II GSK 1140/22

II GSK 1140/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3012/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 11h
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 7 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1 , w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3012/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2021 r. nr DAP-WAR-720-17/2021 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie organizacji transportu do punktów szczepień 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Prezydenta Miasta R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., (sygn. akt V SA/Wa 3012/21), w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta R. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2021 r. nr DAP-WAR-720-17/2021,
w przedmiocie zmiany decyzji polecającej organizację transportu do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-Cov-2 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:
1. Decyzją z 12 stycznia 2021 r. nr ZKI.6330.2.1.2021 Wojewoda Śląski polecił prezydentom miast, burmistrzom i wójtom realizację zadania pn. transport osób mających trudności w samodzielnym dotarciu do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-CoV-2, w tym osób niepełnosprawnych. W podstawie prawnej powołano art. 11h ust. 1, 4 i 13 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.; dalej przywoływana jako: "ustawa COVID-19", "ustawa covidowa").
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w związku z rozpoczęciem realizacji Narodowego Programu Szczepień Ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 istnieje konieczność zapewnienia transportu do punktów szczepień osób mających trudności w samodzielnym dotarciu do tych miejsc. Wojewoda Śląski odwołał się do ustaleń ze spotkania z 7 stycznia 2020 r. Pełnomocnika Rządu do spraw Narodowego Programu Szczepień Ochronnych oraz Pełnomocnika Rządu do spraw Współpracy z Samorządem Terytorialnym z przedstawicielami strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Organ I instancji wskazał, że ustalono, że Rząd będzie finansował dowóz ww. osób w wysokości 80% stawki za przewóz 1 osoby, wyliczonej według podanej w uzasadnieniu metodologii, co
w przeliczeniu na kwoty stanowi: 60 zł za przewóz 1 osoby niepełnosprawnej
w mieście powyżej 100.000 mieszkańców, 52 zł za przewóz 1 osoby niepełnosprawnej w gminie miejskiej, miejsko-wiejskiej i wiejskiej oraz 24 zł za przewóz 1 osoby sprawnej ruchowo w gminie miejskiej, miejsko-wiejskiej i wiejskiej. W uzasadnieniu decyzji podano, że transport powinien być przeznaczony dla osób "posiadających aktualne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym
o kodzie "R" lub "N" lub odpowiednio I grupę z w/w schorzeniami" oraz dla osób "mających trudności z dostępem do punktu szczepień (np. osoby starsze niemające możliwości samodzielnego dojazdu do punktu szczepień) w przypadku miast poniżej 100 tys. osób, gmin, miejsko-wiejskich oraz wiejskich". Wojewoda wyjaśnił, że gmina powinna, w ramach realizacji zadania własnego polegającego na zapewnieniu równego dostępu do świadczeń zdrowotnych (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, ze zm.; dalej: u.s.o.z.), przeprowadzić w szczególności rozeznanie potrzeb mieszkańców związanych z potrzebą korzystania z transportu do punktów szczepień oraz umożliwić mieszkańcom gminy zgłaszanie takich potrzeb,
w tym udostępnić dedykowany nr telefonu (infolinię) oraz niezbędne informacje dla osób chcących skorzystać z transportu do punktów szczepień. Podano, że zadanie to może być ewentualnie realizowane przy zaangażowaniu jednostek organizacyjnych ochotniczych straży pożarnych lub Państwowej Straży Pożarnej.
2. Decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr ZKI.6330.2.1.2021(2) Wojewoda Śląski orzekł o zmianie ww. decyzji poprzez nadanie sentencji decyzji brzmienia: polecam prezydentom miast, burmistrzom i wójtom: 1) zorganizować transport (dowóz) do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-CoV-2: a) osób niepełnosprawnych, tj. posiadających aktualne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym
o kodzie "R" lub "N" lub odpowiednio I grupę z w/w schorzeniami; b) osób mających obiektywne i niemożliwe do przezwyciężenia we własnym zakresie trudności
w samodzielnym dotarciu do najbliższego miejsca zamieszkania punktu szczepień,
w przypadku miast poniżej 100 tys. osób, gmin, miejsko-wiejskich oraz wiejskich; c) osób powyżej 70 roku życia, mających obiektywne i niemożliwe do przezwyciężenia we własnym zakresie trudności w samodzielnym dotarciu do najbliższego miejsca zamieszkania punktu szczepień, w przypadku miast powyżej 100 tys. mieszkańców; 2) zorganizować telefoniczny punkt zgłoszeń potrzeb transportowych oraz informacji o szczepieniach przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 (infolinia).
W podstawie prawnej decyzji ponownie powołano art. 11h ust. 1, 4 i 13 ustawy COVID-19 i skierowano ją do podmiotów wskazanych wyżej w punkcie 2.1.1. uzasadnienia.
W uzasadnieniu decyzji z 14 stycznia 2021 r. Organ I instancji odwołał się do konsultacji z 7 i 13 stycznia 2021 r. Pełnomocnika Rządu do spraw Narodowego Programu Szczepień Ochronnych oraz Pełnomocnika Rządu do spraw Współpracy
z Samorządem Terytorialnym z przedstawicielami strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Wojewoda Śląski poinformował, że ustalono, że Rząd będzie finansował dowóz ww. osób wg poniższych stawek: a) miasto pow. 100 tys. mieszkańców: stawka za przewóz 1 osoby niepełnosprawnej – 60 zł, stawka za przewóz 1 osoby z obiektywnymi trudnościami w dotarciu do punktów szczepień – 24 zł (dotyczy osób powyżej 70 roku życia); b) gmina miejska, miejsko-wiejska, wiejska: stawka za przewóz 1 osoby niepełnosprawnej – 52 zł, stawka za przewóz 1 osoby z obiektywnymi trudnościami w dotarciu do punktów szczepień – 24 zł (dotyczy wszystkich osób niezależnie od wieku). Organ I instancji wskazał, że dowóz może być realizowany w formie indywidualnej lub zbiorowej –
z zachowaniem wymagań przeciwepidemicznych oraz odpowiedniej opieki wobec osób tego wymagających, przy czym zadanie to może być ewentualnie realizowane przy zaangażowaniu jednostek organizacyjnych ochotniczych straży pożarnych lub Państwowej Straży Pożarnej.
Z kolei odnośnie do zadania związanego ze zorganizowaniem telefonicznego punktu potrzeb transportowych oraz informacji o szczepieniach przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 Rząd będzie finansował stawką 3.000 zł miesięcznie (przez okres realizacji Narodowego Programu Szczepień Ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2). Wojewoda Śląski wyjaśnił również, że zmiana decyzji z 12 stycznia 2021 r. wynika z potrzeby wsparcia osób powyżej 70 roku życia, mających obiektywne trudności w dotarciu do punktów szczepień poprzez zapewnienie dowozu do tych punktów. Ponadto zdaniem Organu, zmiana ta wprowadza oczekiwany przez mieszkańców gmin obowiązek organizacji na poziomie lokalnym telefonicznej informacji - poświęconej głównie organizacji transportu osób do punktów szczepień. Z tych też względów za zmianą wspomnianej decyzji przemawiać ma interes społeczny.
3. Pismem z 28 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta R. złożył odwołanie od powyższej decyzji z 14 stycznia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.
4. Decyzją z 10 lutego 2021 r. nr DAP-WAR-720-17/2021 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr ZKI.6330.2.1.2021(2) w przedmiocie zmiany decyzji polecającej organizację transportu do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-CoV-2.
W uzasadnieniu tej decyzji, Minister wyjaśnił, że na podstawie przepisów zastosowanych w sprawie, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz
w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. Zadania nałożone w tym trybie są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Polecenia te mogą być uchylane lub zmieniane, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ich uchylenie lub zmiana nie wymaga zgody stron. Decyzje wydane na podstawie ww. przepisów podlegają natychmiastowemu wykonaniu
z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia i nie wymagają uzasadnienia. Zdaniem Organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że Wojewoda Śląski wydając swoją decyzję nie naruszył przepisów wskazywanych przez Prezydenta R.. Minister zauważył, że Prezydent R. nie kwestionuje zawartego w sentencji decyzji polecenia realizacji zadania zleconego polegającego na dowozie osób na szczepienia przeciwko wirusowi SARS-CoV-2, a jedynie nie zgadza sią z zawartą
w uzasadnieniu decyzji informacją dotyczącą stawek ryczałtu, nie stanowiącą elementu rozstrzygnięcia sensu stricto. Minister wskazał, że ustalenia w tym zakresie strony rządowej i strony samorządowej zostały podjęte na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w dniu 7 stycznia 2021 r. Tym samym zarzuty podniesione przez Prezydenta R. należy uznać za wyłącznie polemikę
z uzasadnieniem decyzji, a jednocześnie zakwestionowanie ustaleń podjętych na ww. forum, poczynionych przed realizacją ekstraordynaryjnego zadania, jakim jest dowóz osób na szczepienia. Minister podkreślił, że autor odwołania nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji lecz jedynie jej uzasadnienie w zakresie ustaleń strony rządowej i strony samorządowej przyjętych na spotkaniu
w dniu 7 stycznia 2021 r. W ocenie Ministra, Wojewoda Śląski wydając decyzję z 14 stycznia 2021 r. nie naruszył jakichkolwiek przepisów prawa.
5. Pismem z 12 marca 2021 r. Prezydent Miasta R. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 23 listopada 2021 r. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji podkreślił, że w piśmie z 6 października 2021 r. Minister wskazał, że decyzja Wojewody jest poleceniem dotyczącym wykonania konkretnych zadań przez każdego z jej adresatów. Zadania te, jak również sposób ich finansowania, były określone standardowo, jednakowo dla wszystkich podmiotów określonych
w rozdzielniku, a ich wykonanie przez każdego z adresatów nie miało żadnego związku z zadaniami wykonywanymi przez pozostałych. Umieszczenie w rozdzielniku oznacza, że decyzja została wydana odrębnie wobec każdego z adresatów w drodze odrębnego postępowania. Ponieważ decyzja ta była jednakowa dla wszystkich gmin, ze względów technicznych została przygotowana w jednym egzemplarzu i drogą elektroniczną rozesłana do 167 adresatów. Zdaniem Organu, okoliczności te były spowodowane wyłącznie względami technicznymi. W ocenie Sądu wyjaśnienia przedstawione przez Ministra w żaden sposób nie podważają ustaleń Sądu, co do katalogu podmiotów uczestniczących w postępowaniu przed Wojewodą. Decyzja
z 14 stycznia 2021 r. została wydana pod jednym numerem i skierowana do "prezydentów miast, burmistrzów i wójtów", których konkretne dane zawarto dopiero w rozdzielniku. To, że adresaci tej decyzji zostali zindywidualizowani w jej rozdzielniku nie wpływa zatem na ich status. Co równie istotne, zaskarżona decyzja (wydana pod jednym numerem) w taki sam sposób konkretyzuje zastosowane w niej przepisy względem wszystkich jej adresatów. Przemawia to za uznaniem, że są oni stronami tego samego postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji uznał, że Minister ma rację, iż wykonanie przez każdego z adresatów poleceń zawartych w decyzji nie ma związku z zadaniami wykonywanymi przez pozostałych - Organ pominął jednak, że kontrolowane postępowanie nie dotyczy wykonania poleceń ale wydania tego polecenia. W związku z tym, skoro różnym podmiotom charakteryzującym się istotną cechą podobną (organy jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa), wydawane są w drodze jednego aktu te same polecenia, to podmioty te są stronami tego samego postępowania przed organem, który je wydał.
Sąd I instancji uwzględnił, że decyzja została wydana w warunkach art. 11h ustawy COVID-19. Stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia
z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491), jak wskazał WSA, nie stanowi żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji RP - w szczególności nie jest stanem wojennym, stanem wyjątkowym ani stanem klęski żywiołowej. Nie został bowiem wprowadzony w drodze czynności określonych w adekwatnych przepisach Konstytucji RP właściwych dla któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych. Ewentualne wyjątki od "standardowych" zasad funkcjonowania organów państwa (w tym dotyczące relacji między organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego) przewiduje natomiast art. 228 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Skoro jednak stan epidemii nie jest żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji, "to do oceny ustawodawstwa antycovidowego należy stosować zwykłe kryteria konstytucyjne ze wszelkimi płynącymi z tego konsekwencjami". To zaś w ocenie WSA oznacza, że art. 11h ustawy COVID-19 nie może korygować standardowych konstytucyjnych zasad rządzących relacjami między administracją rządową i samorządem terytorialnym.
Zdaniem Sądu I instancji z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że wynikające z niej polecenia są rezultatem uzgodnień Pełnomocnika Rządu do spraw Narodowego Programu Szczepień Ochronnych oraz Pełnomocnika Rządu do spraw Współpracy z Samorządem Terytorialnym z przedstawicielami strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz
o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90 poz. 759, ze zm.), Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego stanowi forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu
i samorządu terytorialnego. Komisja Wspólna rozpatruje problemy związane
z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego, a także sprawy dotyczące samorządu terytorialnego znajdujące się
w zakresie działania Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych, do których Rzeczpospolita Polska należy. Z kolei art. 2 ust. 3 tej ustawy stanowi, że uprawnienia Komisji Wspólnej nie naruszają właściwości organów władzy publicznej. Zatem jakiegokolwiek ustalenia Komisji Wspólnej albo zapadłe z udziałem jej przedstawicieli nie wyłączają ogólnych zasad nakładania na jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych. W myśl art. 3 pkt 5 ww. ustawy, Komisja Wspólna może jedynie opiniować projekty aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym a innymi organami administracji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że skoro normy konstytucyjne zabraniają narzucania jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych w inny sposób niż w drodze ustawy, a stosując art. 11h ustawy COVID-19 Organy orzekające w sprawie wydały polecenia organom jednostek tego samorządu w drodze decyzji administracyjnej, to należało ustalić, czy przepis ten zastosowano w taki sposób, że zapewniono zgodność zaskarżonej decyzji również z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP. WSA podkreślił, że w przypadku, w którym dostrzega się potencjalną hierarchiczną niezgodność normy ustawowej z normą konstytucyjną, to należy poszukiwać takiego rozumienia przepisu ustawy, który nie jest niezgodny z adekwatnym wzorcem konstytucyjnym (por. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003, s. 331 i n.). W przypadku kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie takiego przepisu ustawy, rzeczą sądu administracyjnego jest weryfikacja, czy zastosowanie tego przepisu
w zaskarżonej decyzji nie doprowadziło do naruszenia adekwatnej normy konstytucyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, w świetle art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11h ust. 1 i 13 ustawy COVID-19 nie może stanowić podstawy do wydania w stosunku do organu samorządu terytorialnego polecenia, którego zakres wykracza poza zadanie zlecone istniejące na podstawie ustawy lub porozumienia zawartego przez organ administracji rządowej z daną jednostką samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2 u.s.g.). Na podstawie decyzji administracyjnej ani jakiegokolwiek innego aktu, nawet aktu normatywnego rangi niższej niż ustawa, nie można bowiem nakładać zadań publicznych na jednostkę samorządu terytorialnego (ani jej organy).
W utrzymanej w mocy przez Ministra decyzji Wojewody Śląskiego, polecono jej adresatom zorganizowanie: 1) transportu (dowozu) do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 trzech grup osób oraz 2) infolinii: telefonicznego punktu zgłoszeń potrzeb transportowych oraz informacji o szczepieniach przeciwko temu wirusowi. W związku z tym w ocenie Sądu I instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody, Minister powinien zweryfikować, czy czynności objęte tymi poleceniami mieszczą się w katalogu zadań podmiotów, do których skierowano decyzję Wojewody, w tym zwłaszcza, czy jednostki samorządu terytorialnego, których organami są adresaci tej decyzji są stronami porozumień przewidujących realizację przez te jednostki takich zadań publicznych. Ustalenia w tym zakresie są warunkiem legalności poleceń wydawanych organom jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 11h ust. 1 ustawy COVID-19.
Zdaniem Sądu I instancji skoro poleceniu, o którym mowa w art. 11h ust. 1 ustawy o COVID-19, nadano formę decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to powinno spełniać wymogi formalne określone w art. 107 k.p.a. Art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga aby każda decyzja wydana przez organ administracji zawierała rozstrzygnięcie sprawy w zakresie obejmującym prawa i obowiązki strony. Przepisy postępowania administracyjnego nie określają wprost jak ma wyglądać rozstrzygnięcie, jednak z istoty decyzji administracyjnej, która jest aktem władczego zastosowania (konkretyzacji) normy prawa materialnego, w odniesieniu do danego podmiotu wynika, że musi być ono zredagowane w sposób jasny i zrozumiały, niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani poddawać go dodatkowym zabiegom interpretacyjnym w celu ustalenia jego pełnej treści. Winno ono być sformułowane jednoznacznie
w osnowie decyzji, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do zawartego
w nim uregulowania sytuacji prawnej strony. W przypadku nałożenia decyzją obowiązku musi on być określony w sposób precyzyjny, bez możliwości różnej interpretacji jego treści, tak aby nie było wątpliwości jakie obciążenia zostały nałożone na stronę i by możliwe było skuteczne sprawdzenie przez organ administracyjny wykonania przez podmiot zobowiązany nałożonego obowiązku oraz ewentualnie wymuszenie wykonania tego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Wykonanie obowiązku w sposób określony w sentencji decyzji powinno pozwalać na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał obowiązek zgodnie z decyzją. Opisane wyżej standardy redagowania rozstrzygnięcia decyzji zostały wypracowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. To zaś zdaniem WSA oznacza, że z samej treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 11h ust. 1 ustawy COVID-19 powinny wynikać podstawowe aspekty materialne, proceduralne i finansowe związane
z wykonaniem tego polecenia. Oczywiście nie oznacza to, że Wojewoda jest zobowiązany do precyzyjnego określenia każdego aspektu wykonania polecenia –
w zależności od treści polecenia uzasadnione może być dysponowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego pewną swobodą w zakresie sposobu wykonania polecenia. Nie ma jednak wątpliwości, że ustalenie zasad finansowania wykonania tego polecenia powinno cechować się daleko idącą skrupulatnością, albowiem precyzyjne określenie tego zagadnienia jest niezbędne dla prawidłowości wykonania zadania. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, zmiany
w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz
z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 u.d.j., jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone
z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje
z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że przyznanie jednostce samorządu terytorialnego środków finansowych związanych z wykonaniem polecenia Wojewody jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia. Nie jest to bowiem element stanu faktycznego ani argumentacji przemawiającej za zastosowaniem normy prawa materialnego, a zatem nie powinien stanowić wyłącznie elementu uzasadnienia decyzji. Stanowisko to umacnia decyzja ustawodawcy, który zwalnia organ
z obowiązku uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie art. 11h ustawy COVID-19.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister zapewni dokonanie niezbędnych ustaleń co do treści poleceń i ich relacji z istniejącymi na podstawie ustawy lub porozumienia zadaniami zleconymi adresatów decyzji oraz zapewni, aby rozstrzygnięcie decyzji obejmowało precyzyjne postanowienia dotyczące finansowania wykonania polecenia.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1) art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z poźn. zm.; dalej przywoływana jako: "Konstytucja RP"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na samodzielnej ocenie w zaskarżonym wyroku przez WSA w Warszawie zgodności z Konstytucją art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ustawy COVID-19;
2) art. 193 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 11h ustawy covidowej;
3) art. 11h ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że ww. przepis nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji MSWiA z dnia 10 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej tę decyzję, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 14 stycznia 2021 r.;
4) art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z poźn. zm.; dalej przywoływana jako: "u.s.g."), poprzez błędną wykładnię.
II. przepisów postępowania, tj,:
1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja MSWiA z dnia 10 lutego 2021 r. nr DAP-WAR-720-17/2021 w przedmiocie zmiany decyzji polecającej organizację transportu do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-Cov-2 nie spełnia wymogów formalno-prawnych określonych przez ww. przepis;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na niczym nie uzasadnionym nieuznaniu, że kwestie dowozu na szczepienia były uzgodnione na spotkaniu Komisji Wspólnej Rządu
i Samorządu Terytorialnego w dniu 7 stycznia 2021 r.
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 5 k.p.a., poprzez niepełne i błędne przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, polegające na niczym nie uzasadnionym uznaniu, że zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia sprawy w zakresie obejmującym prawa i obowiązki strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 3 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 i 5 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że brak było podstaw do jej uwzględnienia.
8. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
9. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że
w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej
w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
10. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
11. Stanowisko Organu sprowadza się najogólniej rzecz ujmując do uznania wadliwości sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wykładni art. 11h ustawy covidowej, gdzie w ocenie Organu, Sąd I instancji (de facto) odmówił jego zastosowania w sytuacji, gdy organ administracji był zobowiązany przepis ten stosować. Jak można wywnioskować z argumentacji zaprezentowanej przez Organ przepis ten, ani nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny
z Konstytucją RP, ani też Sąd I instancji nie zakwestionował jego konstytucyjności
w trybie art. 193 ustawy zasadniczej, co prowadzi do wniosku, że orzekając
w sprawie WSA wykroczył poza granice kompetencji, w których mógł działać.
Na wstępie tej części wywodu uwypuklenia wymaga, aby ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych, w tym również ocenę ich trafności, poprzedzić koniecznymi
w rozpatrywanej sprawie uwagami natury systemowej, a co za tym idzie również porządkującej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera argumentację zawartą w wyroku NSA z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II GSK 932/20), i uznaje za swoją. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to konieczne z uwagi na wskazany i eksponowany przez skarżący kasacyjnie Organ aspekt sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, który – jak należałoby sądzić na podstawie analizy argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – jawi się jednocześnie, jako zasadniczy w sprawie.
Podkreślając, że "kontrola działalności administracji publicznej", o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, to nic innego, jak porównywanie czynności organów administracji z wzorcem normatywnym (normami prawnymi) stanowiącym podstawę podejmowanego przez te organy rozstrzygnięcia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, którą stanowi całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ, a więc – co trzeba uznać za oczywiste – przepisy prawa materialnego, przepisy proceduralne, a także przepisy ustrojowe (kompetencyjne). Tym samym, istota sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości wyraża się
w tym, że wykonywanie kontroli działalności administracji publicznej koncentruje się na: kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również – co w kontekście stanowiska prezentowanego
w skardze kasacyjnej trzeba podkreślić – w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez Organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, że skoro sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez opartą na kryterium zgodności z prawem kontrolę administracji publicznej, to wyrazem specyfiki sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości jest element operowania metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych oraz aktów normatywnych podejmowanych
i stanowionych przez uprawnione organy (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "ZNSA" 2010 , nr 5 – 6, s. 267 - 271).
To zaś uzasadnia twierdzenie, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa, co realizuje się w tzw. "weryfikacyjnym" stosowaniu normy prawnej, jako wzorca kontroli (oceny) legalności działalności administracji publicznej, a prawem stanowiącym przedmiot orzekania sądu administracyjnego (jako sądu prawa), są zarówno kompetencyjno – proceduralne podstawy działania organu tworzącego akt normatywny albo podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, jak i podstawy materialnoprawne wyznaczone kręgiem adresatów – ogólnym w odniesieniu do aktów normatywnych lub zindywidualizowanym w odniesieniu do decyzji (Ibidem, s. 277 – 278; por. również uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1 oraz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81). W związku z tym, jeżeli kontrola administracji publicznej polega na rozstrzyganiu sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, zaś przedmiotem i treścią tego sporu jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, to naturalną konsekwencją orzeczenia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie tego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, zaś rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz – co trzeba podkreślić w kontekście znaczenia oraz istoty funkcji sądu administracyjnego, o której mowa była powyżej – kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 295).
12. W kontekście powyższych uwag wprowadzających a odnosząc się do pierwszego z podnoszonych zarzutów naruszenia art. 178 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z domniemania konstytucyjności normy prawnej wynika wskazanie poszukiwania takiej formuły i wykładni danej regulacji, która zagwarantuje jej zgodność z Konstytucją. Wynika to m.in. z wyrażonej art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji to zaś nic innego jak przenoszenie wartości konstytucyjnych na płaszczyznę regulacji ustawowych w procesie wykładni. Nie budzi zatem zastrzeżeń twierdzenie, że proces rekonstrukcji norm nie może abstrahować od zasady bezpośredniego stosowania oraz nadrzędności Konstytucji. Tym samym
w każdym procesie wykładni konieczne jest uwzględnienie treści Konstytucji
w oparciu o zasadę wykładni prokonstytucyjnej. Proces interpretacji winien być zatem nastawiony na poszukiwanie takiego znaczenia normy, które realizować będą
w najpełniejszym z możliwych stopniu zasady konstytucyjne. Uwzględnienie Konstytucji jako jednej z podstaw złożonego procesu wykładni przesądzają nie tylko o powinności uwzględnienia jej treści w procesie wykładni dokonywanej przez każdy organ władzy publicznej, w tym w szczególności przez sądy, ale także wyboru takich rezultatów wykładni, które nie naruszają Konstytucji, a także służyć mogą
w najpełniejszy sposób realizacji zasad konstytucyjnych.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 Konstytucji RP nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie dokonywał bowiem samodzielnej kontroli konstytucyjności art. 11h ustawy COVID-19, ani nie formułował jakichkolwiek rozstrzygnięć, które mogłyby zostać odczytane jako zastąpienie Trybunału Konstytucyjnego w jego konstytucyjnej kompetencji. WSA nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją, nie odmówił jego zastosowania ani nie ingerował w samą treść normy ustawowej.
Działanie Sądu mieściło się w granicach typowego stosowania prawa, którego istotą, jak wyżej podkreślono, jest poszukiwanie takiej wykładni normy ustawowej, która zapewnia jej zgodność z konstytucyjnymi zasadami ustrojowymi. Sąd odwołał się do obowiązku interpretowania ustaw w sposób możliwie najpełniej realizujący normy ustawy zasadniczej, a więc do zasady wynikającej wprost z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP oraz z wielokrotnie przywoływanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego dyrektywy, zgodnie z którą sądy mają obowiązek tak odczytywać przepisy ustawowe, aby nie prowadziły one do kolizji
z ustawą zasadniczą.
W tym duchu WSA wskazał jedynie, że art. 11h ustawy covidowej, stosowany wobec jednostek samorządu terytorialnego, nie może służyć do konstruowania obowiązków wykraczających poza konstytucyjne ramy samodzielności samorządu, wynikające zwłaszcza z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP. Nie jest to przejaw kontroli konstytucyjnej, lecz typowa i konieczna próba zapewnienia spójności między ustawą a normami konstytucyjnymi, będąca naturalnym elementem procesu stosowania prawa.
W konsekwencji działanie Sądu mieściło się w pełni w granicach zwykłej kompetencji jurysdykcyjnej, nie nosząc żadnych cech niedozwolonego zastępowania ustawodawcy czy Trybunału Konstytucyjnego. Było to działanie zgodne
z konstytucyjnym obowiązkiem sądu, a nie jego przekroczeniem.
13. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP - braku skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten także nie znajduje uzasadnienia
w okolicznościach sprawy ani w sposobie, w jaki Sąd I instancji zastosował przepisy prawa.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II GSK 932/20), warunkiem koniecznym zainicjowania postępowania kontroli konstytucyjności prawa w trybie art. 193 konstytucji jest kumulatywne ziszczenie się określonych tym przepisem przesłanek, w tym w szczególności przesłanki funkcjonalnej. Jej ocena zobowiązuje sąd orzekający w konkretnej sprawie na etapie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z pytaniem prawnym do usunięcia, w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności - jeżeli jest to możliwe - w drodze wykładni zgodnej z konstytucją, wątpliwości konstytucyjnych odnoszących się do przepisu prawa mającego stanowić podstawę podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia (por. np. wyroki TK z dnia: 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09; 16 stycznia 2001 r. w sprawie P 5/00). Innymi słowy, ze stanowiska Trybunału wynika jednoznacznie, że takie zachowanie, a mianowicie zachowanie bezpośrednio ukierunkowane na usunięcie wątpliwości natury konstytucyjnej, stanowiąc realizację nakazu dokonywania wykładni w sposób zgodny z konstytucją, powinno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP.
Źródła nakazu dokonywania wykładni zgodnej z konstytucją, należy upatrywać w art. 8 ustawy zasadniczej, a ściślej rzecz ujmując w ustanowionych na jego gruncie zasadach jurydyzacji konstytucji – art. 8 ust. 1 – oraz jej judycjalizacji, to jest jej bezpośredniego stosowania (współstosowania) – art. 8 ust. 2. W praktycznym wymiarze, znaczenie tych zasad oraz potrzeby ich uwzględniania w orzecznictwie sądowym znajduje swoje potwierdzenie chociażby w stanowisku – a jest to jedno
z wielu – odnośnie do konieczności przyjmowania takiego znaczenia przepisów, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i aktami międzynarodowymi oraz zdeterminowane dyrektywami ochrony praw jednostki wypływającymi z zasady demokratycznego państwa prawa (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98). Akcentując znaczenie potrzeby zachowania gwarancji zgodności sądowego rozstrzygnięcia z aksjologią systemu prawa – bowiem tak właśnie należałoby je rozumieć w świetle formuły "podległości sędziów konstytucji oraz ustawom", stanowisko to koresponduje więc tym samym z tym
w pełni uprawnionym i uzasadnionym podejściem do wykładni prawa – bo motywowanym konsekwencjami wynikającymi z przywołanych zasad konstytucyjnych – które wyodrębniając wśród typów roli naprawczej wykładni prawa "rolę naprawczą aksjologiczną", zwraca uwagę na konieczność liczenia się z zachowaniem pewnych wartości, którym służyć ma prawo (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa), "Państwo i Prawo" 2009, z. 6, s. 3 i n.), a także zwraca uwagę na rolę
i znaczenie, jako argumentów walidacyjnych, innych źródeł rekonstrukcji podstaw decyzji stosowania prawa, a mianowicie kryteriów pozaprawnych oraz orzecznictwa (por. L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), "Państwo
i Prawo" 2009, z. 6, s. 11 i n.).
Konfrontując przedstawione uwagi oraz formułowane na ich gruncie argumenty z omawianym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Organu trzeba stwierdzić, że stanowisko to nie może odnieść oczekiwanego przez Organ skutku.
Jeżeli bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił, i to w stosunkowo szerokim zakresie, metodę wykładni zgodnej
z Konstytucją RP – z czego nie można przecież czynić temu Sądowi zarzutu
– w konsekwencji czego podważył prawidłowość podejścia Organu administracji publicznej do rozumienia art. 11h ustawy covidowej, bo zdaniem tego Sądu, rozumienie przywołanego przepisu prawa, zważywszy na przedmiot regulacji oraz jego cele i funkcje, nie mogło abstrahować od kontekstu konstytucyjnego (art. 166 Konstytucji RP) – który powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu jego rzeczywistego sensu normatywnego, to wskazanemu stanowisku nie można skutecznie przeciwstawić omawianego stanowiska skarżącego kasacyjnie Organu.
Dla przypomnienia trzeba podnieść, że skuteczne zastosowanie wykładni zgodnej z konstytucją, a więc takie które skutecznie usuwa wątpliwości sądu odnośnie do konstytucyjności stosowanego przepisu prawa, czyni zbędnym (bezprzedmiotowym) inicjowanie postępowania w trybie pytania prawnego do TK, co w relacji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku prowadziło do wniosku o braku zaktualizowania się przesłanki funkcjonalnej wystąpienia z pytaniem prawnym. Przesłanką skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem sama abstrakcyjna wątpliwość co do konstytucyjności przepisu, lecz powzięcie przez sąd takiego rodzaju wątpliwości, których nie można usunąć w drodze wykładni i które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniej ingerencji Trybunału.
W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. WSA nie zakwestionował mocy obowiązującej art. 11h ustawy COVID-19, ani nie wyraził poglądu, że przepis ten jest w jakikolwiek sposób niezgodny z Konstytucją. Sąd przyjął go za element obowiązującego systemu prawa i dokonał jego interpretacji, kierując się konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał jedynie, że stosowanie art. 11h ustawy covidowej musi uwzględniać ograniczenia wynikające z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, który wyznacza sposób i zakres nakładania na samorząd zadań publicznych.
Skoro zatem możliwe było nadanie przepisowi ustawowemu takiego znaczenia, które pozostaje w zgodzie z ustawą zasadniczą, nie zaistniała ani potrzeba, ani przesłanka do formułowania pytania prawnego. Wykładnia dokonana przez WSA pozwoliła na pełne rozstrzygnięcie sprawy w granicach obowiązującego porządku prawnego, bez konieczności angażowania Trybunału Konstytucyjnego.
Brak pytania prawnego nie stanowi więc uchybienia, lecz jest prostą konsekwencją tego, że w sprawie nie powstała taka wątpliwość konstytucyjna,
o jakiej mowa w art. 193 Konstytucji, przesądzająca o możliwości rozstrzygnięcia sprawy oraz niemożliwa do usunięcia za pomocą standardowych metod wykładni prawa.
13. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 11h ustawy COVID-19 dotyczącego jego błędnej wykładni i niezastosowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że formułowany przez Skarżącego kasacyjnie zarzut abstrahuje od rzeczywistego toku rozumowania Sądu I instancji. WSA w żadnym fragmencie uzasadnienia nie zakwestionował bowiem kompetencji wojewody do wydawania poleceń na podstawie art. 11h ustawy covidowej, ani nie podważył obowiązywania tego przepisu. Sąd w pełni uznał, że ustawodawca wyposażył wojewodę
w szczególne instrumenty służące reagowaniu na sytuacje kryzysowe związane
z epidemią.
Istota problemu, jaki dostrzegł WSA, nie dotyczyła więc samej podstawy prawnej, lecz granic korzystania z niej. Sąd zwrócił uwagę, że nawet w sytuacjach nadzwyczajnych, a tym bardziej w stanie, który nie jest stanem nadzwyczajnym
w rozumieniu Konstytucji, organy administracji rządowej obowiązane są działać
w zgodzie z zasadami ustrojowymi. Do nich należy m.in. konstytucyjna zasada wynikająca z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych wymaga podstawy ustawowej, a nie aktu władczego organu administracji.
WSA nie odmówił zatem stosowania art. 11h ustawy COVID-19, lecz jat to wyżej podniesiono, dokonał jego wykładni w świetle ograniczeń wynikających
z Konstytucji - co jest podstawowym obowiązkiem każdego sądu stosującego prawo. Sąd wskazał również, że polecenie wydawane w trybie art. 11h ustawy COVID-19 musi być skonstruowane w sposób odpowiadający standardom decyzji administracyjnej: powinno precyzyjnie określać zakres obowiązków adresata oraz zasady ich finansowania, skoro wykonanie polecenia wymaga zaangażowania środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. WSA nie podważył więc samego art. 11h ustawy covidowej, ani nie odmówił jego zastosowania. Uznał natomiast, że w konkretnej sprawie nie sposób było uznać, iż wydane na jego podstawie polecenie mieściło się w konstytucyjnie dopuszczalnych granicach ingerencji w sferę zadań samorządu. Wskazał także, że brak dostatecznie precyzyjnego określenia sposobu i finansowania realizacji tych poleceń stanowi naruszenie podstawowych wymogów decyzji administracyjnej.
W rezultacie Sąd zastosował art. 11h ustawy COVID-19 zgodnie z zasadą wykładni prokonstytucyjnej, nie uchylając jego mocy obowiązującej, lecz oceniając, że sposób jego użycia w tej konkretnej sprawie prowadził do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia Konstytucji i standardów prawidłowego działania administracji.
14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia i błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., Sąd odwoławczy zauważa, że zarzut formułowany przez Skarżący kasacyjnie Organ opiera się na założeniu, że skoro do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona zdrowia, to wojewoda mógł, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 11h ustawy COVID-19, nałożyć na gminy obowiązek organizowania transportu do punktów szczepień oraz tworzenia infolinii. Takie rozumowanie pomija jednak podstawową zasadę ustroju samorządu terytorialnego.
Sam fakt, że określona dziedzina należy do katalogu zadań własnych, nie oznacza, że organ administracji rządowej może jednostronnie doprecyzować lub rozszerzyć zakres tych zadań poprzez polecenie czy decyzję administracyjną. Zadania własne mają bowiem charakter ustawowo określonej kategorii aktywności publicznej, realizowanej samodzielnie i na odpowiedzialność danej jednostki samorządu terytorialnego. To ustawodawca, a nie wojewoda, decyduje o tym, jakie konkretne obowiązki wchodzą w zakres realizacji tych zadań oraz w jakim trybie mają być wykonywane.
WSA trafnie zauważył, że obowiązki określone w decyzji wojewody nie wynikały z uprzednio istniejącego ustawowego zadania gmin, lecz miały charakter niejako nałożony "z zewnątrz", w dodatku w sposób sformalizowany i szczegółowy. Ich realizacja obejmująca stworzenie systemu transportu dla wskazanych kategorii osób oraz zapewnienie infolinii, nie była przejawem własnej aktywności gminy
w sferze ochrony zdrowia, lecz "odgórnym" (w rzeczy samej funkcjonalnie) poleceniem dotyczącym sposobu wykonywania określonych czynności. Właśnie ten element zewnętrznego, szczegółowego nakazu decyduje o tym, że nie można uznać ich za zadania własne w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.
Sąd I instancji słusznie podkreślił ponadto, że nałożenie na JST zadań, które nie wynikają z ustawy, jest sprzeczne z konstrukcją art. 166 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostka samorządu terytorialnego może być zobowiązana do realizacji określonego zadania publicznego jedynie na podstawie przepisu ustawowego lub stosownego porozumienia. Decyzja administracyjna, w tym także decyzja wydana na podstawie art. 11h ustawy covidowej, nie może stanowić samodzielnego źródła obowiązków o charakterze zadania publicznego.
W konsekwencji WSA zasadnie uznał, że organizacja transportu do punktów szczepień i prowadzenie infolinii, w takiej formie i w takim stopniu zdeterminowania, jakie wynikały z decyzji Wojewody, nie mieściły się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. Tym samym zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest nieuzasadniony.
15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Organu, jakoby Sąd I instancji naruszył podnoszone w petitum skargi kasacyjnej przepisy procesowe. I tak w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie uzasadnienia. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że WSA oceniał zgodność decyzji z wymaganiami dotyczącymi uzasadnienia, podczas gdy analiza wyroku
w sposób jednoznaczny wskazuje, iż przedmiotem oceny sądu nie było uzasadnienie decyzji, lecz prawidłowość i kompletność samego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 11h ust. 4 ustawy covidowej decyzje wydawane na podstawie tego przepisu nie wymagają uzasadnienia. Sąd I instancji w pełni uwzględnił ten ustawowy wyjątek i w żadnym fragmencie uzasadnienia nie kwestionował zgodności decyzji Ministra z art. 107 § 3 k.p.a. Nie oceniał jej przez pryzmat obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. WSA skupił się natomiast na ocenie, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody, a następnie w decyzji Ministra, spełnia wymogi formalne wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który wskazuje, że decyzja zawiera rozstrzygnięcie, co oznacza ujęcie praw
i obowiązków strony w sposób jasny, kompletny i niewymagający dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23, sygn. akt III OSK 88/23).
Zwolnienie organu z obowiązku sporządzenia uzasadnienia nie zwalnia go
z konieczności prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia. Przeciwnie,
w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy ustawodawca wyłączył konieczność przedstawiania motywów decyzji, tym większe znaczenie zyskuje jej część rozstrzygająca, która musi zawierać wszystkie te elementy, które w typowym postępowaniu mogą być doprecyzowane w uzasadnieniu. W przypadku poleceń wydawanych organom jednostek samorządu terytorialnego szczególnego znaczenia nabiera jasne określenie zakresu obowiązków oraz zasad ich finansowania. Są to bowiem elementy, które bezpośrednio wynikają z konstytucyjnych standardów dotyczących nakładania zadań na JST, a także z art. 167 ust. 4 Konstytucji i art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
WSA trafnie zauważył, że skoro ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej dla poleceń wydawanych w trybie art. 11h ustawy covidowej, to tym samym przesądził o konieczności zachowania wymogów dotyczących rozstrzygnięcia decyzji wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. To właśnie w tej części decyzji muszą znaleźć się wszystkie istotne elementy określające zakres obowiązków adresata, w tym te dotyczące sposobu i zasad finansowania zadania. Nie mogą one być pozostawione w sferze domysłów ani wynikać dopiero z praktyki stosowania decyzji; nie mogą też zostać przeniesione do uzasadnienia, ponieważ organ z mocy prawa nie jest zobowiązany do jego sporządzania. Nie jest zatem możliwe, w świetle analizowanych przepisów, aby tak istotny dla JST element decyzji jak mechanizm finansowania zadania został przedstawiony poza rozstrzygnięciem. Takie rozwiązanie stałoby w sprzeczności z podstawową funkcją decyzji administracyjnej jako aktu, który rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata w sposób kompletny i jednoznaczny.
W tym kontekście nie można przyjąć, że Sąd I instancji nałożył na Organ obowiązki przekraczające ustawowe standardy lub takie, które kolidowałyby
z charakterem decyzji wydawanych w trybie art. 11h ustawy covidowej. Przeciwnie, WSA wskazał jedynie na konieczność zachowania minimalnych wymogów wynikających z konstrukcji prawnej decyzji administracyjnej, które obowiązują tym bardziej w sytuacji ustawowego braku uzasadnienia. Sąd nie oceniał zatem decyzji przez pryzmat art. 107 § 3 k.p.a. i nie kwestionował jakości jej uzasadnienia, lecz słusznie odwołał się do art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który determinuje samo rozstrzygnięcie.
W świetle powyższego nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ przepis ten nie znajdował zastosowania w opisanej analizie. Ocena WSA odnosiła się do innego zakresu normatywnego - do wymogów dotyczących sentencji decyzji, których Skarżący kasacyjnie w swoim zarzucie w ogóle nie uwzględnił. Zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. okazuje się zatem nieadekwatny do argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji i nie może prowadzić do podważenia zasadności zaskarżonego wyroku.
16. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. także nie znajduje podstaw, ponieważ WSA nie zakwestionował faktu odbycia spotkania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ani informacji przedstawionych przez Ministra, lecz jedynie trafnie ocenił ich normatywne znaczenie w kontekście legalności decyzji administracyjnej.
WSA nie podważał, że rozmowy przedstawicieli rządu i samorządu rzeczywiście miały miejsce. Sąd jedynie wskazał, że same uzgodnienia natury polityczno-organizacyjnej, choć mogą ułatwiać współpracę, nie są zdolne zastąpić ustawowych zasad nakładania na jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że spotkanie Komisji Wspólnej, choć może stanowić forum wymiany informacji i kształtowania wspólnych rekomendacji, nie tworzy żadnego tytułu prawnego do nakładania na samorządy obowiązków. Sąd przypomniał jedynie, że Komisja Wspólna, zgodnie z ustawą, pełni funkcje opiniodawcze i doradcze, a jej ustalenia nie mogą naruszać właściwości konstytucyjnych organów ani zastępować ustawowego określenia zadań samorządu. To zaś oznacza, że nawet pełna zgoda uczestników spotkania co do kierunku działań nie tworzy materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki na JST.
Przypomnienia wymaga, że na gruncie art. 133 p.p.s.a. ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, wymaga jednak przypomnienia i zarazem wyjaśnienia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany
w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA
z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku - na przykład - z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie Organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić.
Wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania
w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że jeżeli w rozumieniu tego przepisu prawa granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie zmiany decyzji polecającej organizację transportu do punktów szczepień przeciwko wirusowi SARS-Cov-2, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających
z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie Organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
17. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 5 k.p.a. - niepełnego i błędnego przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego, polegającego na bezpodstawnym twierdzeniu, że decyzja nie określała praw i obowiązków strony, w ocenie NSA zarzut ten nie może odnieść skutku. Ocena Sądu a quo, dotycząca braków w zakresie rozstrzygnięcia decyzji została oparta na prawidłowym rozumieniu istoty polecenia wydawanego na podstawie art. 11h ustawy covidowej oraz na utrwalonych standardach redakcyjnych wynikających z art. 107 k.p.a.
Po pierwsze, Sąd I instancji nie zakwestionował, że decyzja formalnie nakładała określone obowiązki na jej adresatów, lecz wskazał, że sposób ich przedstawienia nie spełniał standardów, jakie decyzja administracyjna powinna spełniać, aby władczo i precyzyjnie określać sytuację prawną strony. Problematyczne nie było więc samo istnienie rozstrzygnięcia, ale jego niedostateczna precyzja, uniemożliwiająca ustalenie granic zobowiązania w stopniu koniecznym dla jego wykonania
i ewentualnej egzekucji. WSA słusznie zauważył, że skoro Wojewoda był zobowiązany do zastosowania formy decyzji administracyjnej, to obowiązywał go pełny reżim art. 107 k.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie decyzji nie zawierało elementów kluczowych dla określenia zakresu obowiązków, zwłaszcza dotyczących sposobu finansowania, które zostało przedstawione jedynie w uzasadnieniu, i to
w sposób ogólny, niepozwalający na jednoznaczne ustalenie praw i obowiązków finansowych JST.
Po drugie, brak precyzji rozstrzygnięcia nie może zostać zastąpiony opisem
w uzasadnieniu. Sąd przyjął więc, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, że obowiązek musi wynikać z rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której decyzją nakłada się na jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne, a poprawność ich wykonania ma podlegać ewentualnej kontroli lub egzekucji.
WSA trafnie zatem ocenił, że przedstawione w rozstrzygnięciu obowiązki nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco określony, co czyni decyzję dotkniętą wadą. Nie doszło zatem ani do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ani też 107 § 5 k.p.a. Ocena Sądu I instancji dotyczyła zgodności formy decyzji z wymogami prawa administracyjnego, a nie stwierdzenia, że decyzja nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. WSA nie zarzucił jej braku rozstrzygnięcia, lecz brak jego wystarczającej konkretyzacji, co stanowi wadę materialnoprawną istotną dla wyniku sprawy i mieści się w ramach kontroli legalności, do której Sąd był zobowiązany.
Przypomnieć należy poza tym, że art. 141 § 4 p.p.s.a. - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji,
w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co wykazano powyżej. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie
i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia.
18. Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec braku jego uzasadnienia, niemożliwym jest dokonanie jego rekonstrukcji, szczególnie że wskazany przepis art. 149 p.p.s.a. (z jego jednostkami redakcyjnymi) dotyczy rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, co w sprawie nie miało miejsca.
19. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Organu oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl