II GSK 1112/10

II GSK 1112/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Maria Jagielska
Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1539/15 - Postanowienie NSA z 2016-11-29
II GSK 5402/16 - Wyrok NSA z 2017-02-03
IV SA/Wa 332/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-05-25
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
art. 13, art. 16 ust. 10, art. 31, art. 39 pkt 1, art. 44 pkt 2, art. 48, art. 63 ust. 1 i 4, art. 73
Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 234
Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust. 1, 4 , art. 20 ust. 1, art. 27
Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 332/10, wydanym w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], w której nałożono na A. K., zwanego dalej "skarżącym", karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Jak ustalono, będąc kapitanem statku rybackiego [...] skarżący w rejsach połowowych dokonywanych w dniach 16, 22, 27 i 30 października 2007 r. prowadził ukierunkowane połowy dorsza, naruszając zakaz połowów tego gatunku ryb nałożony na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r., ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z 10 lipca 2007 r., str. 7). W świetle art. 1 rozporządzenia z dniem wejścia jego w życie uznaje się, że statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. na połowy dorszy na wyżej wymienionym akwenie. W myśl art. 2 statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. Uzasadnieniem wydania wspomnianego rozporządzenia było ustalenie przez Komisję przekroczenia wielkości dopuszczalnych połowów dorsza przyznanych Polsce.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) i § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671) w związku z art. 2 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Stosownie do art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W myśl przepisu powołanego § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie, wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 10.000 zł do 44.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Przedmiot kary pieniężnej obejmował połów dorsza zakończony w dniu 30 października 2007 r. Ponadto, co jest niesporne, innymi decyzjami nałożono na skarżącego także kary pieniężne z tytułu połowów dorsza wykonywanych w dniach 16, 22 i 27 października 2007 r. Według organu, a wbrew stanowisku skarżącego, prowadzone połowy w okresie od 16 do 30 października 2007 r. nie są jednym naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Wykonywanie w danym rejsie czynności mających na celu połów dorsza, jak również faktyczne wyłowienie w ich trakcie, określonej masy ryb, należy uznać za odrębne przypadki prowadzenia połowów, uzasadniające nałożenie osobnych kar pieniężnych.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu, na terytorium Polski obowiązuje bezwzględnie prymat prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, co potwierdza art. 91 Konstytucji RP. Prawo wspólnotowe jest stosowane bezpośrednio, co oznacza nie tylko możliwość stosowania jego norm bez aktu konkretyzującego, ale przede wszystkim, że akt prawa wspólnotowego z chwilą jego ustanowienia stanowi część krajowego porządku prawnego RP. Zatem, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 obowiązywały bezpośrednio i nie wymagały transpozycji do krajowego porządku prawnego.
Według Sądu, podzielającego stanowisko organu, w spornym okresie połowów dorsza, skarżący naruszył zakaz połowu dorsza wprowadzony rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, a to w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, który to fakt, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie może budzić wątpliwości.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, wywodzącego legalność połowów dorsza posiadaniem przez armatora specjalnych zezwoleń połowowych przyznanych decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Wskazano na przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, w myśl którego zabrania się połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przepis ten, a także przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007, powodują wygaśnięcie z mocy prawa uprawnień do połowów wynikających ze wspomnianego zezwolenia w części niewykorzystanej. Nie można w sytuacji zagrożenia zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa powoływać się skutecznie na ochronę praw nabytych, gdyż prawa te nie mają charakteru bezwzględnego, bowiem mocą przepisów prawa wspólnotowego mogą być ograniczane, bądź też może dojść do ich wygaśnięcia. Trafnie więc wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż z racji obowiązywania w Polsce prawa unijnego, połowy ryb przez podmioty wyspecjalizowane mogły być prowadzone w razie łącznego spełnienia następujących warunków: posiadania licencji połowowej oraz specjalnego zezwolenia połowowego określonych organizmów morskich na dany rok, których ogólna kwota połowowa w tym roku nie została wyczerpana. Dlatego każdy podmiot wykonujący rybołówstwo, w tym skarżący, miał obowiązek dokonywać połowów zgodnie z warunkami wynikającymi ze specjalnego zezwolenia, przestrzegając przy tym przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.
Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącego nie wzięcia pod uwagę przy wymierzeniu kary pieniężnej stopnia zawinienia skarżącego. Nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, dotyczącego zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 64 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, gdzie wypowiedziano się w kwestii charakteru kar pieniężnych. Według Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, to kara, jako sankcja administracyjna, posiada inne cechy ją charakteryzujące. Może bowiem zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i prawną. Stosowana jest automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną, stąd adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjnej nie jest dla niej art. 42 Konstytucji RP. Nadto odpowiedzialność karnoadministracyjna ustanawiana jest w sferach uznanych za szczególnie istotne, do których niewątpliwie należy rybołówstwo morskie. Skoro zatem skarżący podlega odpowiedzialności obiektywnej nie może być rozważana w sprawie kwestia stopnia zawinienia skarżącego, tym bardziej, gdy skarżący wiedział o zakazie połowów w związku z wyczerpaniem przyznanej Polsce w 2007 roku kwoty połowowej dorsza na tym akwenie (podobszarze 25-32 Morza Bałtyckiego). Natomiast z zakazem tym się nie godził, z uwagi na posiadane specjalne zezwolenia połowowe na ten gatunek ryby, i w dalszym ciągu prowadził połowy.
Za nieuprawnione Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko skarżącego, że co najwyżej w grę mogło wchodzić nałożenie na niego tylko jednej kary za wszystkie połowy dokonane w trakcie czterech rejsów. Za bezpodstawnością stanowiska skarżącego przemawia wykładnia gramatyczna art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, w świetle którego karę wymierza się za "wykonywanie rybołówstwa", zaś sformułowanie "prowadzenie połowów", zawarte § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie, określone jest w liczbie mnogiej. Dlatego organ dokonał prawidłowej wykładni tego przypisu, przyjmując, iż poszczególne połowy dokonane w różnych dniach stanowią odrębne czyny naruszające prawo i wobec tego podlegają odrębnym karom administracyjnym. Przedstawiona zaś przez skarżącego argumentacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której organ karę za nieprzestrzeganie przepisów mógłby na sprawcę nałożyć dopiero po upływie terminu określonego w specjalnym zezwoleniu połowowym.
Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie można zgodzić się ze skarżącym co do braku możliwości ubiegania się o odszkodowanie za uniemożliwienie już w październiku 2007 roku prowadzenia połowów dorsza, mimo posiadania przez armatora licencji połowowej oraz specjalnego zezwolenia połowowego na połów dorsza, z którego wynikająca kwota połowowa nie została jeszcze wówczas wyczerpana. Możliwość odszkodowania przewiduje bowiem przepis § 132 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci raportu o ilości połowionych ryb w okresie od stycznia do grudnia 2007 roku na okoliczność, iż w dacie omawianych połowów ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana, gdyż przeprowadzenie takiego dowodu nie ma związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, lecz z oceną wspomnianego rozporządzenia Komisji nr 804/2007.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Niezależnie od powyższego strona wniosła o: przeprowadzenie dowodu z dokumentu - prywatnej opinii biegłego prof. I. D.-K. na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary; przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. (RYB-zb-2-0s2-ytt-09) na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do przełowienia); przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielonej przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej w kwestii braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.
Nadto strona wnosząca skargę kasacyjną w oparciu o art. 125 §1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., wystąpiła o zawieszenie postępowania i przekazanie w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r. str. 47) pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.
Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., pomimo iż decyzja ta narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas omawianego rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2009 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza to, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona – względnie, z ostrożności procesowej strona sformułowała ten zarzut w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej i art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż określona w § 3 pkt 20 ww. rozporządzenia kara w wysokości 10.000 zł stanowi karę w wysokości najniższej, podczas gdy wskazanie w § 3 pkt 20 ww. rozporządzenia kary minimalnej sprzeczne jest z ustawą (art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie).
Ponadto, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się do tych motywów w decyzji administracyjnej pozbawia skarżącego prawa do obrony. Nie jest on bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.
Zdaniem kasatora kwestia ustaleń Komisji Europejskiej co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji do ustalania stanu faktycznego.
Podkreślono nadto, iż strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie można bowiem doprowadzić do ustania tego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej takie prawo i bez stosownego odszkodowania. Jak wskazano, skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, w myśl którego warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wyraziła także wątpliwość odnośnie ważności rozporządzenia nr 804/2007, wskazując w szczególności na jego sprzeczność z zasadami prawa wspólnoty, efektywnej ochrony prawnej, zasadami dobrej administracji, zasadą proporcjonalności, obowiązkiem Komisji Europejskiej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w miarę możliwości jak najszerszego zbudowania podstawy faktycznej dla swoich ustaleń, czy wypracowanymi w orzecznictwie ETS koncepcjami "oczywistego błędu", nadużycia władzy i "oczywistego przekroczenia granic kompetencji".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 9 września 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga skonstatowania, iż polskie rybołówstwo jest częścią rybołówstwa Wspólnotowego, co na gruncie polskiego prawa wynika z powołanej ustawy o rybołówstwie, na co wskazują przepisy: art. 13, art. 16 ust. 10, art. 31, art. 39 pkt 1, art. 44 pkt 2, art. 48, art. 63 ust. 1 i art. 73. Tym samym w sprawach dotyczących rybołówstwa ma zastosowanie nie tylko polskie prawo i polskie organy, ale również wchodzą w grę odpowiednie regulacje Wspólnotowe, przyznające stosowne kompetencje organom działającym na ich podstawie.
Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wniosek kasatora o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.
Zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 234 TWE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie dotyczące ważności i wykładni aktów instytucji i jednostek organizacyjnych Unii jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.
Sam Trybunał Sprawiedliwości w drodze kolejnych orzeczeń złagodził rygory wynikające z powołanego przepisu. W orzeczeniu Da Costa (C-28-30/62) Trybunał wskazał, że sąd, od którego orzeczenia nie służą środki zaskarżenia, może nie zwracać się z pytaniem prawnym, jeżeli powołuje się na wcześniejsze orzeczenie Trybunału. W orzeczeniu CLIFT (C-283/81) Trybunał wyjaśnił, że sąd krajowy jest zwolniony z obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym m.in. kiedy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, nawet wówczas gdy kwestia dotycząca prawa wspólnotowego pozostaje w ścisłym związku ze sprawą i nie było wcześniejszego orzeczenia Trybunału, do którego sąd mógłby nawiązać.
W przypadku, gdy przed sądem Państwa członkowskiego kwestionowane jest obowiązywanie przepisu pochodnego prawa wspólnotowego, stwierdzenie, że przepis ten nie obowiązuje, należy do wyłącznej kompetencji Trybunału. Odrzucany jest jednak pogląd, że sąd ostatniej instancji ma obowiązek występować z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy strona procesu kwestionuje obowiązywanie przepisu prawa wspólnotowego. Podnoszone jest bowiem, że strona zainteresowana przedłużeniem procesu byłaby skłonna w tym celu podnosić kwestie nieobowiązywania przepisu prawa wspólnotowego. W doktrynie prezentowana jest koncepcja, że sąd obowiązany jest przedstawić pytanie prawne, gdy ma wątpliwości dotyczące obowiązywania przepisu prawa wspólnotowego (por. "Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy" pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s.806).
W orzeczeniu ETS z dnia 10 stycznia 2006 (w sprawie C-344/04 IATA), p.32 Trybunał wyjaśnił, że zakwestionowanie przez stronę ważności wspólnotowego aktu prawnego przed sądem krajowym samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przedłożenia pytania prejudycjalnego ETS. W cytowanym orzeczeniu (p.29 i 31) ETS podkreślił, że to sąd krajowy ocenia zasadność podnoszonych przez strony lub z urzędu argumentów w przedmiocie nieważności aktu wspólnotowego, który ma zastosowanie w sprawie i to w jego dyspozycji pozostaje, w zależności od wyniku tej oceny, skierowanie pytania w trybie prejudycjalnym.
Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Jednak obowiązek zadania przez ten Sąd pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej istnieje tylko wtedy, gdy Sąd poweźmie wątpliwość, co do ważności bądź wykładni aktu prawa wspólnotowego. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął żadnych wątpliwości co do ważności i wykładni rozporządzenia 804/2007, ani też nie miał wątpliwości interpretacyjnych co do terminu "dostępne informacje", użytego w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 2002 r. nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE. L. 02.358.59). Zatem, nie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Z tego względu także wniosek o zawieszenie postępowania nie był uzasadniony.
Brak wątpliwości, co do ważności i wykładni rozporządzenia nr 804/2007 Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia w sposób poniższy.
Zgodnie z art. 3 ust.1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Organy Unii były więc uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących rybołówstwo.
Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez cytowane wyżej rozporządzenie Rady (WE) 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa precyzujące m.in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z p. 23 preambuły do omawianego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z p. 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust.1 powołanego rozporządzenia Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych /.../ oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.
Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE. L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.
Zgodnie z art. 26 ust.1 rozporządzenia 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie.
Zgodnie z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Zgodnie z art. 26 ust. 4 Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy na podstawie dostępnych informacji ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.
Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE.L.93.261.1 ze zm.). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw członkowskich.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.
Jak wynika z przepisów powołanych wyżej rozporządzeń mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona, zarówno do kontrolowania działalności połowowej Polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń, co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji. Komisja (WE) jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93, a także ustanowioną rozporządzeniem 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1/ uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2/ zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia 804/2007 (od dnia 11 lipca 2007 r.).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Komisja była uprawniona do wydania rozporządzenia 804/2007, bowiem miała kompetencje do jego podjęcia, a warunki uprawniające do wydania tego aktu zostały stwierdzone w sposób przewidziany prawem, jednocześnie treść rozporządzenia jest całkowicie jednoznaczna.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do ważności rozporządzenia nr 804/2007, ani też co do jego interpretacji, zatem nie było potrzeby występowania z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości UE.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że są one nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na trzy grupy:
1/ zarzuty kwestionujące ustalenia co do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wynikające z rozporządzenia nr 804/2007 oraz skuteczność tych ustaleń erga omnes,
2/ zarzuty dotyczące uznania, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze,
3/ zarzuty dotyczące możliwości ustalenia wysokości kary minimalnej w rozporządzeniu.
Oceniając zarzuty mieszczące się w grupie 1, zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji, w toku postępowania o nałożenie kary pieniężnej na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone, po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów, jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i 21a rozporządzenia 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.
Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
Nie jest także zasadny zarzut, iż ustalenia dotyczące przełowienia zwarte w rozporządzeniu 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.
Na marginesie tylko podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. (Dz. U. UE. L. 08.107.1), Polska przyznała fakt przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.
Nie są także uzasadnione zarzuty kasacyjne z grupy 2, dotyczące nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień ze specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Pogląd kasatora opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane, jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art. 34 pkt 4) ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony. Zatem, po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi, z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.
Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z art. 63 ust. 1 p. 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie. Zauważyć należy, że art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (vide art. 31 rozporządzenia 2847/93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszenia od dalszych naruszeń. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Jednocześnie art. 63 ust. 4 zawiera delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną ustawą górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkiej korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (K 13/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, 7 i 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zakwestionował jedynie § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 cytowanego rozporządzenia, jednak te przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie. Zgodność rozporządzenia z Konstytucją została więc przesądzona. Nie są też merytorycznie trafne zastrzeżenia kasatora, co do braku ustawowego upoważnienia do określenia dolnej granicy kary ustanowionej za wykonywanie połowów w okresie, w którym ogólna kwota połowowa została wyczerpana i sugestie, że kwota ta mogłaby teoretycznie wynosić 1 grosz. Z powołanych wyżej przepisów Unii Europejskiej wynika jasno cel kary, jakim jest odstraszenie od dalszych naruszeń oraz sposób jego osiągnięcia - pozbawienie wszelkich korzyści z naruszeń. Dolna granica kary za wykonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej jest wprost powiązana z możliwościami połowowymi statków dokonujących naruszenia, co z kolei wiąże się wprost z zakresem naruszenia i ze społeczną szkodliwością działania, które to uwarunkowania wysokości kar zawarte są w delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy ustalaniu dolnej granicy kary Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.
Na zakończenie dodać należy, że informacje wyższych urzędników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że łowienie po przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej nie będzie karane, nie miały żadnej podstawy prawnej, gdyż z wiążącego Polskę rozporządzenia 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Armatorzy i kapitanowie powinni więc bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w sprawie niniejszej. Wprowadzenie karalności połowów wbrew ustanowionym zakazom nie ma wpływu na ocenę, że w październiku 2007 r. skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione przepisem art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005 r.
Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.