II GSK 108/09

II GSK 108/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Kazimierz Brzeziński /przewodniczący/
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1176/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-09-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 39 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 2-4, art. 40 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 1, art. 134  § 1, art. 174 pkt 1-2, art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1176/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w W. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1176/08 oddalił skargę N. O. P. S.A.
z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
Spółka N. O. P. S.A. wniosła o wydanie decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. J. P.w rejonie nr [...] pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2.
Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta m. st. W., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy (w porównaniu do wcześniejszej decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy) uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic Warszawy oraz dane dotyczące stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzina) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię
w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam
w pasach dróg w m. st. Warszawie opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg
i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz krótką charakterystykę reklamy.
Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg
o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślił również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu.
Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie, w szczególnie uzasadnionym przypadku. W ocenie organu nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony.
Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie odmawiającym wydania zezwolenia na zajęcie przez skarżącą pasa drogowego Al. J. P.w rejonie nr [...] w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. i udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenia w nim reklamy zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 13 lipca 2007 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy w całości.
Na decyzję organu drugiej instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jej uchylenia w całości
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, argumentacja organów przytoczona w wydanych decyzjach nie odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy, jako że dotyczy ona nośników reklamowych o dużych powierzchniach, o czym wspomniał organ
w uzasadnieniu decyzji poprzez przytoczenie wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r.,
w którym stan faktyczny dotyczył nośnika reklamowego o powierzchni 17,11 m2
i umieszczonego w ruchliwym punkcie miasta.
Skarżąca podkreśla, że organ z góry założył, że jej nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie wzięto bowiem pod uwagę, że z powodu kształtu i charakteru przedmiotowego nośnika, jako nośnika typu citylight skierowanego do pieszych, możliwe jest wydanie przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p., w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy - jak wystąpiła o to skarżąca - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.
Stwierdzając, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją mającą charakter uznaniowy, Sąd I instancji podał, że przepis ten zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki, należy zdaniem Sądu I instancji, rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego,
w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład
z prawem miejscowym.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające
z charakteru Al. J. P., natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy.
W skardze kasacyjnej N. O. P. Sp. z o.o. (wcześniej S.A.)
w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji Al. J. P. w rejonie nr [...] w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz, że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, przede wszystkim ze względu na charakter i parametry nośnika reklamowego skarżącej,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw.
z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny
i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie,
– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co oznacza zupełny brak rozstrzygnięcia w stosunku do okoliczności wskazanych przez skarżącą dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight,
– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także wyjaśnienia, na której ze stron spoczywa onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W ocenie strony w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie podjął próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wydanie decyzji pozytywnej.
Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji nośnika reklamowego przy Al. J. P.w rejonie nr [...] w W. Skarżąca posiadała już zezwolenie na lokalizację nośnika reklamowego w tej lokalizacji. Od czasu złożenia przez skarżącą pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów nośnika reklamowego, czy zmian
w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Wobec braku zmian
w stanie faktycznym i prawnym, skarżąca nie mogła przypuszczać, że zarządca drogi zmienił dotychczasowe kryteria stosowane w wydawaniu decyzji tego typu. Złożyła zatem wniosek w tym samym zakresie i w oparciu o te same dokumenty, jak
w przypadku wcześniejszych wniosków. Ponadto z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), gdzie określono elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz samego zezwolenia, nie wynika obowiązek skarżącej do wykazania, że umieszczenie nośnika reklamowego w określonej lokalizacji spełnia wymagania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. To zarządca drogi dokonując oceny wniosku bada, czy
w danym przypadku możliwe jest zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p., a w razie potrzeby wnikliwie wyjaśnia stan faktyczny oraz przeprowadza postępowanie dowodowe w wyczerpującym zakresie.
Strona nie zgodziła się ze zdaniem Sądu, jakoby organ szczegółowo określił motywy swojego działania w zakresie zmiany polityki w kwestii wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez wskazanie, jako priorytetu, realizacji programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach. Oceniając powołane w drodze postępowania administracyjnego dowody należy stwierdzić, że mają one charakter ogólny, nie odnoszą się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy, wskazują jedynie kierunki i opinie, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji.
Skarżąca zauważyła ponadto, że powoływana w dowodach niniejszej sprawy okoliczność negatywnego wpływu nośników reklamowych na koncentrację kierowców wielokrotnie była przedmiotem badań różnych instytucji, a uzyskane opinie różnią się między sobą w ocenie zjawiska, wskazując, że nośniki reklamowe
w niektórych przypadkach mogą mieć także pozytywny wpływ na reakcje kierowców, stanowiąc bodziec zewnętrzny przeciwdziałający uśpieniu uwagi kierowców wskutek monotonnej jazdy.
W konkluzji skarżąca domaga się jedynie jednakowej oceny przez organ okoliczności faktycznych i prawnych, które nie uległy zmianie i przeprowadzenia przez organ odpowiedniego postępowania dowodowego w tym zakresie, do czego zgodnie z przepisami k.p.a. organ jest zobowiązany. W ocenie strony Sąd nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie chodzi o mały nośnik reklamowy typu citylight skierowany do pieszych. Podtrzymując w zaskarżonym wyroku wydane wcześniej decyzje na drodze postępowania administracyjnego, uznał tym samym wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych zastosowaną przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, z którym to rozstrzygnięciem nie można się zgodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie usystematyzowania wymaga zakres pojęć i procedura związana
z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych
w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane
z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane
z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana
z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa
o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania
w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p., przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 cytowanej ustawy.
Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie" czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi).
Sąd I instancji nie naruszył prawa podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., bowiem
w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca wyznacza granice uznania administracyjnego między tym, co zabronione (art. 39 ust. 1 u.d.p.), a tym co wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach - dozwolone (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego.
Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o czym była już mowa, ma charakter czasowy, dlatego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek"
w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
O tym zaś, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" decydowały ustalenia faktyczne. Sąd I instancji uznał, iż dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego, gdyż zebrano dowody związane z konkretną lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających
z umieszczenia reklam w pasach dróg m.st. Warszawy, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.
W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarówno zaś natężenie ruchu w W., jak i liczba wypadków drogowych odnotowały tendencję wzrostową. Stąd też Sąd I instancji podkreślił, iż organy wydając w tej sprawie decyzje odmowne trafnie zwróciły uwagę, iż priorytet ma realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy kryteria, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje
w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).
W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu szczególnego inaczej określającego rozkład ciężaru dowodu. Nie znajduje także uzasadnienia zastosowanie analogii do zasad prawa cywilnego materialnego i procesowego. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony
w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym
Powyższa ocena dowodów i ustaleń faktycznych organów dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej w ramach podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu, organy zgromadziły, a następnie wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy ustaliły stan faktyczny zgodnie
z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ten sposób nastąpiła realizacja ustawowego obowiązku i nie można podzielić argumentacji skarżącej, jakoby organy przeniosły na stronę konieczność zgromadzenia i przedstawienia dowodów w sprawie. Jeszcze raz należy podkreślić, że strona poza ogólnikowym przedstawieniem tezy, że nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, nie popiera swojego stanowiska dowodami czy twierdzeniami ograniczając się jedynie do polemiki z opinią opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz z Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005.
Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Ponadto wskazane wyżej opinie, będące dowodami w niniejszej sprawie, zawierają szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz krótką charakterystykę reklamy, o której dalszą lokalizuję wnioskowała skarżąca, a więc odnosiły się do skonkretyzowanego stanu faktycznego. Tym bardziej nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że organy nie zrealizowały obowiązku z art. 8 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight. Zauważyć należy, iż zgodnie
z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami
i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność
z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Na marginesie podnieść należy, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają nośników reklamowych na nośniki typu "citylight".
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.