II GSK 1147/22

II GSK 1147/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 131/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-04-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 8 i 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 131/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 131/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący", "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy M. (dalej: "organ", "Rada Gminy") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych: 1) stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, 2) w pozostałej części oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy M. z [...] grudnia 2019 r. w części, tj. w zakresie § 1 i § 3 ust. 1 i 2 uchwały.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego, albowiem w § 1 wskazał: "ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy M. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3."
Prokurator zauważył, że powyższa kwestia została unormowana w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej
w taki sposób, żeby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca upoważnił adresata tejże delegacji do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą prawną o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też - zdaniem skarżącego - z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które stanowi powtórzenie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
Skarżący argumentował, że zastrzeżenia budzi również zróżnicowanie wysokości stawek opłat, określonych w § 3 ust. 1 i 2 uchwały, ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem pomimo, iż takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Przepis art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do różnicowania opłat ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega pas drogowy.
Podniesiono w skardze, że art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w sposób enumeratywny wymienia czynniki, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zatem Rada Gminy nie może uwzględniać innych, niewymienionych w przywołanym przepisie czynników. Art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych
w żaden sposób nie nawiązuje do kwestii położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza tym obszarem, co oznacza, że rada gminy nie może uzależniać wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od takiego rozróżnienia. Uprawnienie takie nie wynika także z innych zawartych w art. 40 ust. 9 czynników. Stąd też § 3 ust. 1 i 2 uchwały został ustanowiony z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem i argumentacją zaprezentowanymi w skardze. Wskazał, że jego intencją nie było powielanie regulacji z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jedynie ułatwienie adresatom uchwały zrozumienie materii w niej wskazanej. Podkreślił, że nie doszło do powtórzenia treści art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jedynie do przywołania w dosłowny sposób fragmentu przepisu w celach informacyjnych. Samo dokonanie powtórzenia przepisów ustawy bez ich modyfikacji, chociaż narusza § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo bowiem mogą się zdarzyć takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne. Powtórzenia, o których mowa, jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne, powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 uchwały organ wskazał, że uchwalając przedmiotowy akt prawa miejscowego nie przekroczył delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył, że dokonując rozróżnienia wysokość stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ze względu na obszar, w którym się znajdują kierował się jedynie szeroko rozumianym dobrem publicznym. Jednocześnie zauważył, że
w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, nastąpiłoby usunięcie z obrotu podstawy nałożenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie gminy M. W przypadku zrównania opłaty określonej dla obszaru niezabudowanego i zabudowanego, konieczne stałoby się zwiększenie stawki dla obszaru zabudowanego, co nie będzie z korzyścią dla podmiotów korzystających z dróg.
W ocenie Rady Gminy, katalog przesłanek różnicujących wysokość opłaty
z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. Brak jest w przedmiotowym przepisie bezpośredniego wskazania, że wyliczenie w nim dokonane jest wyliczeniem enumeratywnym. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu doprowadzi do powstanie skomplikowanej sytuacji prawnej, w której wydane na podstawie uchwały decyzje indywidualne zostaną następczo pozbawione podstawy ich wydania.
Ustawa o drogach publicznych w swojej treści zawiera regulacje, które odnoszą się do obszarów zabudowanych i niezabudowanych. W zaskarżonej uchwale dokonał nawiązania do regulacji odnoszących się do obszarów zabudowanych
i niezabudowanych, a nie "wprowadził" w uchwale takiego rozróżnienia. Zgodnie
z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit.b ustawy o drogach publicznych - "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: (...) umieszczania reklam (...) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych". Zgodnie zaś z art. 42 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - "zabrania się umieszczania nadziemnych urządzeń liniowych, w szczególności linii energetycznej, telekomunikacyjnej, rurociągu, taśmociągu, wzdłuż pasów drogowych, poza terenem zabudowy, w odległości mniejszej niż 5 m od granicy pasa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Jest to kolejny przepis ustawy, który odnosi się do terenu niezabudowanego, a także kolejny, który ogranicza możliwości zajmowania pasa drogowego na tym obszarze. Regulacja zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, poprzez różnicowanie wysokości opłat ze względu na rodzaj obszaru, w którym się znajdują również tego dokonuje. Organ podkreślił, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych również znajduje się różnicowanie regulacji prawnej w zależności od obszaru, na którym znajduje się droga publiczna.
Zdaniem organu, wyższa kwota stawki za udostępnienie pasa drogowego
w obszarze niezabudowanym, niż w obszarze zbudowanym znajduje uzasadnienie
w chęci ograniczenia ekspansywnego dokonywania zajęć pasa drogowego w gminie M.
Uchwała ta stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie, który wydał opisany na wstępie wyrok z 7 kwietnia
2022 r.
W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że zgodnie z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych"), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 20 zł.
Stosownie do art. 40 ust. 9 tej ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. WSA przytoczył prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę zgodnie z którym katalog zawarty w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie jest katalogiem zamkniętym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Żadne zaś z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). Podkreślić zaś należy, że delegację ustawową należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco i nie można jej domniemywać. Nie jest dopuszczalne też stosowanie analogii.
Wbrew stanowisku organu prezentowanemu w odpowiedzi na skargę nie można przyjąć, że ustawodawca dopuścił rozróżnienie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od tego, czy dany element pasa drogowego znajduje się w obszarze zabudowanym czy też w obszarze niezabudowanym. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jedyne kryteria różnicujące zostały określone w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, gdzie nie wskazano takiej kategorii jak obszar zabudowany, czy też poza obszarem zabudowanym. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego.
Delegacja ustawowa do wydania przedmiotowej uchwały jest ściśle określona właśnie w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i nie stanowi jej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608), a w którym to rozporządzeniu określono stawki opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym i poza nim.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy, wprowadzając w § 3 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 3 ust. 1 i 2, należy uznać za zasadne.
WSA nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego w części dotyczącej przekroczenia w § 1 uchwały regulacji art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zarzut skarżącego w tej części skargi opiera się na zarzucie powtórzenia przepisu ustawy, tj. art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Podniósł, że co do zasady fakt powtarzania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego może doprowadzać do naruszenia istoty tego aktu w konkretnych sytuacjach. W orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych
z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy.
Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do § 1 uchwały nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.
Sąd zaznaczył również, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem"
w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały
z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także
z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie zasad techniki prawodawczej oceniać należy zatem nie tyle formalistycznie, przez pryzmat samego odstępstwa od reguł prawidłowej legislacji, co przez skutki tych naruszeń dla możliwości stosowania obciążonego nimi aktu, ewentualnie jego zgodności z aktami wyższego rzędu. Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie - jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok
w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."),
tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.
z 2021 r. poz. 1376) i uznanie, że przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog przestanek różnicujących wysokość opłaty, podczas gdy treść art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, nie wskazuje na to, by wskazane w nim wyliczenie było enumeratywne,
2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 9 pkt 1, 2 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że dokonanie rozróżnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem jej położenia w terenie zabudowanym lub poza nim nie mieści się w przesłankach wskazanych w art. 40 ust. 9 pkt 1, 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy przesłanki wyrażone w art. 40 ust. 9 pkt 1, 2 i 4 ustawy o drogach publicznych pozwalają na uznanie, że takie rozróżnienie jest dopuszczalne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione
w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone
w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz przyjęcie, że przepis art. 40 ust. 9 ustawy zawiera zamknięty katalog przestanek różnicujących wysokość opłaty (pkt 1 petitum) oraz naruszenie art. 40 ust. 9 pkt 1, 2 i 4 poprzez uznanie, że dokonanie rozróżnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem jej położenia w terenie zabudowanym lub poza nim nie mieści się w przesłankach wskazanych w art. 40 ust. 9 pkt 1, 2 i 4 ustawy o drogach publicznych (pkt 2 petitum).
Zarzuty te są niezasadne.
Z przytoczonych wyżej przepisów art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. Przy ustalaniu wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego możliwe jest zróżnicowanie wysokości tych stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych przepisem art. 40 ust. 9 pkt 1-5 ustawy o drogach publicznych, które nie upoważniają do różnicowania opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym.
W przepisach ustawy o drogach publicznych brak jest rozróżnienia dróg ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega droga zaliczona do danej kategorii. Nie daje do tego podstaw art. 4 pkt 2 tej ustawy określający pojęcie drogi ani art. 4 pkt 3 definiujący pojęcie ulicy. Art. 4 ust. 1 ustawy określający pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym wobec czego nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie. Definicję obszaru zabudowanego zawarto w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i określa ona obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, wzdłuż drogi, gdzie znajduje się zabudowa miejska, wiejska lub przemysłowa, w związku z czym panować może tu wzmożony ruch pieszych i pojazdów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami na drogach przebiegających przez teren zbudowany obowiązują pewne ograniczenia ruchu pojazdów. Natomiast wyżej wskazane przepisy nie stanowią podstawy do różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami.
Tymczasem Rada Gminy M. w sposób nieuprawniony wprowadziła w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały nieprzewidziane ustawą dodatkowe kryteria do ustalania rocznych stawek opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na terenie zabudowanym i niezabudowanym.
W § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przyjęto, że za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia łącznie z infrastrukturą towarzyszącą (rury osłonowe, skrzynki) dotyczące n/w elementów pasa drogowego: 1) jezdni, ciągów pieszych/obszar niezabudowany w wysokości - 200 zł/rocznie; 2) jezdni, ciągów pieszych/obszar zabudowany w wysokości - 150 zł/rocznie.
W relacji do przywołanej wyżej treści art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, gdy zestawić z nią § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały trzeba stwierdzić, że regulacje te nie mieszczą się w granicach upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu gminy ustawą, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.
Respektując pewien zakres swobody jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego, który nie wyłącza operowania dodatkowymi pojęciami, przypomnieć jednak trzeba, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Ich treść nie może być zatem dowolna. Niedopuszczalne jest więc ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. II GSK 282/16).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.