II GSK 1082/25

II GSK 1082/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 94/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-02-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 1 - 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.02.2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/24 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt VI SAB/94/24, odrzucił skargę A.A. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z 2 września 2024 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym. W skardze skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w wydaniu formalnej decyzji administracyjnej, która pozwoliłaby na ewentualne zaskarżenie negatywnej decyzji do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości jako niezasadnej i niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił.
WSA uznał, że certyfikat kompetencji zawodowej w transporcie drogowym, który jest dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, jest odpowiednikiem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., wydawanego po pozytywnym zdaniu egzaminu, które jest konieczne w celu dołączenia do wniosku o udzielenie licencji przez ubiegających się o nią. Przy pomocy zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome. Zaświadczenie nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. WSA stwierdził, że skarżąca nie otrzymała decyzji, ponieważ procedura certyfikacyjna określona przywołanymi przepisami prawa nie przewiduje takiej formy działania jednostki powołanej z mocy prawa do załatwiania spraw określonych art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Z kolei zaświadczenie o pozytywnym wyniku egzaminu nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, skarga na bezczynność organu jest w tej sprawie niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy takiego działania, które mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie
1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy budzi wątpliwość konstytucyjność przepisów art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zakresie, w jakim:
- upoważniają do wydania regulaminu przeprowadzenia egzaminu na certyfikat kompetencji l zawodowych w transporcie drogowym w formie zarządzenia, a procedura wydawanie certyfikatów nie przewiduje wydania decyzji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej,
- uniemożliwią zdającemu zapoznania się z wynikami egzaminu wraz z pełnomocnikiem posiadającym wiedzę w tym przedmiocie, który mógłby służyć pomocą w sformułowaniu trafnych zarzutów i sporządzeniu odwołania,
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwość sądowej kontroli legalności działań administracji, uchyleniu się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy i nieskontrolowaniu działań/zaniechań organu poza granice zakreślone w skardze, przy braku merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało odrzuceniem skargi zamiast jej uwzględnieniem,
c) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od zbadania konstytucyjności art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 z późn. zm.) - ich niezgodności z art. 2 i 7 w zw. z 45 ust. 1 Konstytucji RP, a zwłaszcza w kontekście opinii rzecznika generalnego TSUE, że Trybunału Konstytucyjnego w Polsce nie można uznać za niezawisły, bezstronny i ustanowiony zgodnie z prawem sąd w rozumieniu prawa Unii; samo odwołanie od wyników egzaminu nie powinno kończyć drogi do uzyskania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym - od decyzji/uchwały komisji powinna przysługiwać skarga do WSA, a następnie skarga kasacyjna do NSA; rolą sądu administracyjnego w zakresie kontroli ostatecznego wyniku egzaminu powinna być kontrola działań organów, co powinno obejmować ocenę prawidłowości procedury przeprowadzenia egzaminu, w tym sposobu oceniania pracy zdającego.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od powyższych granic, nieważność postępowania przed sądem I instancji.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Wskazania również wymaga, że stosownie do art. 182 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga na czynność jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.
Zwrócić należy uwagę, że rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w przedmiocie "wydania formalnej decyzji administracyjnej, która pozwoli na ewentualne zaskarżenie negatywnej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, którego wydanie możliwe jest po uprzednim pozytywnym zaliczeniu egzaminu. Zgodnie z art. 4 pkt 20 u.t.d. certyfikat kompetencji zawodowych to dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji i wiedzy niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, stanowi więc poświadczenie pewnych faktów i wydawany jest po spełnieniu określonych wymogów. Ma tym samym charakter zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie zaś jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Tym samym postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania administracyjnego. Nie jest to zatem decyzja administracyjna, postanowienie, ani inny niż określony w pkt 1- 3 artykułu 3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który mógłby podlegać kognicji sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca przystąpiła do egzaminu celem uzyskania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowy, nie uzyskała wymaganej liczby punktów, a po złożeniu przez nią odwołania Komisja do spraw oceny prac egzaminacyjnych i rozstrzygania spraw spornych, powołana przez Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego Komisja, dokonała ponownej weryfikacji pracy egzaminacyjnej podtrzymując uzyskany wynik (negatywny).
Skarżąca kolejny raz przystąpiła do takiego egzaminu, ponownie nie uzyskując wymaganej liczby punktów, a Komisja do spraw oceny prac egzaminacyjnych i rozstrzygania spraw spornych podtrzymała uzyskany – negatywny – wynik.
Należy zauważyć, że do odwołania od egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1352 z późn. zm.), wydanego na postawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 728) zw. dalej "u.t.d., nie przewidują wydania w tej materii "formalnej decyzji administracyjnej". Należy przy tym podkreślić, że skarżąca wystąpiła z żądaniem wydania decyzji w sprawie sprawdzenia i rozpatrzenia odwołań. Na pismo skarżącej Instytut odpowiedział pismem z 17 września 2024 r. informując, że: "do odwołania od egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Skarżąca nie wystąpiła więc o wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym. W takiej bowiem sytuacji organ, na podstawie art. 219 k.p.a. musiałby odmówić wydania przedmiotowego certyfikatu w drodze postanowienia, na które służyłoby zażalenie. Trafnie w doktrynie zwraca się uwagę, że "o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o tyle czynność jego wydania ma już taki charakter. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega zatem kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 219).
Z uwagi więc na fakt, że organ prawidłowo nie wydał decyzji administracyjnej w efekcie odwołania od wyniku egzaminu nie można było zaskarżyć bezczynność organu w przedmiocie niewydania takiej decyzji, ponieważ procedura certyfikacyjna określona przepisami prawa nie przewiduje takiej formy działania Instytutu Transportu Samochodowego powołanego z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 38 ust. 3 u.t.d.
Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który to przepis został prawidłowo zastosowany w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał ponadto w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej konkretnych przepisów Konstytucji RP z punktu widzenia których budziłyby wątpliwości art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 3 u.t.d. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, jak już zostało wskazane rozpatruje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia. Granice skargi są natomiast wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.
Równie nieuzasadniony jest zarzut zawarty w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca wskazuje, że doszło jej zdaniem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwość sądowej kontroli legalności działań administracji i uchyleniu się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy, jak również z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze.
Należy przede wszystkim wskazać, że w samej skardze nie został postawiony jakikolwiek zarzut. Kontrola w niniejszej sprawie dokonana przez Sąd I instancji miała charakter formalny, gdyż przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy bada się z urzędu dopuszczalność wniesionej skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Stąd w ramach tego badania formalnego brak było podstaw do rozpoznawania przez ten Sąd ewentualnych zarzutów merytorycznych. Stąd za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut zawarty w pkt 1.c. petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od zbadania konstytucyjności art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 3 u.t.d. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (art. 8 ust. 2).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.