II GSK 1135/21

II GSK 1135/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 786/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-26
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska i P. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 786/20 w sprawie ze skargi F. w K. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia 28 stycznia 2020 r. nr DGK-VI.4771.35.2019.MN.9 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną Ministra Klimatu i Środowiska, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 786/20, rozpoznając skargę F. w K. (dalej: "skarżącą", "Fundacją") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu (dalej: "Minister") z 28 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Obwieszczeniem z 4 grudnia 2019 r. Minister Klimatu zawiadomił, że na wniosek Inwestora zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", położonego na terenie miasta i gminy [...], powiat [...], województwo [...].
Pismem z 17 stycznia 2020 r. Fundacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" na rzecz P. S.A. (dalej: "Spółka").
Postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. Minister Klimatu działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu.
Organ przywołał treść art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm., dalej: "p.g.g."). Zdaniem organu, art. 33 p.g.g. wyłącza możliwość zastosowania w postępowaniu koncesyjnym, przy ziszczeniu się opisanego tam warunku, przepisów o udziale organizacji społecznych, a tymi przepisami są niewątpliwie przepisy ww. art. 31 k.p.a. W przypadku gdy organizacja społeczna miała nawet potencjalną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu poprzedzającym postępowanie koncesyjne, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie ma potrzeby, aby brała udział w tym postępowaniu koncesyjnym, w toku którego przedsiębiorca przedstawił tę decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie rozwiązanie pozwala również uniknąć dublowania rozpoznawania stanowiska takiej organizacji. Organ wskazał, że z materiałów postępowania wynika, iż postępowanie koncesyjne było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko zakończonym wydaniem w dniu 21 stycznia 2020 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ w W.") decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]". Postępowanie to toczyło się z udziałem społeczeństwa. Organ w toku postępowania podał do publicznej wiadomości informacje o których mowa w art. 33 ust. 1 u.i.ś., odniósł się do złożonych wniosków, czego wyraz dał w treści uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji stosownie do treści art. 37 u.i.ś. w dwóch prowadzonych bezpośrednio po sobie postępowaniach administracyjnych, dotyczących de facto tego samego przedsięwzięcia.
Postanowienie to stało się przedmiotem skargi Fundacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przyznał rację organowi co do szczególnego charakteru art. 33 p.g.g., który wyklucza stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych. Sąd powziął jednak wątpliwość czy organ rozpoznając wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w sprawie miał podstawę do zastosowania art. 33 p.g.g.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 stycznia 2020 r. wydana została przez RDOŚ w. W. decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]", realizowanego w gminie [...]. Jak słusznie zauważyła jednak strona skarżąca postępowanie, w którym została wydana powyższa decyzja środowiskowa zostało wszczęte wnioskiem P. z 2 marca 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]". Zakładany czas eksploatacji to 24 lata. Natomiast Fundacja wnosiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", na rzecz P. S.A., w której wniosek złożony został przez inwestora do organu 29 października 2019 r. Wniosek ten dotyczył przedłużenia terminu obowiązywania koncesji dla wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. na zasadach określonych w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018. poz. 2081 ze zm.) tj. poprzez jednokrotne wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat.
Wobec powyższego, w ocenie WSA, zachodzą uzasadnione wątpliwości czy toczące się postępowanie koncesyjne było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i czy zachodziły podstawy do zastosowanie art. 33 p.g.g., zaś rzeczą organu będzie wyjaśnienie czy toczące się obecnie postępowanie koncesyjne było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, co uzasadniało stanowisko organu, że w tym postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. w B. oraz Minister.
P. S.A. w B. na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżyła go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy udzielenie koncesji była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, a w konsekwencji organ miał podstawę do zastosowania art. 33 p.g.g.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki wniosło o jej odrzucenie, zaś w sytuacji nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie w całości.
Minister również zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 33 p.g.g., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy toczące się postępowanie koncesyjne było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie wynika, iż postępowanie w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" do 2026 r. poprzedzone było wydaniem w dniu 21 stycznia 2020 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" do 2044 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]", winna być wydana jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" do 2026 r., podczas gdy możliwym pozostaje uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie decyzji zmieniającej koncesję następczo poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania koncesyjnego, przed wydaniem decyzji zmieniającej koncesję;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie dotyczyło przedłużenia terminu obowiązywania koncesji dla wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania wnioskodawca poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po wniesieniu wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej dokonał zmiany trybu postępowania w sprawie zmiany decyzji koncesyjnej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Skarżąca pismem z 10 marca 2025 r. ponownie wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Spółki, ewentualnie o jej oddalenie, a także o oddalenie skargi kasacyjnej organu. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego do pisma dokumentu - "Informacja o wynikach kontroli: Udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin stałych i węglowodorów" Najwyższej Izby Kontroli z września 2024 r. Podniosła, że z uwagi na charakter dowodu, stanowi on uzupełnienie argumentacji odpowiedzi na skargi kasacyjne i bezpośrednio odnosi się do okoliczności podnoszonych w wyroku Sądu pierwszej instancji i skargach kasacyjnych a jego przeprowadzenie nie przedłuży rozpatrywania sprawy, a także zajęła stanowisko w sprawie.
Pismem z 13 marca 2025 r. P. S.A. w B., wniosła o pominięcie dowodu oraz zajęła stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne wniósł Minister oraz P. S.A. w B.
Minister wskazał, że opiera skargę kasacyjną na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednak w istocie wszystkie podniesione zarzuty (pkt. 1-3) dotyczą naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Klimatu i Środowiska podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie Minister zarzuty kasacyjne oparł na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd I instancji wyrok, którym uchylił zaskarżone postanowienie Ministra, wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie stosował w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., to przepis ten nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. Bezskuteczne przy tym było "uzupełnienie" zarzutów skargi kasacyjnej pismem Ministra z dnia 13.12.2024r. Strona może uzupełnić skargę kasacyjną o nowe podstawy jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku, tj. w terminie, o którym mowa w art. 177§ 1 P.p.s.a. Później dopuszczalne jest jedynie przytaczanie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnianie skargi kasacyjnej ( por. wyrok NSA z 9.11.2007r., I OSK 1521/06).
Natomiast P. S.A. w B. oparła skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy udzielenie koncesji było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez P. S.A. w B. dotyczące naruszenia art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z 15 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1051/21 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skargi kasacyjne w obu sprawach oparte były w istocie na identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.
Analogiczne jak w wyżej wskazanej sprawie z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z 27 kwietnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]" w [...] do dnia 30 kwietnia 2020 r., czyli na okres 26 lat. W okresie obowiązywania koncesji P. S.A. w B. wystąpiła w dniu 2 marca 2015 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" przez okres kolejnych 24 lat. Decyzja ta została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w dniu 21 stycznia 2020 r.
W tym kontekście należy zauważyć, iż w uzasadnieniu postanowienia NSA z 9 listopada 2023 r., (II GZ 400/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, który sąd odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (dalej u.i.o.ś.). Na mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji.
Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, to na tym etapie został zagwarantowany przez polski porządek prawny udział społeczeństwa stosownie do warunków określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie ich interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy prawa geologicznego i górniczego. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych, a szczególnie ekologicznych, interes prawny może być ustalany tylko na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Jednak w tym zakresie, co zostało wcześniej wskazane, organizacje takie nie mogą być uczestnikami postępowania koncesyjnego. Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji.
Innymi słowy skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę obowiązującej koncesji jedynie przez wydłużenie okresu jej obowiązywania jest przedsięwzięciem, dla którego wydano już decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych.
Powoduje to, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu okresu eksploatacji opisanego wyżej złoża dotyczy tego samego przedsięwzięcia, dla którego była uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o zmianę koncesji, inicjujący postępowanie, w którym udziału domagała się Fundacja, obejmował jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji, które mieści się w zakładanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okresie eksploatacji przedmiotowego złoża do 2044 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zmiany koncesji nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Natomiast już przeprowadzone wywiera taki skutek w przypadku postępowania o zmianę koncesji, że wyklucza w nim stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych, zgodnie z art. 33 p.g.g. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 p.g.g. i odmówienia Fundacji udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" w B.
W ocenie NSA - wbrew wywodom przedstawianym przez pełnomocnika skarżącej Fundacji - art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", nie jest w tym przypadku naruszony (zob. w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z 25.05.2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej dyrektywy 2011/92, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92 jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa jest zatem ocena, co do braku sprzeczności powoływanego wyżej przepisu art. 11 ust. 1 dyrektywy z przepisem prawa krajowego.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną P. S.A. w B. i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej Ministra uznał za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę: charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego oraz społeczną działalność strony postępowania kasacyjnego, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. Fundacji).