II GSK 1084/25

II GSK 1084/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1095/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-09-17
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 460
art. 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 31, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 2 i art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1095/24 w sprawie ze skargi A. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta T. na rzecz A. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 17 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1095/24, po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Burmistrza Miasta T. (dalej: "organ", "Burmistrz") z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części obejmującej działkę nr [...] w przebiegu drogi stanowiącej ul. [...] w T. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta T. zaskarżonym zarządzeniem z [...] kwietnia 2005 r., działając na podstawie art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") i art. 8 ustawy z 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") podał do wiadomości wykaz dróg wewnętrznych będących w zarządzie Gminy T. (wykaz stanowi załącznik do powyższego zarządzenia). Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. A. S. i G. S. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem tego zarządzenia Burmistrza Miasta T. Zarządzeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 oraz art. 8 u.d.p. W uzasadnieniu wskazano, że A. S. i G. S. są właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] posiadająca urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...]. Wskazano, że zarządzeniem z [...] kwietnia 2005 r. Burmistrz Miasta T. zadecydował o przeznaczeniu nieruchomości nienależącej do Gminy T., czym naruszył przepisy dotyczące działania Gminy w sferze publicznej a także naruszył przepisy dotyczące prawa własności A. S. i G. S. w zakresie w jakim bez zgody właściciela nieruchomości określił zasady korzystania z nieruchomości nienależących do Gminy T. Podniesiono, że droga [...] znajduje się w części na działce nr [...] stanowiącej ich własność. Droga ta nie stanowi drogi publicznej, jest więc drogą wewnętrzną, co do której obowiązują uregulowania prawa cywilnego. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. W tym stanie prawnym brak jest podstaw do podjęcia przez Burmistrza opisanego zarządzenia, w którym to zarządzeniu w stosunku do nieruchomości stanowiących własność A. S. i G. S. organ wykonawczy decyduje w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym o przeznaczeniu i wykorzystaniu nieruchomości prywatnej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z [...] marca 2019 r. stwierdził, że zarządzenia Burmistrza są aktami normatywnymi niestanowiącymi powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie dotyczące dróg wewnętrznych ma charakter porządkowy i nie narusza niczyich praw własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 434/19, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r.,
poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta T. z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych w części obejmującej działkę nr [...] w przebiegu drogi stanowiącej ul. [...] w T. oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania.
Podniósł, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona w T. [...] posiada urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...] i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Współwłaścicielka działki nie wyraziła zgody na zakwalifikowanie tej nieruchomości jako drogi wewnętrznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec niespornego statusu działki nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, podziela stanowisko według którego jeżeli działka ta nie stanowi drogi publicznej, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postępowania i wydania aktu regulującego kwestię korzystania z tej nieruchomości w trybie administracyjnym. Nawet przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela.
Stwierdził, że Burmistrz wydając zarządzenie z [...] kwietnia 2005 r. działał bez podstawy prawnej, czym rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 94
ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 6/21
uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu zaznaczył, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., a wskazanie jedynie, że kontrolowane zarządzenie nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jest w świetle okoliczności sprawy niewystarczające.
W tej sytuacji nie była możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska, a zwłaszcza nie wyjaśnił zastosowanej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Należało zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1095/24 stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części obejmującego działkę
nr [...] w przebiegu drogi stanowiącej ul. [...] w T. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane
z naruszeniem prawa. Ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają Burmistrzowi uprawnienia do decydowania
w drodze zarządzenia o możliwości korzystania przez innych z drogi wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, wbrew woli właściciela nieruchomości.
Kompetencja do tego rodzaju działania nie wynika z powołanego w podstawie prawnej zarządzenia - art. 31 u.s.g. Przepis art. 31 u.s.g. nie może być więc interpretowany jako zawierający kompetencję do wydania zarządzenia określającego sposób korzystania z drogi wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości prywatnej wbrew woli właściciela nieruchomości.
Również art. 30 u.s.g. nie dawał organowi podstaw do wydania zaskarżonego aktu w zakresie w jakim dotyczył on drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości prywatnej. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowe zarządzenie to akt z zakresu gospodarowania mieniem. Mieniem komunalnym zgodnie
z art. 43 u.s.g. jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość, na której znajdował się odcinek drogi wewnętrznej ul. [...], nie była własnością gminy, nie została przez gminę nabyta i gmina nie miała do niej żadnych praw. Sam organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dostrzegł potrzebę uregulowania stanu prawnego drogi
i przejęcia jej na własność przez zarządcę.
Powyższe przepisy nie przewidują też aby posiadanie nieruchomości - jak to wywodzi organ - dawało kompetencję do gospodarowania drogą wewnętrzną poprzez zezwolenie na jej korzystanie innym osobom wbrew woli właściciela. Przede wszystkim Sąd podkreślił, że skarżąca neguje fakt posiadania przez gminę jej nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa droga wewnętrzna i podnosi, że wszelkie czynności remontowe drogi odbywały się bez zgody właściciela nieruchomości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowym zarządzeniem
w kwestionowanym zakresie, organ niejako legitymizuje bezprawne dysponowanie cudzym gruntem zasłaniając się działaniem w ramach zadań własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. WSA stwierdził, że po pierwsze zarządzenie samo w sobie nie może stanowić podstawy prawnej do dalszych działań organu. To organ musi legitymować się kompetencją stanowiącą podstawę prawną do wydania zarządzenia. Byt prawny zarządzenia nie może być natomiast uzasadniony jedynie jego "przydatnością" do podejmowania przez Burmistrza działań w ramach zadań własnych gminy. Po drugie, jak słusznie podniosła skarżąca, w przypadku ubiegania się o warunki zabudowy inwestor ma mieć prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Natomiast jeśli chodzi o pokrywanie prac remontowych drogi ze środków budżetowych gmina nie ma prawa finansować ze środków publicznych remontu drogi o charakterze wewnętrznym, położonej na cudzym gruncie, nawet jeżeli służy ona jako droga dojazdowa do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy.
Okoliczności sprawy wskazują też, że z wydanego zarządzenia wywodzono konkretne skutki prawne albowiem w oparciu o to zarządzenie organ wydawał decyzję
o warunkach zabudowy dla innych osób. Sytuacja taka w ocenie Sądu potęguje skalę naruszenia prawa własności skarżącej, albowiem skutki wydania zarządzenia sięgały znacznie dalej niż zezwolenie innym osobom na faktyczne korzystanie z drogi znajdującej się na gruncie prywatnym wbrew woli właściciela.
Również sam art. 7 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których gmina będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Należy zatem poszukiwać kompetencji do określonych działań konwencjonalnych w przepisach odrębnych, np.
w u.d.p. Zdaniem Sądu u.d.p. nie określa dla organów gminy, w tym zwłaszcza dla wójta gminy, kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie sposobu korzystania z drogi wewnętrznej przebiegającej po gruncie prywatnym.
WSA zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym uprzednio w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r. wywiedzionym w oparciu o art. 8 u.d.p., że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Droga wewnętrza nie ma nałożonego warunku powszechnej dostępności. Dostępność drogi wewnętrznej może być ograniczona wolą jej właściciela, jako wykonywanie przez niego prawa własności
z wyłączeniem innych osób. Dla uzyskania przez drogę wewnętrzną statutu dostępności niezależnej od woli właściciela konieczne jest uzyskanie przez nią statusu drogi publicznej, co wymaga uprzedniego nabycia od właściciela nieruchomości zajętej pod drogę wewnętrzną na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy lub w drodze wywłaszczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca
w przedmiotowej sprawie.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec niespornego statusu działki nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca oraz faktu, że sprzeciwia się ona temu aby po jej nieruchomości przebiegała droga wewnętrzna dostępna dla innych osób, Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Krakowie, według którego jeżeli działka ta nie stanowi drogi publicznej, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postępowania i wydania aktu regulującego kwestię korzystania z tej nieruchomości w trybie administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok
w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 31 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy z treści ww. przepisu wynika, że Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz,
b) art. 24 oraz 25 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy do gminnego zasobu nieruchomości należą również te nieruchomości, które gmina ma w posiadaniu oraz te, w stosunku do których sprawuje zarząd, a gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Burmistrz, wobec czego istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia,
c) art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu,
a zarząd nad ul. [...], m.in. poprzez zimowe i letnie utrzymanie, sprawuje od lat 90 XX wieku Gmina T.,
d) art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej: "k.c") poprzez jego niezastosowanie i nieobjęcie zakresem badania oraz uzasadnieniem kwestii stanu posiadania nieruchomości stanowiącej ul. [...], podczas gdy Gmina T. faktycznie włada przedmiotową drogą wewnętrzną, przez co jest jej posiadaczem i stan posiadania podlega ochronie prawnej.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie zarządzenia Burmistrza Miasta T. nr [...] w sytuacji, gdy w ocenie organu zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i ewentualne badanie sprawy winno odbywać się przy zastosowaniu norm prawa cywilnego przez sąd powszechny,
b) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie zarządzenia Burmistrza Miasta T. nr [...] i dokonanie oceny pod kątem prawa własności nieruchomości, bez żadnego uwzględnienia i rozważenia stanu posiadania przedmiotowej nieruchomości,
c) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Burmistrz wydając zarządzenie działał bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy zgodnie
z art. 31 u.s.g. burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, w myśl art. 24 ust. 1 oraz 25 ust. 1 u.g.n. burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, a wedle art. 8 ust. 2 u.d.p. zarządzanie drogą wewnętrzną należy do zarządcy terenu,
d) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie twierdzeń organu odnośnie do stanu posiadania nieruchomości, sprawowania nad nim zarządu m.in. poprzez zimowe i letnie utrzymanie od lat 90 XX wieku oraz faktu, iż taki stan rzeczy prowadzić może do zasiedzenia nieruchomości,
e) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na nieważność uchwały, w sytuacji gdy Sąd pominął całkowicie twierdzenia organu odnośnie charakteru wydanego zarządzenia oraz posiadania nieruchomości przez gminę oraz sprawowania zarządu drogą wewnętrzną jaką jest ul. [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183
§ 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca
2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., a jej zarzuty kwestionują ocenę Sądu pierwszej instancji zmierzając do wykazania, że zaskarżony akt burmistrza gminy nie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądu administracyjnego a ewentualne badanie sprawy powinno odbywać się przy zastosowaniu norm prawa prywatnego przez sąd powszechny. Ponadto według autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku WSA, istniała podstawa prawna do podjęcia tego rodzaju aktu, gdyż burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz( art. 31 u.s.g.), zaś w myśl
art. 24 oraz 25 ust. 1 u.g.n. burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, do którego należą również te nieruchomości, które gmina ma w posiadaniu oraz te
w stosunku do których sprawuje zarząd, z kolei art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią, że zarządzanie drogą wewnętrzną należy do zarządcy terenu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do tego pierwszego problemu, gdyż stwierdzenie, że zaskarżony akt nie należy do kategorii aktów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegających kognicji i w stosunku do których kontroli, kognicja należy do sądu administracyjnego, musiałoby prowadzić do uchylenia wyroku i odrzucenia skargi.
Zgodnie ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną organu - zarządzenie Burmistrza Miasta T. z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych, jest to akt z zakresu gospodarowania mieniem wydany przez organ jednoosobowy, niemogący stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów i jest on odzwierciedleniem jedynie stanu faktycznego w zakresie władania drogami wewnętrznymi.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje zatem każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone prawo do wniesienia tzw. skargi powszechnej na określone akty organów gminy. Jak wskazuje się w literaturze
i orzecznictwie art. 101 ust. 1 u.s.g. szeroko określa przedmiot skargi powszechnej "Skarga powszechna może być wniesiona "w sprawie z zakresu administracji publicznej". To bardzo szerokie określenie przedmiotu skargi powszechnej oznacza, że w istocie przedmiotem skargi może być cała działalność komunalna, tzn. działalność gminy wykonywana w formach publicznoprawnych, mająca na celu realizację zadań publicznych." (por. D. Dąbek w Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego opubl. WKP 2022, uchwała TK: z 27 września 1994 r., W 10/93, LEX nr 25335).
Zdaniem NSA, skarżący jednoznacznie wywiedli interes prawny do żądania oceny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym
z przysługującego im prawa własności ( art. 140 k.c.) nieruchomości - działki gruntu nr [...], stanowiącej część drogi wewnętrznej - ul. [...] w T. Wykazali przy tym, na co zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji, że z wydanego zarządzenia wywodzono konkretne skutki prawne albowiem w oparciu o to zarządzenie uznając dostęp innych nieruchomości do drogi publicznej, organ wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla osób mających prawa do tych nieruchomości, co potęgowało skalę naruszenia własności skarżącej.
Należy w tym miejscu zauważyć, że zaskarżone zarządzenie w podstawie prawnej wydania wskazuje art. 31 u.s.g. oraz art. 8 u.d.p. i w § 1 "Podaje do wiadomości wykaz dróg wewnętrznych będących w zarządzie Gminy T. Wykaz ten stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia", zaś w § 2 "Zezwala na korzystanie
z dróg wewnętrznych objętych wykazem, o którym mowa w § 1 wszystkim, którym jest to niezbędne dla zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej."
Niewątpliwie więc organ administracji podając do wiadomości "wykaz dróg wewnętrznych będących w zarządzie gminy" i regulując władczo sposób korzystania
z nich działał w formie publicznoprawnej, w wykonaniu zadania samorządu terytorialnego - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców - a więc w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie sposób również dopatrzeć się w zaskarżonym akcie znamion czynności cywilnoprawnej - treści oraz formy czynności właściwej dla regulowania stosunków cywilnoprawnych. Zezwolenie na korzystanie z dróg wewnętrznych "wszystkim, którym jest to niezbędne dla zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" wykracza poza funkcje prawnoprywatne.
Zatem dopuszczalne było przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej aktu prawnego organu gminy, stąd zarzuty z pkt 2, a i e z petitum skargi kasacyjnej okazały się chybione.
Bezskuteczne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 133
§ 1, art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 a d petitum skargi kasacyjnej).
Przede wszystkim nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. Jak wyżej zauważono, kasator formułując zarzut skargi kasacyjnej i podając uchybione przepisy musi, dla skuteczności zarzutu, wskazać jednostkę redakcyjną przepisu, o ile składa się on z kilku jednostek. Odnośnie do
art. 134 p.p.s.a. w petitum zarzutu nie sprecyzowano uchybionego paragrafu, co więcej w ogóle brak jest uzasadnienia tego zarzutu, z tym niezbędnym elementem, w którym by ujawniono jak zarzucane uchybienie miało wpłynąć na wynik postępowania.
Jeśli chodzi o pozostałe ww. przepisy, to również w ich wypadku brak osobnego uzasadnienia, które wyjaśniałoby sposób ich naruszenia oraz jego wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§ 2 tej ustawy. Autor skargi kasacyjnej również w tym wypadku nie wskazuje na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133
§ 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu należy wskazać, że nie może on służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie można również przy jego pomocy zarzucać "braku ustaleń własnych Sądu". Przytaczane przez skarżącą argumenty nie dotyczą natomiast wydania wyroku bez zamknięcia rozprawy, wydania wyroku nie na podstawie akt sprawy, czy też w końcu, że sąd, oceniając zgodność z prawem zarządzenia organu, nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego z momentu wydania tego aktu, do czego był zobowiązany w myśl tegoż przepisu w powiązaniu z podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego sprawowania kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych. Natomiast ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani też ocena ustalonego
w sprawie stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt
II GSK 1594/12 ).
Z kolei, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli
w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak: uchwała 7 sędziów NSA
z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest w ogóle możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku np. nie zawiera oceny prawnej. To, że stanowisko WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, które uzasadniają uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez taki zarzut nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IFSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141
§ 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, omawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. To czy Sąd prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego aktu, jest kwestią zupełnie odrębną od naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a ocena dokonana w tym zakresie przez WSA nie narusza prawa.
Chybione jest stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że art. 31 u.s.g., zgodnie z którym Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz art. 24 i 25 ust. 1 u.g.n. w połączeniu z art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowiły wystarczającą podstawę prawną do wydania kwestionowanego zarządzenia. Należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej również i w tym przypadku nie sprecyzował w petitum zarzutu skargi kasacyjnej jednostki redakcyjnej art. 24 u.g.n., zrobił to jednak w uzasadnieniu, zatem możliwe było merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu.
Stosownie do art. 24 ust. 1 u.g.n. do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane
w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Z kolei art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Z dosłownego brzmienia tych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby "bieżące kierowanie sprawami gminy" miało odnosić się w jakikolwiek sposób również do innych nieruchomości - poza tymi, których gmina jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Takiego prawa nie daje burmistrzowi również art. 8 u.d.p.
W ustępie 1 tego artykułu wskazano, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Ust. 2 stanowi natomiast, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga,
a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Niesporne jest, że Miasto T. nie jest i nie było właścicielem działki nr [...] - w przebiegu ul. [...] - w chwili wydawania zaskarżonego zarządzenia, a jej właścicielami w tamtym czasie byli poprzednicy prawni A. i G. S., obecnych właścicieli. Wbrew, tylko deklaratywnym oświadczeniom organu, z niczego nie wynika również, aby Miasto było zarządcą terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka stanowiąca część drogi wewnętrznej, tj. ul. [...]. Jak wskazuje się w doktrynie "(...) przepisy ustawy o drogach publicznych nie definiują pojęcia "zarządcy terenu". Dlatego też zasadnym wydaje się przyjęcie rozumienia tego terminu w sposób określony przepisami kodeksu cywilnego. Ustanowienie zarządcy może bowiem nastąpić jedynie w drodze umowy lub orzeczenia sądu cywilnego, a także wskutek ustanowienia współwłasności" (zob. Rychter Renata Alicja, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Lex /el. 2019, komentarz do art. 8 i podane tam orzecznictwo). Organ nie powołuje się na żaden z tych tytułów prawnych, a autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił z jakich przepisów wywodzi swoje stanowisko o sprawowaniu przez Gminę funkcji zarządcy drogi wewnętrznej ul. [...], wskazując tylko, że "zarządcą" jest podmiot, który faktycznie włada i zarządza drogą wewnętrzną. NSA również nie dostrzega takiej podstawy prawnej z urzędu, dlatego zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa materialnego - przez ich niezastosowanie należy uznać za całkowicie bezzasadne.
Zdaniem NSA, również ani art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p., ani art. 24 ust. 1 i 25
ust. 1 u.g.n. nie dają żadnej podstawy do wywodzenia prawa władczego regulowania przez organ Gminy zasad korzystania przez mieszkańców Gminy z części
ul. [...] w zakresie działki skarżących, na podstawie stanu faktycznego - posiadania (art. 336 k.c.), co wynika wprost z zakresu normowania tych przepisów, które dotyczą prawa własności, użytkowania wieczystego i zarządu.
Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205
§ 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).