II GSK 1148/24

II GSK 1148/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
III SA/Gl 845/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-11-21
II GZ 179/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-22
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1420
art. 6 ust. 1 pkt 11, art. 80 ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 143 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 845/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] ldz.[...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wykonywanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 845/22 oddalił skargę M.M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Okręgowy Urząd Górniczy w Gdańsku otrzymał [...] listopada 2021 r. od
Starosty Puckiego zawiadomienie o robotach geologicznych na działkach o
numerach ewidencyjnych [...] i [...] w P. bez zgłoszenia projektu. Pracownicy organu przeprowadzili [...] listopada 2021 r. wizję terenową na terenie wspomnianych działek, gdzie stwierdzili wstępnie wyrównany teren po robotach wiertniczych. Właściciel działek R.H. oświadczył, że wykonane zostały trzy odwierty o głębokości około 100 metrów każdy, w które wprowadzone zostały rury PE i okazał umowę nr [...] podpisaną z firmą E. w R. na wykonanie robót budowlanych, tj. montaż instalacji sanitarnych, w ramach której wykonawca zobowiązany był do wykonania trzech otworów o głębokości 100 m każdy w celu zainstalowania w nich rur PE stanowiących dolne źródło ciepła dla celów
grzewczych.
E. J. T. poinformowała organ, że wykonawcą dolnego źródła (robót wiertniczych) na terenie działek nr [...] i [...] była firma G. E. T. P., ul. [...]. Z kolei właściciel firmy
G.R.T.P., ul. [...] poinformował organ, że wykonawcą dolnego odcinka robót wiertniczych na terenie działek nr [...] i [...] przy ulicy W. w P. była firma G.E.M.M.
M.M. pismem z [...] marca 2022 r. powiadomił, że prowadził przedmiotowe roboty wiertnicze i prac tych nie nadzorował uprawniony geolog.
W konsekwencji, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku wydał [...] lipca 2022 r. decyzję nr [...], L.dz. [...], którą ustalił M.M. opłatę podwyższoną za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, w
okresie od [..] listopada 2021 r. do [...] listopada 2021 r. na terenie działek ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,000206 km2 w P., w wysokości 40 000zł.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wydał [...] września 2022 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku podniósł, że na gruncie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 z późn. zm., zwanej dalej: P.g.g.) działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za wykonywanie robót geologicznych ustala się w wysokości 40 000 zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, a rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały, zaś w świetle art. 6 ust. 1 pkt 11 P.g.g. nie ulega wątpliwości, że roboty wykonywane w rozpoznawanej sprawie odpowiadały definicji robót geologicznych. Analiza art. 143 P.g.g. doprowadziła Sąd do wniosku, że w przypadku prowadzenia robót geologicznych bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a dopiero w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.
Akceptując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej w rozpoznawanej sprawie jest skarżący, dlatego też nie podzielił poglądu wyrażonego w zarzucie skargi dotyczącym nieprawidłowego ustalenia strony postępowania. Wbrew bowiem argumentacji skarżącego, jak podniósł Sąd, stroną niniejszego postępowania nie mógł być właściciel przedmiotowej działki, będący jednocześnie inwestorem, albowiem redakcja przepisu art. 143 P.g.g. wyraźnie stanowi, iż w pierwszym rzędzie stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, a dopiero w przypadku braku takiego podmiotu, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której są prowadzone roboty geologiczne.
W konsekwencji, Sąd ocenił, że organy prawidłowo nie podjęły przesłuchania osób wskazanych w skardze. Skoro bowiem norma art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. jednoznacznie precyzuje, kto jest stroną postępowania w przedmiocie opłat podwyższonych, a z dowodów zawartych w aktach sprawy wprost wynika, że prowadzenia robót geologicznych bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych dokonał M.M., to nie było konieczności dokonywania czynności dowodowych, których domagał się skarżący w skardze.
M.M. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, zrzeczono się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) następujące naruszenia:
a) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ograniczając postępowanie dowodowe w sprawie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony M.M. i zaniechał
(i.) przesłuchania w charakterze świadka T.P., J.T. oraz D.T. celem ustalenia kroków, jakie inwestor poczynił celem zgłoszenia projektu prac geologicznych,
(ii.) przesłuchania w charakterze świadka R.H. celem ustalenia świadomości skarżącego w zakresie zgłoszenia przez inwestora projektu prac geologicznych oraz
(iii.) pozyskania umowy zawartej przez E.J.T. z siedzibą w R. z R.H. na wykonanie prac geologicznych, co doprowadziło do poczynienia niepełnych ustaleń faktycznych polegających na braku ustalenia podmiotu prowadzącego roboty geologiczne, obowiązków nałożonych na głównego wykonawcę przyjmującego zlecenie od inwestora i treści zawartej pomiędzy nimi umowy,
b) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustaleń co do faktu, czy wszystkie formalności związane ze zgłoszeniem prac geologicznych zostały przez inwestora dopełnione,
c) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. i w konsekwencji uznanie, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej jest wyłącznie podmiot faktycznie wykonujący roboty geologiczne, podczas gdy treść powołanego przepisu wskazuje na osobę, która takie roboty prowadzi, a nie wykonuje, co skutkowało pominięciem, że to podmiot, który czerpie korzyść z wykonanych robót geologicznych, tj. inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości lub podmiot, który przyjął zobowiązanie od właściciela nieruchomości do wykonania robót geologicznych bez zgłoszenia ich projektu, jest stroną postępowania o ustalenie opłaty podwyższonej.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych. Ponadto, oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Sąd nie podziela wskazanego w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 może być uwzględniony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w powołanym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, oraz wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle poważne, aby, jak to wynika z konstrukcji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie istotne elementy, to zakwestionowanie stanowiska Sądu wymaga podniesienia innych zarzutów niż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Za chybiony uznać należy również zarzut oparty o dowodzone przez skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, że organy administracji niezasadnie uznały M.M. za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stroną tego postępowania powinien być podmiot, który czerpie korzyści z wykonanych robót geologicznych, tj. inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości lub podmiot, który przyjął zobowiązanie od właściciela nieruchomości do wykonania robót geologicznych.
Decyzje organów oceniane następnie przez Sąd pierwszej instancji oparte zostały na podstawie prawnej złożonej z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze o nałożeniu opłaty podwyższonej. Na gruncie art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Przepis ten jest uzupełniony przez art. 140 ust. 3 pkt 2 P.g.g., który stanowi, że opłatę podwyższoną za wykonywanie robót geologicznych ustala się w wysokości 40 000 zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, przy czym rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały. W świetle natomiast art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. stroną postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej jest podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Jedynie w przypadku braku takiego podmiotu, stroną postępowania jest, na mocy art. 143 ust. 3 P.g.g., właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.
W piśmiennictwie wskazuje się, że konstrukcja art. 143 P.g.g., polegająca na uszeregowaniu podmiotów, na które organ obowiązany jest nałożyć opłatę podwyższoną w przypadku stwierdzenia określonych naruszeń przepisów Prawo geologiczne i górnicze, ustalając w pierwszej kolejności podmiot prowadzący roboty, a dopiero w sytuacji braku takiego podmiotu właściciela nieruchomości czy też podmiot posiadający inny tytuł prawny do nieruchomości, zmierza w kierunku zapewnienia efektywniejszego sankcjonowania naruszeń w przypadkach objętych opłatą podwyższoną z art. 140, poprzez ustanowienie domniemania mającego pomóc właściwemu organowi w ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego działania prowadzonego na danej nieruchomości (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, art. 143).
Pewne wątpliwości budzić może użyty w art. 143 ust. 3 P.g.g. zwrot "brak podmiotu". Literalna wykładnia tego przepisu prowadzić może do wniosku, że zwrot ten oznacza nieistnienie podmiotu, a więc sytuację, którą należy odróżnić od nieustalenia tożsamości podmiotu, w takim bowiem przypadku mamy do czynienia z nieznajomością podmiotu, a nie z jego brakiem (H. Schwarz [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 143). Tymczasem w orzecznictwie podniesiono, że przepis ten należy rozumieć jako statuujący odpowiedzialność właściciela nieruchomości lub innego podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości w sytuacji, gdy nie ustalono podmiotu, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 4 (por. wyroki WSA w Gliwicach z 4 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 950/19, z 15 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 202/19).
Niezależnie jednak w rozpoznawanej sprawie od sposobu rozumienia pojęcia, dopiero po spełnieniu warunku w postaci "braku podmiotu" możliwym byłoby uznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości lub innej osoby posiadającej tytuł prawny. W tej sprawie nie zaistniała taka przesłanka, bowiem podmiot określony w art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. został przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowany. Jako że fakt wykonywania robót geologicznych przez skarżącego nie zostało podważony w toku postępowania, nie ulega wątpliwości, że to on jest podmiotem, o którym mowa w powołanym przepisie.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, który dowodził różnicy pomiędzy użytym we wskazanym przepisie pojęciem "prowadzenia robót", a "faktycznym wykonywaniem robót". Czasownik "prowadzić" oznacza, między innymi, "wykonywać, kontynuować jakąś czynność, działalność" (Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. organ obowiązany jest nałożyć opłatę podwyższoną, w przypadku stwierdzonych naruszeń, w pierwszej kolejności na podmiot, który realnie, faktycznie dokonywał na miejscu prac geologicznych. Tym samym, Sąd podziela pogląd wyrażany w tym zakresie we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt. III SA/Gl 439/21 i z 15 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 202/19 oraz wyrok NSA z 11 lutego 2021r., sygn. akt II GSK 1225/20).
Bez znaczenia pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. W oparciu o art. 80 ust. 3 P.g.g. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazano jednostkę redakcyjną tego przepisu, jako ust. 4) stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepis ten w żadnej mierze nie stoi w sprzeczności z art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g., bowiem o ile zgłoszenia projektu robót geologicznych do starosty ma dokonać właściciel nieruchomości, o tyle odpowiedzialność za prowadzenie robót geologicznych bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych spoczywa na podmiocie faktycznie wykonującym te roboty. Wobec tego, podmiot taki musi ponad wszelką wątpliwość upewnić się przed przystąpieniem, rozpoczęciem prac geologicznych, czy projekt został zatwierdzony. Poleganie jedynie na zapewnieniu o tym, że projekt został zatwierdzony, nie jest wystarczające dla uchylenia się od konsekwencji w postaci nałożenia przez organ na wykonawcę robót geologicznych opłaty podwyższonej.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu z pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że organ trafnie za stronę postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej uznał skarżącego, to niezasadne było przeprowadzanie dowodu z przesłuchania, jako świadków, innych jeszcze osób czy dowodu z umów zawieranych pomiędzy kolejnymi podwykonawcami robót. Jak już wcześniej podniesiono, odpowiedzialność faktycznego wykonawcy robót za ich prowadzenie mimo braku zatwierdzonego projektu tych robót ma charakter bezwzględny, niezależny od jego stanu wiedzy, zapewnień ze strony innych podmiotów itp. W konsekwencji, Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w ustaleniach i ich subsumpcji pod omówione normy prawne poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.