksymalny wymiar został określony na podstawie art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
32. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Komisja w sposób prawidłowy zastosowała art. 167 ust. 2c w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obrocie.
Decyzja ta, jak już wyżej zostało wskazane, w zakresie nałożenia kary pieniężnej została w sposób prawidłowy, zgodnie z wzorcem normatywnym zawartym w art. 107 k.p.a., uzasadniona. Organ w sposób prawidłowy uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej i słusznie wskazał, że waga stwierdzonych naruszeń, okoliczności w jakich doszło do ich powstania oraz wysokość zysków z tytułu prowadzonej oferty instrumentów finansowych sprawiają, że nałożenie kary w mniejszej wysokości nie pozwoliłoby na realizację celów, jakim kara ta służy. Powyższe elementy uwzględnione w procesie decyzyjnym przez Komisję przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej powodują, iż nałożenie na Stronę kary w wysokości 1.800.000 zł jest prawidłową i pożądaną, z punktu widzenia realizacji przez Komisję celów nadzorczych, reakcją nadzorczą organu na stwierdzone naruszenia prawa oraz zasad uczciwego obrotu. Organ ten prawidłowo wskazał, że profesjonalny charakter prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, w powiązaniu z wyjątkowo istotną i odpowiedzialną funkcją w zakresie zapewnienia prawidłowości i rzetelności procesów oferowania instrumentów finansowych, zobowiązywał Stronę do dochowania w prowadzonej działalności wysokich standardów, profesjonalizmu i rzetelności.
33. Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja polegała na utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji, to skarga na tę decyzję, jako akt zgodny z prawem, podlega oddaleniu.
34. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
35. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl