II GSK 1097/20

II GSK 1097/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 896/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1570
art. 16 ust. 1a, art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. j. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 896/20 w sprawie ze skargi W. Sp. j. w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2020 r. nr DWB.7101.2.2019.MSO; DON.7101.113.2018.MSO w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 896/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. Sp. j. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2020 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego, oddalił skargę.
Skarżąca spółka zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 złotych.
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
I. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania nałożonego na organ w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 911/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/18, z uwagi na błędne, uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nałożone na organ w ww. wyrokach nie wiążą organu z uwagi na okoliczność, iż:
- zaskarżone postanowienie o charakterze kasatoryjnym zostało wydane przy uwzględnieniu stanu faktycznego oraz prawnego, który nie był brany pod uwagę w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach,
- toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe;
podczas gdy:
- stan faktyczny ani prawny nie uległ zmianie względem daty wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w obu wyrokach (w sprawie VI SA/Wa 911/19 oraz VI SA/Wa 1016/18) w których zawarto ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania organu;
- okoliczności faktyczne, które w ocenie Sądu I instancji rozpoznającego niniejszą sprawę uzasadniają wyłączenie zasady związania sądu i organów wynikającej z art. 153 p.p.s.a., były znane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dacie wyrokowania w sprawie VI SA/Wa 911/19 oraz VI SA/Wa 1016/18;
- jeżeli nawet wystąpiła zmiana okoliczności faktycznych to nie miała ona charakteru istotnej zmiany;
- postępowanie administracyjne nie stało się na żadnym etapie bezprzedmiotowe wobec skarżącej będącej producentem wyrobu budowlanego cementu powszechnego użytku M., tym samym organ, a w ślad za nim Sąd I instancji w dalszym ciągu był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, które zawarto w ww. wyrokach.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena prawna zaskarżonego postanowienia przez Sądu I instancji w zakresie niewykonania obowiązków nałożonych na organ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 911/19 oraz VI SA/Wa 1016/18 przy uwzględnienia związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., skutkowałoby uwzględnieniem wniesionej przez skarżącego skargi z uwagi na odstąpienie przez organ od oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania.
II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że:
- organ nie jest właściwy rzeczowo do orzekania merytorycznie w przedmiocie wezwania producenta W. Sp. J. z siedzibą w C. do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia 22 listopada 2017 r., dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu powszechnego użytku M. w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań;
- organ miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i nieorzekania merytorycznie w sprawie.
z uwagi na okoliczność, iż:
- postępowanie administracyjne dotyczyło jedynie partia wyrobu budowlanego, który podlegał kontroli u sprzedawcy B. B. - cementu powszechnego użytku M. w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, wyprodukowanych w dniu 26 sierpnia 2016 r.;
- partia wyrobu budowlanego, który podlegał kontroli u sprzedawcy B. B. - cementu powszechnego użytku M. w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, wyprodukowanych w dniu 26 sierpnia 2016 roku jest już po gwarantowanym terminie zachowania zadeklarowanych właściwości użytkowych;
- partia wyrobu budowlanego, który podlegał kontroli u sprzedawcy B. B. - cementu powszechnego użytku M. w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, wyprodukowanych w dniu 26 sierpnia 2016 r. nie znajduje się już w posiadaniu sprzedawcy B. B.;
podczas gdy:
- postępowanie administracyjne z udziałem producenta - skarżącego - prowadzone było w przedmiocie wezwania producenta W. Sp. J. z siedzibą w C. do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia 22 listopada 2017 r., dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu powszechnego użytku M. "a nie partii wyrobu" - w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań. Wyrobu budowlanego w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5), zwanego dalej: "rozporządzeniem 305/2011", tj. każdego wyrobu lub zestawu wyprodukowanego i wprowadzonego do obrotu" czyli - każdego wyrobu budowlanego typu cement powszechnego użytku M., który skarżący wprowadził lub i wprowadza do obrotu i dla, którego zobowiązany jest do przygotowania deklaracji właściwości użytkowych z uwzględnieniem zakresu wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Nr 305/2011 i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1570, zwaną dalej: "ustawą o wyrobach budowlanych").
Tym samym powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd właściwie uznał, że postępowanie obejmuje i dotyczy nie tylko partii wyrobu budowlanego z kontroli u sprzedawcy, ale wyrobu budowlanego wprowadzanego do obrotu przez skarżącego, to po pierwsze nie miałaby znaczenia okoliczność, iż partia kontrolowana jest już po gwarantowanym terminie zachowania zadeklarowanych właściwości użytkowych. Po drugie nie miałaby znaczenia okoliczność, iż partia wyrobu budowlanego z kontroli u sprzedawcy nie znajduje się już w posiadaniu sprzedawcy B. B. Powyższe odnosi się bezpośrednio do ustalenia, że organ był właściwy rzeczowo oraz, że prowadzone postępowanie administracyjnego nie jest bezprzedmiotowe. A wszystko razem do przyjęcia, że organ był zobowiązany do wykonania wytycznych zawartych w obu wyrokach w sprawie VI SA/Wa 911/19 oraz VI SA/Wa 1016/18 i zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie;
III. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze art. 8 § 1 i 2, 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób zdawkowy, lapidarny niedający możliwości skarżącemu prześledzenie toku myślowego Sądu I Instancji, który legł u podstaw uznania ww. zarzutów za nieuzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w ocenie skarżącego Sąd I instancji nie dokonał oceny tych zarzutów, przez co zaniechano przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, skutkujące finalnie bezpodstawnym oddaleniem skargi;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
IV. art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że postępowania wszczęte z urzędy na podstawie ustaleń kontroli dotyczy jedynie wyrobu znajdującego się u kontrolowanego sprzedawcy w tejże ilości, czyli w niniejszej sprawie w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu przy uwzględnieniu przepisu art. 2 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że postępowanie wszczęte z urzędu na podstawie ustaleń kontroli dotyczy wyrobu budowlanego w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzeniem Nr 305/2011 tj. każdego wyrobu lub zestawu wyprodukowanego i wprowadzonego do obrotu (...). czyli - każdego wyrobu budowlanego typu cementu powszechnego użytku M., który skarżąca wprowadziła lub wprowadza do obrotu i dla, którego zobowiązana jest do przygotowania deklaracji właściwości z uwzględnieniem wykazu zasadniczych charakterystyk określonych zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Nr 305/2011 i ustawy o wyrobach budowlanych pod rygorem wydania decyzji nakazującej wycofanie z obrotu tego wyrobu, a nie tylko wyrobu, który podlegał kontroli w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg.
V. art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sentencji postanowienia wydanego na podstawie wskazanego przepisu nie wskazuje się podmiotu zobowiązanego do usunięcia nieprawidłowości, podczas gdy wskazany przepis jest przepisem prawa materialnego i w ramach swej dyspozycji nie wyłącza w żadnym zakresie obowiązku organu administracji publicznej do stosowania i wydania postanowienia zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. gdzie do minimum składników postanowienia zalicza się oznaczenie adresata aktu, gdyż tylko takie postanowienia może mieć charakter konstytutywny, który kreuje nową, określoną w nim samym sytuację nakładającą konkretny obowiązek na konkretny podmiot, w innym przypadku organ administracji publicznej stwierdza nieważność takiego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako niewykonalne w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż nie wiadomo do kogo jest skierowane i kto miałby je wykonać.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze art. 8 § 1 i 2, 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób zdawkowy, lapidarny niedający możliwości skarżącej prześledzenie toku myślowego Sądu I Instancji, który legł u podstaw uznania ww. zarzutów za nieuzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za chybione. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.
Jako nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku z 11 lipca 2019 r., VI SA/Wa 911/19, organ administracji odniósł się do kwestii, czy wydanie postanowienia z 28 maja 2018 r. uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z 9 kwietnia 2018 r. nr 91/18 o zakazie dalszego udostępniania przez sprzedawcę B. B. wyrobu budowlanego - cement powszechnego użytku M. - wyprodukowanego przez stronę skarżącą oraz wyznaczeniu terminu usunięcia nieprawidłowości, jest w przedmiotowej sprawie istotną zmianą stanu faktycznego.
Ponadto, organ wyjaśnił również, że WSA rozstrzygając w dniu 25 września 2018 r. w sprawie VI SA/Wa 1016/18 nie miał wiedzy o wydanym przez organ odwoławczy postanowieniu z 28 maja 2018 r. uchylającym postanowienie z 9 kwietnia 2018 r. i umarzającym postępowanie prowadzone w pierwszej instancji przez organ I instancji. Organ wprawdzie poinformował WSA o postanowieniu z 9 kwietnia 2018 r. i wniesionym przez producenta zażaleniu, jednak rozpatrzenie zażalenia nastąpiło już po wydaniu wyroku przez tenże Sąd. WSA nie miał również wiedzy o innej okoliczności faktycznej tj. upływie 120 dni od daty produkcji umieszczonej na opakowaniu, która przesądziła o braku właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie.
W tej sytuacji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie miał podstaw do przyjęcia, iż organ administracji rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń zawartych w powyższych wyrokach WSA, a w konsekwencji, iż naruszył art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był - nie brany pod uwagę w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach - stan faktyczny oraz prawny, co niweluje na obecnym etapie wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 911/19 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/18, których sens sprowadza się do zwrócenia uwagi organom rozpoznającym sprawę na obowiązek precyzyjnego wskazania uchybień w oznakowaniu produktu oraz sposobu osiągnięcia stanu zgodności oznakowań z prawem.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, w dniu 25 lipca 2017 r. organ wojewódzki wszczął postępowanie administracyjne, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej u B. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w m. P., w sprawie wyrobu budowlanego: cement powszechnego użytku M., którego producentem jest skarżąca, niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych.
Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał sprzedawcy dalszego udostępniania wyrobu budowlanego: cement powszechnego użytku M. oraz wyznaczył termin do 21 maja 2018 r. na usunięcia nieprawidłowości polegającej na sporządzeniu deklaracji właściwości użytkowych niezgodnie z art. 6 ust. 3 lit b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE.L 2011 Nr 88, str. 5; dalej rozporządzenie Nr 305/2011).
Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r., po rozpoznaniu wniesionego przez producenta tj. skarżącą kasacyjnie spółkę zażalenia, uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 91/18, a postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 25 lipca 2017 r. umorzył.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż powyższy fakt jest istotną okolicznością, którą prawidłowo wziął organ pod uwagę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.
Postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie wszczyna się z urzędu, w oparciu o art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej m.in. u sprzedawcy. Przedmiotem tego postępowania jest wyrób znajdujący się u kontrolowanego sprzedawcy (w określonej ilości). Trafnie przyjął organ, że skoro wyrób ten nie znajduje się już u sprzedawcy, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania i konieczne jest wówczas wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Na podstawie art. 32 ustawy o wyrobach budowlanych wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli organ:
1) stwierdzi, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone niniejszą ustawą;
2) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu;
3) postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ww. postępowanie nie dotyczyło całego typu, a jedynie partii wyrobu budowlanego: cement powszechnego użytku M. (niepowtarzalny kod identyfikacyjny: [...]), wyprodukowanego przez skarżącego w dniu 26 sierpnia 2016 r., w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, który był przedmiotem kontroli Opolskiego WINB przeprowadzonej w dniach 21 lutego - 2 marca 2017 r. Wraz z tą partią wyrobu udostępniana była konkretna kopia deklaracji właściwości użytkowych, jak również określone informacje towarzyszące oznakowaniu CE. Biorąc pod uwagę, że partia tego wyrobu nie znajduje się już u kontrolowanego sprzedawcy (a tym samym dołączone do niej dokumenty), brak jest możliwości oceny prawidłowości ich sporządzenia.
Należy zauważyć, iż Skarżąca nie złożyła na powyższe postanowienie z dnia 28 maja 2018 r. skargi do sądu administracyjnego, tym samym zaakceptowała zasadności umorzenia postępowania wszczętego w dniu 25 lipca 2017 r. Biorąc pod uwagę powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznania, że organ nie jest właściwy rzeczowo do orzekania merytorycznie w sprawie, gdyż kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd o braku właściwości do orzekania organów nadzoru budowlanego w związku z upływie 120 dni od daty produkcji umieszczonej na opakowaniu został w istocie wyrażony w ostatecznym postanowieniu z dnia 28 maja 2018 r., a wydając zaskarżone postanowienie z dnia 27 stycznia 2020 r. organ odwoławczy niewątpliwie musiał uwzględnić treść wcześniejszych rozstrzygnięć zapadłych w rozpatrywanej sprawie.
Zaskarżone zażaleniem w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia 31 stycznia 2018 r., nr 29/17 wydane zostało na podstawie art. 31a ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust.1 ustawy o wyrobach budowlanych. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych, dotyczącej wyrobu budowlanego w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyrobu w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Jako strony postępowania organ I instancji wskazał zarówno skarżącą spółkę, jak i sprzedawcę B. B.
Art. 31a ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych stanowi, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności, o których mowa w art. 59 rozporządzenia Nr 305/2011, albo w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w oznakowaniu znakiem budowlanym, braku oznakowania znakiem budowlanym, braku krajowej deklaracji lub jej nieprawidłowego sporządzenia oraz w przypadku, gdy dokumentacja techniczna jest niekompletna lub niedostępna u kontrolowanego, właściwy organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 albo w art. 31 ust. 1 pkt 1, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych (który został zastosowany w niniejszej sprawie) właściwy organ, w wyniku kontroli u sprzedawcy, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości.
Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie i wskazała, że do stworzenia Deklaracji Właściwości Użytkowych przyjęła wytyczne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w postanowieniu wydanym w dniu 26 września 2017 r oraz późniejszej kontroli Śląskiego WINB zakończonego w dniu 8 stycznia 2018 r. - sygn. akt WWB.7781.1.17.2017.MC - obejmującej ocenę DWU i oznakowania CE, co do których organ nie miał zastrzeżeń.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. postanowienie organu I instancji z dnia 31 stycznia 2018 r.
Odwołując się zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r. II GSK 4844/16 organ podkreślił, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że w postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprawdzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postępowania organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając okoliczność, że postępowanie wszczęte w dniu 25 lipca 2017 r., na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy B. B. zostało umorzone postanowieniem z 28 maja 2018 r., organ II instancji uchylił jedynie postanowienie z dnia 31 stycznia 2018 r.
Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przedstawia natomiast stanowisko, iż postępowanie dotyczące wezwania do usunięcia nieprawidłowości, nie stało się na żadnym etapie bezprzedmiotowe wobec skarżącej będącej producentem wyrobu budowlanego.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z postępowaniem, wszczętym w wyniku kontroli u sprzedawcy w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, kiedy wydaje się rozstrzygnięcia wskazane w art. 30 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie mamy więc do czynienia z postępowaniem wszczętym w związku kontrolą u producenta (jakim jest skarżąca spółka), kiedy wydaje się rozstrzygnięcia wskazane w art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Postanowienie wydawane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych ma charakter rozstrzygnięcia nieostatecznego. Wskazuje na to art. 30 ust. 2 ustawy o wyrobach budowlanych, który jest kontynuacją regulacji z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wskazując co się dzieje w sytuacji, gdy nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie nie zostaną usunięte. W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego, czyli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyda decyzję, w której orzeknie zakaz obrotu wyrobem budowlanym niespełniającym wymagań ustawowych (zob. Kisilowska H., Smarż J., Ustawa o wyrobach budowlanych. Komentarz do art. 30; Opublikowano: WKP 2017).
Rację ma Sąd I instancji podnosząc, że okoliczność, iż postępowanie, które toczyło się odrębnie, dotyczyło nie jednego, lecz dwóch podmiotów (zarówno producenta, będącego skarżącym w niniejszej sprawie, jak i sprzedawcy) nie ma znaczenia, gdyż nie zmienia faktu, że sprawa wobec producenta toczyła się de facto oraz de iure w tym samym dokładnie przedmiocie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych stronami w postępowaniu administracyjnym są: producent, importer lub sprzedawca wyrobu budowlanego.
Jak zasadnie odnotował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro sprawa została już ostatecznie zakończona postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2018 r. wydanym w postępowaniu przeciwko obydwu podmiotom: sprzedawcy oraz producentowi, uznać należało, że dalsze prowadzenie sprawy w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie było już bezprzedmiotowe, gdyż zakaz dalszego udostępniania wyrobu budowlanego tj. cementu powszechnego użytku M. został uchylony, a postępowanie w tym przedmiocie umorzone. Tym bardziej, iż postanowienie wydawane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznego, jest bowiem ściśle powiązane z rozstrzygnięciem wydawanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o wyrobach budowlanych.
Skarżąca kasacyjnie spółka stawiając zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sentencji postanowienia wydanego na podstawie wskazanego przepisu nie wskazuje się podmiotu zobowiązanego do usunięcia nieprawidłowości, zdaje się nie dostrzegać, iż składając zażalenie od postanowienia z 31 stycznia 2018 r. nie miała wątpliwości, iż jest adresatem ww. postanowienia i polemizowała z jego treścią zarówno w treści samego zażalenia, jaki i w toku postępowań administracyjnych i sądowych. Skarżąca niewątpliwie uważała się i uważa za adresata postanowienia organu I instancji, o czym świadczą choćby zarzuty skargi dotyczące tego, że postępowania administracyjne dotyczyło wyrobu budowalnego jako ogółu wyrobów budowlanych w postaci cement powszechnego użytku M. Jeżeliby spółka nie byłaby adresatem skarżonego przez nią postanowienia, to bezprzedmiotowe byłoby formułowanie merytorycznych zarzutów dotyczących jego treści.
Zauważyć także należy, iż skoro Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu II instancji, który przychylił się do zażalenia strony skarżącej, uznając, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego, to tym samym ewentualna nieprecyzyjność w określeniu adresata postanowienia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż żądanie skarżącej spółki zostało uwzględnione.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.
.