II GSK 110/22

II GSK 110/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 394/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-09-24
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1758
§ 6 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46b i art. 46a
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 394/21 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. D. Sp. k. w O. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2021 r. nr DN-HK.906.16.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 394/21, w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. D. Sp. k. w O. (obecnie: P. Sp. z o.o. D. Sp. k. w O.; dalej: spółka, skarżąca), uchylił decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: organ II instancji, Inspektor, PWIS) z dnia 12 lutego 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: organ I instancji, PPIS) z dnia 6 listopada 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowie Wielkopolskim decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek w klubie M., ul. S. we W. gm. O. (dalej: klub). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1854; dalej: u.z.z.z.ch.), oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1758 ze zm., dalej: rozporządzenie RM).
Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.).
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 394/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w całości.
Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie bezspornie ustalono, że w nocy z 5 na 6 września 2020 r. w klubie odbywała się zabawa taneczna, w której uczestniczyło 286 osób, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli oraz zapisy dźwięku i obrazu z miejsca zdarzenia. Wskazano, że na moment wydarzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogły odbywać się imprezy, spotkania i zebrania do 150 osób (z wyłączeniem obsługi) zgodnie z § 25 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 poz. 1356 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.). W związku z tym Sąd zauważył, że organy obu instancji omyłkowo powołały się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1758 ze zm.), które nie mogło mieć zastosowania w sprawie, gdyż oceniane zdarzenie miało miejscy w nocy z 5 na 6 września 2020 r. Zdaniem Sądu wadliwe powoływanie się przez organy na nieobowiązujące w momencie zdarzenia rozporządzenie nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż brzmienie istotnych zapisów rozporządzeń było identyczne lub zbliżone. Przede wszystkim zaś normy prawne stanowiły o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców dyskotek oraz klubów nocnych. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.
Biorąc powyższe pod uwagę WSA stwierdził dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych, że obowiązujący na moment zdarzenia § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., którego naruszenie zarzucono skarżącej, nie odpowiada konstytucyjnym standardom. W ocenie Sądu został on wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to jego naruszenie nie mogło pociągać za sobą sankcji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia w związku z czym postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.
III.
Inspektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie Inspektor wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – przez jego niezastosowanie - poprzez uznanie niekonstytucyjności wskazanego przepisu;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 22 Konstytucji, art. 31 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji - poprzez jego niewłaściwą wykładnię - niesłuszne przyjęcie, iż przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary w zaskarżonej do WSA przez spółkę decyzji są niezgodne z konstytucją - i jako takie nie obowiązują.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Spółka złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie były usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uchylił decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowie Wielkopolskim w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości.
Wniesiona w niniejszej sprawie przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której sformułowano dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, które, zdaniem skarżącego kasacyjnie, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot tych zarzutów pozostaje w ścisłym związku, koncentrując ich istotę na kwestii błędnego, zdaniem Inspektora, przyjęcia przez Sąd I instancji niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wydania przez Inspektora decyzji w sprawie wymierzenia spółce kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek (imprez tanecznych) w okresie epidemii SARS-CoV-2 ogłoszonej na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej z dniem 20 marca 2020 r.
Problem prawny objęty zarzutami rozpatrywanej skargi kasacyjnej był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 781/21; 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 26 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 485/22; 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 543/22 (opublikowane, podobnie jak niżej powoływane orzeczenia, na stronie internetowej CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach przywołanych wyroków, uznając że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą do wydania przez organy administracji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej były przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z.ch. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia RM. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.ch., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.
Powyższe rozporządzenie RM zostało wydane na podstawie upoważnienia określonego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z.ch., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia m.in.: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.ch. oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W § 6 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.
Sformułowany w punkcie 1 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony, ponieważ stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej naruszała prawo materialne z powodu braku legalnej normy sankcjonowanej, należy uznać za słuszne.
Ustanowiony w § 6 ust. 1 rozporządzenia RM, zakaz prowadzenia do odwołania przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych ingerował bowiem w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto, wprowadzenie tego zakazu nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a u.z.z.z.ch., którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie możliwości wprowadzenia czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W konsekwencji przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia RM okazał się być wydany z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, również z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W doktrynie prawa wskazuje się, iż "domniemanie konstytucyjności określa warunki dopuszczalności odmowy zastosowania przez sąd powszechny lub sąd administracyjny aktu prawnego sprzecznego z Konstytucją, w odniesieniu do którego nie istnieje możliwość przeprowadzenia wykładni skutkującej rekonstrukcją normy nienaruszającej Konstytucji, w oparciu o konstrukcję bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy powszechne i sądy administracyjne. (...) Silne przekonanie sądu, że w następstwie zastosowania sprzecznej z Konstytucją normy ustawowej wyda on orzeczenie niesprawiedliwe i naruszające konstytucyjne gwarancje (w stopniu dla tego sądu zbliżonym do oczywistego), pozwala temu sądowi na odmowę zastosowania tej normy ustawowej i rozstrzygnięcia sprawy. (...) Przełamanie (wzruszenie) domniemania możliwe jest w trakcie kontroli konstytucyjności w toku: 1) kontroli abstrakcyjnej dokonywanej przez TK, w chwili rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności przepisu ustawy (już od chwili ogłoszenia orzeczenia), 2) stosowania prawa w indywidualnej sprawie przez sąd powszechny lub administracyjny, który może odmówić zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy i rozstrzygnąć sprawę, bezpośrednio stosując przepis Konstytucji, gdyby: a) stosując sprzeczną z Konstytucją ustawę, b) sąd musiał wydać orzeczenie niesprawiedliwe i naruszające konstytucyjne gwarancje. Każdy z tych przypadków prowadzi do przełamania domniemania konstytucyjności ustawy, a nie wywołuje jednocześnie skutku derogacyjnego w postaci wyeliminowania niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy z systemu prawnego. Tak pojmowane domniemanie konstytucyjności – w przeciwieństwie do traktowania domniemania jako synonimu mocy obowiązującej do czasu derogacji – jest instytucją użyteczną, wręcz nieodzowną w systemie sądowej kontroli zgodności prawa z Konstytucją" (M. Gutowski, P. Kardas, Domniemanie konstytucyjności a kompetencje sądów, "Palestra" 5/2016, s. 44-62).
W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, należy podkreślić, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Zgodnie z art. 20 Konstytucji "społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Przepis art. 22 Konstytucji RP jednoznacznie zaś stanowi, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny".
Jakkolwiek więc wolność działalności gospodarczej nie ma absolutnego charakteru, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie – na podstawie przepisów ustawy. Znajduje to swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego (ustawowego) kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te "mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób", a ponadto "ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, opublikowane: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy, https://otkzu.trybunal.gov.pl).
Z punktu widzenia wyznaczonych przywołanymi regulacjami konstytucyjnymi brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu wydawania rozporządzeń określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego (deliktowego), w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. akt U 4/95).
Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką, a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09).
Przedstawione znaczenie konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń.
Zagrożenia te tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Jak stanowi jej art. 228 ust. 3 "zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382, wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18) – w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.
Uwzględniając powyższe należy podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 u.z.z.z.ch., można było i w dalszym ciągu można ustanowić m.in.: czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Powyższy przepis upoważniający nie stanowił jednak podstawy wydania § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia RM lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1– 6 i pkt 8 – 12 tej u.z.z.z.ch., które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn.zm.) Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 46b u.z.z.z.ch. stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z.ch., można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających u.z.z.z.ch. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu Prawa przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.
Istota rozpatrywanej sprawy wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalnie jest ingerowanie w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była w powyższym rozporządzeniu RM. Tak przyjętą interwencję prawodawczą wobec praw i wolności jednostki bezsprzecznie należy interpretować z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w świetle oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej i jako takie musiały być uchylone (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21).
Ponownie trzeba podkreślić że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97). Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.
Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z.z.ch., upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, "żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z.z.ch. nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii".
Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.
Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia RM w związku z wystąpieniem stanu epidemii i ustanowionego na ich gruncie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej do odwołania, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1– 5 u.z.z.z.ch., który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.
Stanowiąc w art. 48a ust. 1 u.z.z.z.ch., że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21).
Jeżeli w art. 46b pkt 2 u.z.z.z.ch. mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia – to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z.ch., aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 6 ust. 1 rozporządzenia RM. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z.ch., czy też nie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z.ch. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Wobec takiego właśnie charakteru oraz treściowych deficytów regulacji stanowiących podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji należy podważyć ich skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej.
Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (zob. wyroki NSA z: 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 884/21; 12 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1245/21, a także 14 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1315/18).
Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne albowiem nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.