II GSK 1148/22

II GSK 1148/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Sygn. powiązane
III SA/Łd 833/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-03
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 833/21 w sprawie ze skargi A.D. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 15/2021/KL w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 15/2021/KL; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A.D. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 833/21, oddalił skargę A.D. (dalej: strona, skarżąca lub wnioskodawczyni) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub organ) z 10 czerwca 2021 r. nr 15/2021/KL wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o stwierdzeniu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. nr 15/2021/KL Prezes NFZ, na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) oraz na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.), dalej: ustawa o świadczeniach, i art. 40 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493), w związku z wniesieniem przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 623/2020 wydanej przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 25 maja 2020 r., w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych wnioskodawczyni od 30 kwietnia 2015 r. do 5 maja 2015 r. w łącznej wysokości 4160 zł, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez wnioskodawczynię kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych od 30 kwietnia 2015 r. do 5 maja 2015 r. na łączną kwotę 4160 zł, pomimo braku prawa do tych świadczeń, o czym poinformował stronę pismem z 12 lutego 2020 r. Powyższa korespondencja kierowana na adres: [...] nie została odebrana przez wnioskodawczynię w terminie, pomimo jej dwukrotnego awizowania. Zawiadomienie to zostało zwrócone do nadawcy z adnotacją "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie". Zawiadomienie zostało wysłane na adres wskazany w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych (dalej: CWU) zarówno jako adres zamieszkania, jak i adres zameldowania wnioskodawczyni. Zawarte w aktach sprawy adnotacje Poczty Polskiej jednoznacznie wskazują, że korespondencja była awizowana dwukrotnie - 14 lutego 2020 r. oraz 24 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., pismo zostało uznane za skutecznie doręczone po upływie 14 dni od pierwszego awizowania korespondencji, a więc 28 lutego 2020 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją nr 623/2020 z 25 maja 2020 r. ustalił, że wnioskodawczyni jest obowiązana do poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w kwocie 4160 zł. Decyzja ta została wysłana do wnioskodawczyni listem poleconym na adres: [...] i nie została odebrana przez wnioskodawczynię w terminie, pomimo jej dwukrotnego awizowania. Została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie". Zawarte w aktach sprawy adnotacje Poczty Polskiej wskazują, że korespondencja była awizowana dwukrotnie - 27 maja 2020 r. oraz 4 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 44 k.p.a., pismo zostało uznane za skutecznie doręczone po upływie 14 dni od pierwszego awizowania korespondencji, a więc 10 czerwca 2020 r.
Organ odwoławczy podkreślił, iż Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ zawiadomienie oraz decyzję kierował na jedyny znany organowi adres zamieszkania wnioskodawczyni. Z analizy danych w systemie CWU wynika, iż ostatnim zgłoszonym przez wnioskodawczynię adresem zamieszkania jest adres: [...] (zgłoszenie z tytułu umowy zlecenie od 1 sierpnia 2018 r.), a wskazany przez wnioskodawczynię we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania adres [...] w powyższym systemie nie widnieje.
Wnioskodawczyni nie wniosła w wyznaczonym terminie odwołania od ww. decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z 25 maja 2020 r., zatem stała się ona ostateczna.
7 października 2020 r. wnioskodawczyni złożyła osobiście w siedzibie Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 623/2020 z 25 maja 2020 r. wraz z odwołaniem do Prezesa NFZ. We wniosku wyjaśniła, że nie odebrała wysyłanej przez Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ korespondencji, zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzji, ponieważ nie mieszkała pod adresem, na który była ona kierowana. Na dowód czego wnioskodawczyni załączyła kopię umowy abonenckiej [...] o korzystaniu z usług [...] zawartą 5 października 2016 r. Umowa została zawarta przez wnioskodawczynię, a adresem świadczenia usługi jest adres wskazany przez wnioskodawczynię jako adres zamieszkania, tj. [...]. Ponadto, we wniosku wnioskodawczyni wskazała, iż z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz ww. decyzją zapoznała się dopiero 30 września 2020 r. Natomiast ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, przekazanej przez Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ, wynika, iż 11 września 2020 r. dorosłemu domownikowi zostało skutecznie doręczone upomnienie [...] z 26 sierpnia 2020 r. wzywające do uregulowania należności wynikających z prawomocnej decyzji administracyjnej nr 623/2020 (powyższe upomnienie zostało przesłane na adres [...]).
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż dniem, w którym wnioskodawczyni uzyskała informację o wydanej decyzji oraz obowiązku poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej, jest 11 września 2020 r.
We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wnioskodawczyni wystąpiła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z prośbą o "przywrócenie terminu do nadesłania dokumentów potwierdzających tzw. wsteczne zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych tj. od 30 kwietnia 2015 r. do 5 maja 2015 r. oraz potwierdzających bycie studentem ww. okresie".
Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Prezes NFZ miał na uwadze art. 44 § 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a. Organ II instancji zauważył, że art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zainteresowany dopełnił czynności dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym złożenie przez wnioskodawczynię wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania 7 października 2020 r. nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia. Termin ten upłynął bowiem 18 września 2020 r.
Ponadto, z dokumentów załączonych przy ponagleniu (odebrane 11 września 2020 r. upomnienie nr [...] z 26 sierpnia 2020 r. oraz mail wnioskodawczyni z 24 września 2020 r.) wynika, że wnioskodawczyni zamieszkiwała, odbierała korespondencję i wskazywała jako prawidłowy adres: [...]. Tym samym nie okazał się prawdziwy zarzut wniosku o nieprawidłowym adresie do korespondencji i nieskutecznym doręczeniu.
Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NFZ złożyła A.D., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
WSA w Łodzi wyrokiem z 3 lutego 2022 r. oddalił skargę na postanowienie Prezesa NFZ z 10 czerwca 2021 r. nr 15/2021/KL wydaną w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
WSA podniósł, iż skarżąca wskazała jako przyczynę uchybienia terminowi do wniesienie odwołania od decyzji z 25 maja 2020 r. brak doręczenia tej decyzji. Podniosła jednocześnie, że mieszka w [...], zaś decyzja została zaadresowana nieprawidłowo, to jest – [...].
W ocenie Sądu I instancji zarzut niewłaściwego doręczenia decyzji przez organ administracji był niezasadny. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ uprawniony był wysłać przedmiotową decyzję na [...], to jest na adres zamieszkania strony. Ten adres został wskazany przez skarżącą w oświadczeniu z 30 kwietnia 2015 r. o przysługującym prawie do świadczeń opieki zdrowotnej. Został także przez nią podany w umowie abonamentowej z 5.10.2016 r., zawartej z firmą [...]. Ponadto upomnienie z 26 maja 2020 r. wysłane na ten adres przez NFZ odebrane zostało przez domownika skarżącej. Także sama skarżąca we wniosku z 24 września 2020 r. o rozłożenie należności na raty podała adres zamieszkania [...]. Wobec powyższego nie zasługiwały na uwzględnienie wyjaśnienia strony, iż jej adres zamieszkania to [...].
Sąd I instancji wskazał również, że strona przyznała w skardze, że nie zawarła umowy najmu z właścicielką mieszkania – jej krewną przebywającą zagranicą. Załączone do skargi dokumenty dotyczące opłacania rachunków (gaz, prąd, inne rachunki) nie potwierdziły okoliczności zamieszkiwania strony pod tym adresem. Opłacanie rachunków może jedynie świadczyć o sprawowaniu opieki nad mieszkaniem, podczas nieobecności jego właścicielki. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie uprawdopodobniła, iż swoje centrum życiowe przeniosła z domu przy [...]do mieszkania [...]. Centrum to znajdowało się pod adresem, na który organ wysłał decyzję.
W ocenie WSA decyzja z 25 maja 2020 r. zasadnie została uznana przez organ administracji za doręczoną zastępczo w trybie art. 44 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że przesyłka pocztowa zawierająca przedmiotową decyzję była dwukrotnie awizowana, a zawiadomienie o sposobie jej odbioru zamieszczono w skrzynce pocztowej adresatki. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, by uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Niezłożenie odwołania w terminie wynikało z braku należytej staranności w dbaniu o własne interesy.
Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska organu, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązywał 7-dniowy termin na wystąpienie z prośbą o przywróceniu terminu, określony w art. 58 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Powołany przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła A.D., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca niewystarczająco uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji podczas, gdy skarżąca przedstawiła szereg dokumentów potwierdzających, iż miejscem jej zamieszkania jest inny adres niż ustalony przez organ, tj. lokal nr [...];
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż od wysokości ponoszonych opłat na prąd i gaz uzależnione jest uprawdopodobnienie faktu zamieszkiwania w danym lokalu;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja została skarżącej skutecznie doręczona podczas, gdy cała korespondencja w sprawie, w tym przedmiotowa decyzja, była wysyłana skarżącej na nieprawidłowy adres, tj. adres, pod którym skarżąca nie mieszka i nie została skarżącej skutecznie doręczona;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości stron polegającej na niedoręczeniu skarżącej korespondencji, w tym decyzji;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla spraw przez organ, wobec braku ustalenia przez organ prawidłowego adresu zamieszkania skarżącej oraz bezpodstawną ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez wskazanie, że wyjaśnienia skarżącej oraz umowa abonamentowa nie uprawdopodabnia mieszkania przez skarżącą pod wskazywanym przez skarżącą adresem;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez organ, poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, poprzez uzyskanie wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżąca nie mieszka pod wskazywanym przez skarżącą adresem;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteriów oceny wiarygodności dowodów w sposób sprzeczny z regułami logiki i doświadczeniem życiowym polegającym na tym, że wysokość ponoszonych przez skarżącą opłat za mieszkanie, tj. opłat za prąd i gaz wskazuje na opiekowanie się "pustym" mieszkaniem, a nie rzeczywistym mieszkaniu w lokalu, oraz braku racjonalnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w postaci potwierdzeń uiszczanych opłat z tytułu korzystania z mieszkania z uwzględnieniem dowodu w postaci zawartej przez skarżącą umowy abonamentowej wykonywanej przez usługodawcę w przedmiotowym lokalu.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi. W obu wskazanych powyżej przypadkach, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że w 2020 r. wykonywała umowę zlecenia u tego samego pracodawcy co w roku 2018 r. i informowała swojego zleceniodawcę o zmianie adresu zamieszkania dla celów związanych z tą umową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach w których operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji oraz wynikających z tego konsekwencji natury procesowej, w tym rozważenia zasadności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Podniesione w pkt 1-7 petitum skargi kasacyjnej (dotykające istoty sprawy) zarzuty naruszenia przepisów postępowania są względem siebie komplementarne, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia nr 15/2021/KL z 10 czerwca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 623/2020 z 25 maja 2020 r. stanowi art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że przystąpienie do rozważań dotyczących spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do złożenia odwołania, powinno zostać bezwzględnie poprzedzone ustaleniem, czy doręczenie decyzji, której dotyczyło odwołanie, było skuteczne. Bez takiego ustalenia ocena, czy spełnione zostały przesłanki, od których art. 58 k.p.a. uzależnia przywrócenie terminu, jest przedwczesna (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. I OSK 3004/18). Jak wynika z treści ww. przepisu przywrócony może zostać wyłącznie termin, który był wcześniej uchybiony, z kolei żeby do tego doszło, musiał on w sposób prawidłowy rozpocząć swój bieg. Warunkiem rozpoczęcia biegu przez termin do wniesienia środka odwoławczego jest prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia.
Należy zauważyć, że w aktach postępowania administracyjnego, wbrew stanowisku Sadu I instancji, nie znajduje się żaden dowód, z którego wynikałaby prawidłowość dokonanego przez organ doręczenia decyzji z 25 maja 2020 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 12 lutego 2020 r. oraz decyzja z 25 maja 2020 r. nr 623/2020 o ustaleniu obowiązku poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na jej rzecz w dniach 30.04-05.05.2015 r. wysłane na adres [...], po dwukrotnym awizowaniu zostały zwrócone nadawcy. Z postanowienia z 10 czerwca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 25 maja 2020 r. wynika, iż powyższe zawiadomienie oraz decyzję organ kierował na jedyny znany mu adres zamieszkania skarżącej wynikający z danych w CWU (Centralny Wykaz Ubezpieczonych) zgłoszony z tytułu umowy zlecenia zawartej od dnia 1 sierpnia 2018 r. oraz podany przez stronę przy przyjęciu do szpitala w dniu 30 kwietnia 2015 r. Nie wynika natomiast, na jakiej podstawie organ uznał, że adres pod który dokonuje doręczeń jest aktualnym adresem zamieszkania skarżącej, skoro od przyjęcia do szpitala i udzielenia świadczeń zdrowotnych do daty wydania decyzji o ustaleniu obowiązku poniesienia przez skarżącą kosztów udzielonych świadczeń upłynęło ponad 5 lat, natomiast od zgłoszenia do ubezpieczenia umowy zlecenia blisko dwa lata.
Nie negując postępowania organu polegającego na wysłaniu skarżącej korespondencji na adres widniejący w CWU należy zaznaczyć, iż ubezpieczony nie zawsze ma bezpośredni wpływ na dane adresowe uwidocznione w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych. Jak wynika z ustawy z 27 kwietnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dane do CWU zgłaszają przede wszystkim płatnicy składek zdrowotnych, czyli pracodawcy (dla pracowników), ZUS/KRUS/urzędy pracy (dla emerytów, rencistów, bezrobotnych), oraz inne podmioty wskazane w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, a sami ubezpieczeni lub członkowie ich rodzin, jedynie wtedy, gdy zgłaszają się do ubezpieczenia przez płatnika. W tym kontekście, z wyjaśnień udzielonych przez skarżącą na rozprawie przed NSA wynika, iż w 2020 r. (wszczęcie postępowania i wydanie decyzji) nadal wykonywała umowę zlecenia u tego samego pracodawcy co w roku 2018 r. i informowała swojego zleceniodawcę o zmianie adresu zamieszkania dla celów związanych z tą umową. Brak aktualizacji danych adresowych ubezpieczonego przez pracodawcę nie powinien zatem obciążać skarżącej.
Ponadto, należy zauważyć, iż postanowienie z 10 czerwca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 25 maja 2020 r., organ uzasadnił przede wszystkim faktem, iż "złożenie przez Zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 7 października 2020 r. nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia. Termin ten upłynął z dniem 18 września 2020 r.". Podnoszona przez skarżącą kwestia związana z nieprawidłowym ustaleniem przez organ adresu zamieszkania i brakiem skuteczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji z 25 maja 2020 r., rozpatrzona została przez organ niejako na marginesie, jednozdaniowym stwierdzeniem: "Nadto, z dokumentów załączonych przy ponagleniu (odebrane w dniu 11.09.2020 r. upomnienie nr [...] z dnia 26.08.2020 r. oraz mail Zainteresowanej z dnia 24.09.2020 r.) wynika, że Zainteresowana zamieszkiwała, odbierała korespondencję i wskazywała jako prawidłowy adres: [...]."
Takiemu stwierdzeniu przeczą jednak przedłożone przez skarżącą dokumenty, takie jak: umowa abonencka zawarta przez skarżącą o korzystaniu z usług telewizji [...] pod adresem [...] oraz kilkanaście dokumentów załączonych przez stronę do skargi, w tym wyciągi bankowe i wiadomości e-mail potwierdzające ponoszenie opłat za mieszkanie nr [...], uczestniczenie w działalności Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] czy też dokumentujące dostawę i odbiór jedzenia oraz paczek przez skarżącą pod adresem [...].
Wydając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy przedłożonej przez stronę umowy abonenckiej z firmą [...] i podnoszonej przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu argumentacji, odnoszącej się do stałego zamieszkiwania przez nią pod adresem [...], w tym okoliczności, że jedyna korespondencja kierowana do strony, jaka została odebrana pod adresem: [...], zawierająca upomnienie z 26.08.2020 r., przyjęta została przez matkę skarżącej, która telefonicznie poinformowała ją o korespondencji.
Taką analizę przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zastępując tym samym organ administracji. Dokonana przez Sąd ocena załączonych przez stronę do skargi dokumentów, wykraczała zdaniem NSA, poza wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia przez Sąd wyłącznie dowodów uzupełniających z dokumentów. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. W orzecznictwie zasadnie jest podnoszone, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność (wyrok WSA w Krakowie z 25.11.2019 r., I SA/Kr 955/19, LEX nr 2751625). Innymi słowy, celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wyrok NSA z 9.07.2019 r., I GSK 1288/18, LEX nr 2706862).
Tymczasem w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, Sąd I instancji "nie podzielił stanowiska organu administracji, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązywał 7 dniowy termin na wystąpienie z prośbą o przywróceniu terminu, określony w art. 58 § 2 k.p.a.", przy czym jednocześnie dokonał analizy załączonej do wniosku o przywrócenie terminu oraz skargi dokumentacji w odniesieniu do podnoszonej przez skarżącą okoliczności zamieszkiwania w 2020 r. pod adresem: [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się przy tym ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż: "Zgodnie z art. 15 zzzzzn² ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Powołany przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491)."
Powyższe oznacza, że zawarte w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stanowisko organu, iż "złożenie przez Zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 7 października 2020 r. nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia" uznać należało za bezpodstawne, co też zostało wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Obligowało to jednak Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania w celu oceny argumentacji oraz dowodów przedłożonych przez skarżącą na okoliczność braku możliwości uznania, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z 25 maja 2020 r. nr 623/2020 o ustaleniu obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, zostały doręczone na prawidłowy adres w trybie art. 44 k.p.a.
Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na prezentowany w judykaturze pogląd, iż przewidziany w art. 44 k.p.a. tryb doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (por. postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 141/99, OSNP 2001/1/6, nr lex 44843). Zasługuje przy tym na aprobatę również stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31).
Sąd I instancji, jak również organ administracji, nie wzięli także pod uwagę okoliczności - co w realiach niniejszej sprawy jest istotne - że skarżąca faktycznie nie wiedziała o wszczęciu wobec niej postępowania. Natomiast po otrzymaniu 24 września 2020 r. od matki informacji o korespondencji zaadresowanej na adres: [...] zawierającej upomnienie z 26 sierpnia 2020 r., natychmiast zareagowała dzwoniąc w tym samym dniu do oddziału NFZ w celu uzyskania niezbędnych informacji. Wtedy dowiedziała się o wydanej decyzji, a w dniu 30 września 2020 r. zgłosiła się do siedziby oddziału NFZ w Łodzi w celu zapoznania się z treścią decyzji oraz niezwłocznie przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie potwierdzały, że w okresie korzystania ze świadczeń zdrowotnych była osobą ubezpieczoną, gdyż udzielone jej świadczenie przypadało na okres, w którym była jeszcze studentką. Takie działanie skarżącej nie wypełnia przesłanek "niedochowania należytej staranności", o którym wspomina Prezes NFZ na stronie 6 postanowienia.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie odebrała osobiście zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie poniesienia przez nią kosztów udzielonych jej świadczeń opieki zdrowotnej. Przesyłka listowna, zawierająca wymienioną korespondencję, po dwukrotnym awizowaniu, pozostawiona została w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, co oznacza, że uznano jej skuteczne doręczenie w trybie określonym w art. 44 k.p.a. tzw. fikcji prawna doręczenia. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 44 k.p.a. przewidujący tzw. doręczenie zastępcze, reguluje sytuację kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 k.p.a. - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu.
Sprawa poniesienia kosztów udzielonych skarżącej w 2015 r. świadczeń opieki zdrowotnej była wszczynana z urzędu, po blisko pięciu latach od udzielenia tych świadczeń. Jak wynika z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15).
Jednakże, uwzględniając okoliczność, iż zawiadomienie z dnia 12 lutego 2020 r. stanowiło pierwsze powiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie poniesienia przez nią kosztów udzielonych jej świadczeń opieki zdrowotnej, błędnym było uznanie przez organ, że w sprawie zaistniała podstawa do przyjęcia domniemania doręczenia, zgodnie z art. 44 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) lub na żądanie jednej ze stron organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 61 § 4 k.p.a. stanowi zatem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Aby jednak strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W doktrynie uznaje się, że art. 61 § 4 k.p.a. statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97). Obowiązkiem organu było wobec tego w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwała skarżąca, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Jak wcześniej zauważono przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi.
NSA podkreśla, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 k.p.a.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego.
Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, iż powyżej wskazane zasady postępowania zostały w niniejszej sprawie naruszone, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. W szczególności należy uznać, że naruszony został art. 61 § 4 k.p.a. Co prawda w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednak nie zostało ono doręczone skarżącej. Na kopercie, w której znajdowało się zawiadomienie widnieją pieczątki doręczyciela informujące, że pismo było dwukrotnie awizowane, jednak w sytuacji, gdy skarżąca nie zamieszkiwała pod adresem [...], nie można mówić o skutecznym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Winą za brak doręczenia nie można obarczać skarżącej skoro organ nie dokonał ustalenia, z jakiej przyczyny nie podjęła kierowanej do niej korespondencji oraz czy adres wynikający z CWU jest nadal aktualny. W związku z powyższym, skoro skarżąca nie miała świadomości o toczącym się postępowaniu, to nie podejmowała próby obrony swojego interesu. Tym bardziej nie miała możliwości złożenia wyjaśnień lub uwag, ani też przedstawienia swoich dowodów w postępowaniu przed organem, a powyższe narusza wprost przepis art. 10 k.p.a. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu wyjaśniającym stanowi gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.
W niniejszej sprawie wymaga zatem zweryfikowania twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że adres, na który doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję nie jest jej miejscem zamieszkania. Dopiero bowiem ustalenia w powyższym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym czy przedmiotowe jest orzekanie co do jego przywrócenia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie ustaleń faktycznych, w zakresie skuteczności dokonanego doręczenia decyzji, z uwzględnieniem powyższych wskazań NSA, a następnie ustalenie, czy zasadne jest procedowanie wniosku o przywrócenie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził uzupełniających dowodów, o których przeprowadzenie wnosiła strona skarżąca. Jak wskazano wyżej, art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala sądowi przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, gdy nie przedłuży to postępowania, a nadto, gdy pozwoli to na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu. Postępowanie to nie może natomiast służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ten bowiem powinien być ustalony w postępowaniu administracyjnym. W tym przypadku skarżąca wskazywała na dodatkowe okoliczności mające uprawdopodobnić, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 12 lutego 2020 r. oraz decyzji z 25 maja 2020 r. nastąpiło na nieprawidłowy adres. Tym samym przeprowadzenie tych dowodów nie było możliwe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Właściwym do rozpatrzenia argumentów i dowodów załączonych przez skarżącą do skargi i skargi kasacyjnej będzie organ administracji, który powinien ocenić, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji.
Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania uzasadnia art. 209, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).