II GSK 1079/19

II GSK 1079/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2200/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-14
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2283
art. 362 ust. 1 pkt 1, 2 i 4
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej t.j.
Dz.U. 2022 poz 2277
art. 14 ust. 1-3 i 3a
Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
Dz.U. 2022 poz 660
art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - t.j.
Dz.U. 2007 nr 102 poz 691
art. 3
Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim  Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Pańczyk po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2200/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 września 2018 r. nr DPS-WPO.6064.16.2018.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 11850 (jedenaście tysięcy osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2200/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W., uchylił w części w zakresie punktu 2 decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 18 września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 8 stycznia 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła P. S.A. w W. (dalej "P.") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2283; dalej "ustawa o działalności ubezpieczeniowej") w związku z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2277; dalej "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych") w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących osób wskazanych w decyzji.
Decyzją z 18 maja 2018 r. KNF nałożyła na P. karę pieniężną w wysokości 800.000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z:
1) niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P.K., B.B., P.C., J.N., P.S., W.S, C. sp. z o.o. w P., I. sp. z o.o. w Ś., M. sp. z o.o. w W.,
2) niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: M.M., E.S.,
3) niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P.K., B.B., P.C., Z.R., B.S., F.S., T.S., S.S., M.B., G.B., E.B., B.J., G.B., U.G., a także umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do A.K..
Decyzją z 18 września 2018 r. KNF:
1) uchyliła decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 18 maja 2018 r. w zakresie jej pkt I,
2) nałożyła na P. karę pieniężną w wysokości 750.000 zł za naruszenie:
• art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P.K., P.C., J.N., P.S., W.S., C. sp. z o.o. z siedzibą w P., I. sp. z o.o. z siedzibą w Ś.,
• art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: M.M., E.S.,
• art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P.K., P.C., Z.R., B.S., F.S., T.S., S.S., M.B., G.B., E.B., B.J., G.B.,
3) umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej nałożenia na P. kary pieniężnej za naruszenie:
• art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących B.B. i M. sp. z o.o. w W.,
• art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących B.B. i U.G.
KNF uznała, że w odniesieniu do ww. spraw zastosowanie znajduje art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W sprawach tych zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, tj. po 11 czerwca 2007 r. Z uwagi na fakt złożenia zawiadomienia o szkodzie po 11 czerwca 2007 r. na KNF ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1206 ze zm.; dalej "ustawa z 22 maja 2003 r."), a w dacie wydania decyzji sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
KNF wskazała, że dokonała miarkowania wysokości kary pieniężnej w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia przepisu prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, wzięła również pod uwagę działania podejmowane przez P. mające na celu wyeliminowanie podobnych przypadków naruszeń przepisów prawa w przyszłości, rozmiar prowadzonej działalności, stosunkowo niewielką liczbę stwierdzonych naruszeń i wcześniej stwierdzone naruszenia (recydywę). W ocenie Komisji, kara nie była wygórowana przy uwzględnieniu danych finansowych skarżącej. Mieściła się również w granicach określonych w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
WSA w Warszawie uchylił pkt 2 powyższej decyzji.
W ocenie Sądu, argumentacja organu odnośnie do zakresu stosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych była błędna, gdyż nie uwzględniała treści unormowania art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 102, poz. 691; dalej "ustawa zmieniająca"), dodającej do ustawy art. 14 ust. 3a.
Sąd wskazał, że o ile umowa ubezpieczenia została zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania art. 14 ust. 3a do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych), do takiej umowy przepis ten nie znajduje zastosowania. Skarżący wskazał na umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicznego, w których okres ubezpieczenia zaczynał się przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych art. 14 ust. 3a), w szczególności w przypadku likwidacji szkody: U.G., F.S., T.S., S.S. i P.C.. Ustalenie, że okresy ubezpieczenia objęte wskazanymi umowami, a wynikające z daty ich zawarcia, zaczynały się przed 11 czerwca 2007 r., uzasadniało stanowisko, iż w przypadku każdej z tych umów zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 3 ustawy zmieniającej, a zatem do umów tych przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie mógł zostać zastosowany. Dotyczyło to także innych umów ubezpieczenia zawartych przed tą datą.
W konsekwencji, zdaniem WSA, w przypadku odpadnięcia naruszeń związanych z likwidacją szkód względem wskazanych wyżej podmiotów, wobec braku podstaw do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do umów ubezpieczenia, z którymi szkody te były związane, wymagałaby ponownej analizy i uzasadnienia wysokości kary pieniężnej, którą organ zamierza nałożyć na stronę. Niewątpliwie przy wskazanych w decyzji zasadach miarkowania kary podlegać będzie ona stosownej korekcie, a rzeczą organu będzie też sprecyzowanie kryteriów tej korekty, w tym określenie jaki wpływ na wysokość kary ma zmniejszona liczba naruszeń. Z tego powodu jedynie po ustaleniu ostatecznej liczby naruszeń organ będzie mógł usankcjonować te naruszenia odpowiednią wysokością kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła KNF, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") poprzez naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w skarżonym wyroku WSA w Warszawie uzasadnienia, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawiłby przesłanki, które w jego opinii przemawiają za błędnym zastosowaniem art. 14 ust. 3 z ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyż uwzględnia treści unormowania art. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".
WSA w Warszawie poprzestał na przytoczeniu brzmienia przepisów i poczynieniu konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru, nie wyjaśnił natomiast kwestii z jakiego powodu uznał, iż wymierzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego sankcji nadzorczej (nałożenie kary na podmiot nadzorowany) za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych powstałe po 11 czerwca 2007 r. w przedmiotowym przypadku jest niemożliwe, podczas gdy sankcja nadzorcza wiąże się z czynnościami nadzorczymi i wystąpieniem naruszenia, po dniu wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a nie ze zmianą samych umów ubezpieczenia. Sąd administracyjny pierwszej instancji w swym wyroku nie przedstawił w tym zakresie argumentacji, która doprowadziła go do konkluzji, że niemożliwe jest zastosowanie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W następstwie powyższego wyrok WSA w Warszawie nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego przesłanek działania Sądu pierwszej instancji, a także nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w Warszawie w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że WSA w Warszawie nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a tym samym nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru. Tym samym można mówić o naruszeniu przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 3 ustawy zmieniającej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten, jako norma intertemporalna, znajduje zastosowanie do sytuacji niedopełnienia obowiązku przez zakład ubezpieczeń (art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającje), podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że odnosi się on stricte do umów ubezpieczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia na skarżącego - podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniu obowiązkowym – kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji organ, wydając zaskarżoną decyzję, pominął art. 3 ustawy zmieniającej, co sprawia, że brak było podstaw do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Natomiast przeciwnego zdania jest skarżący kasacyjnie organ, który kwestionuje powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w punkcie 1a) petitum skargi kasacyjnej, bowiem jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12). Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które nie zawiera argumentacji polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i przekonującego wyjaśnienia wywodu prawnego. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji poprzestał na przytoczeniu brzmienia przepisów i poczynieniu konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru, nie wyjaśnił natomiast kwestii z jakiego powodu uznał, iż wymierzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego sankcji nadzorczej (nałożenie kary na podmiot nadzorowany) za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych powstałe po 11 czerwca 2007 r. w przedmiotowym przypadku jest niemożliwe, podczas gdy sankcja nadzorcza wiąże się z czynnościami nadzorczymi i wystąpieniem naruszenia, po dniu wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a nie ze zmianą samych umów ubezpieczenia.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego, i sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej lub skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej lub skarżącego kasacyjnie organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Dlatego, co należy podkreślić, polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywające, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że intertemporalny przepis art. 3 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie do sytuacji niedopełnienia obowiązku przez zakład ubezpieczeń, o której mowa w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z 22 maja 2003 r.) ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to jest sankcje, które przewiduje ten przepis.
Nowelizacja art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i dodanie ustępu 3a jest konsekwencją obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie procedury dla zaspokajania roszczeń, określonej w art. 4 ust. 6 czwartej dyrektywy komunikacyjnej (2000/26/WE). Procedura ta obejmuje zarówno kwestię wypłaty odszkodowań i udzielania odpowiedzi na roszczenia w określonych terminach, jak i sankcje nakładane na zakład ubezpieczeń za niedopełnienie obowiązków w toku "likwidacji szkody". W związku z okolicznością, że regulacje dotyczące wypłaty odszkodowań i udzielania odpowiedzi na roszczenia w określonych terminach były już zawarte w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, do przepisu tego dodano jedynie ust. 3a.
Dla potrzeb określenia penalizowanych w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych naruszeń warto wskazać, że zakład ubezpieczeń jest zobowiązany wypłacić odszkodowanie w terminie 30 dni, licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie (ust. 1), w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego (ust. 2), natomiast, jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie (ust. 3).
Celem wprowadzenia przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych była przede wszystkim ochrona interesów osób poszkodowanych, wobec których zakłady ubezpieczeń nie dotrzymywały terminów wypłaty świadczeń czy terminów udzielania informacji w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia (w całości lub w części). Ustawodawca poprzez wprowadzenie wymienioną ustawą zmieniającą możliwość stosowania środków nadzoru niewątpliwie wzmocnił gwarancyjny charakteru terminów likwidacji szkód, co ma przeciwdziałać naruszeniom powyższych terminów, a tym samym służyć silniejszej niż pierwotnie ochronie interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 660) do zadań KNF należy sprawowanie nadzoru określonego w art. 1 ust. 3 tej ustawy, którego zakres obejmuje nadzór ubezpieczeniowy, sprawowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej. Nadzór ten – zgodnie z art. 329 ust. 2 tej ustawy – polega na ochronie interesów ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia oraz ochronie interesów cedentów oraz ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia podlegających reasekuracji.
W Rozdziale 14 ustawy o działalności ubezpieczeniowej – "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" – wskazano szczegółowo kompetencje KNF do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych środków nadzorczych (o charakterze sankcji administracyjnych) o zróżnicowanym charakterze – bo sankcji niepieniężnych, jak i pieniężnych; chodzi bowiem o sankcje w postaci wystąpienia do właściwego organu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub innego uprawnionego podmiotu z wnioskiem o odwołanie członka zarządu lub odwołanie udzielonej prokury (art. 362 ust. 1 pkt 4) oraz funkcjonalnie związaną z tym możliwość zawieszenia w czynnościach członka zarządu zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji do czasu rozpatrzenia wniosku o jego odwołanie na najbliższym posiedzeniu organu uprawnionego do jego odwołania (art. 362 ust. 1 pkt 3), jak i o kary pieniężne nakładane na osobą fizyczną, tj. członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta (art. 362 ust. 1 pkt 1) lub na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji (art. 362 ust. 1 pkt 2).
Ustawodawca – w ramach przyznanych KNF kompetencji - w sytuacji stwierdzenia naruszenia norm z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – nakazał zastosowanie środków nadzorczych określonych w art. 362 ust. 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Obligatoryjne zastosowanie sankcji nadzorczych określonych we wskazanym przepisie wynika z użycia przez ustawodawcę w treści art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych kategorycznego sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze". Omawiany przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (poprzednio do sankcji określonych w art. 212 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z 22 maja 2003 r.).
Imperatywny charakter wskazanego przepisu nie pozostawia więc organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego.
Przedstawione wyżej uwagi jednoznacznie wskazują, że zastosowanie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowychzwiązane jest z nieprawidłowościami ubezpieczyciela związanymi z likwidacją szkody, regulacja ta zaś nie ingeruje w stosunek prawny łączący skarżącego z podmiotami, które przed 11 czerwca 2007 r. zawarły ze skarżącym umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Przepis ten nie nakłada również żadnych nowych obowiązków na skarżącego względem podmiotów, które przed 11 czerwca 2007 r. zawarły ze skarżącym umowy ubezpieczenia obowiązkowego, w szczególności nie wprowadza nowych bardziej rygorystycznych terminów likwidacji szkody zgłoszonej po 11 czerwca 2007 r. Przepis ten wskazuje na zastosowania przez KNF środków nadzorczych w przypadku niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków likwidacji szkody w terminach określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, jeżeli postępowanie likwidacyjne zostało wszczęte po 11 czerwca 2007 r. i niezależnie od tego, kiedy zostały zawarte umowy ubezpieczenia obowiązkowego.
Wprowadzone przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych wymogi dotyczące terminów likwidacji szkód i terminów informowania o sposobie zakończenia postępowań likwidacyjnych oraz zasad odpowiedzialności za niedochowanie tych terminów przez towarzystwo ubezpieczeniowe mają charakter administracyjnoprawny i odnoszą się wyłącznie do procesu likwidacji szkód, a nie wiążą się z kwestiami dotyczącymi zawierania umów ubezpieczenia.
W art. 3 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zawarte w art. 3 ustawy zmieniającej zastrzeżenia – o stosowaniu przepisów dotychczasowych do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie nowych uregulowań – odnosi się do stosowania przepisów dotyczących materii objętych umowami, zawieranymi oczywiście na zasadach wynikających z ustawy. Terminy postępowania likwidacyjnego nie są tymczasem wynikiem indywidualnych postanowień umownych, lecz zostały określone ustawowo w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela też pogląd w cytowanym wyżej wyroku, że art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się stricte do umów ubezpieczenia, a wprowadzony ustawą zmieniającą art. 14 ust. 3a dotyczy penalizacji nieprawidłowych zachowań zakładu ubezpieczeń. Dotychczasowe przepisy znajdują zatem zastosowanie nie tylko do "zobowiązań wynikających z umów ubezpieczenia" zawartych przed dniem wejścia w życie ustaw, ale także co do innych – niż zobowiązaniowe – elementów tych umów. Zauważyć przy tym należy, że wprowadzone zmiany nadawały nowe brzmienie m.in. przepisom regulującym ustalanie i wypłaty odszkodowań oraz wysokości sum gwarancyjnych. W odróżnieniu od powyższych regulacji kwestia sankcji nakładanych przez organ nadzoru nie mieści się w sferze umów ubezpieczenia.
Nie jest zatem uzasadnione stanowisko, z którego miałoby wynikać, że przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – a co za tym idzie możliwość stosowania określonego nim, poprzez odesłanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, środka nadzoru w postaci kary pieniężnej – nie ma zastosowania do umów zawartych przez 11 czerwca 2007 r., a to z uwagi na treść art. 3 ustawy zmieniającej.
Treść art. 3 ustawy zmieniającej mającego charakter przepisu przejściowego w zakresie, w jakim stanowi on o stosowaniu przepisów dotychczasowym, odnosi się do umów zawartych przez dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W żadnym stopniu ani też zakresie z jego treści nie wynika, aby konsekwencje odesłania do przepisów dotychczasowych miały dotyczyć likwidacji przez zakład ubezpieczeń zgłoszonych szkód, w tym zwłaszcza terminów obowiązujących w prowadzonych postępowaniach likwidacyjnych, które nie bez powodu – a to z uwagi na ich znaczenie gwarancyjne – zostały określone w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, co siłą rzeczy powoduje, że nie stanowią one materii umów ubezpieczenia i nie są determinowane postanowieniami umownymi (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 337/19).
Niewątpliwie przepis art. 3 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii cywilnoprawnych (związanych z zawartą umową cywilnoprawną), a nie kwestii administracyjnoprawnych (związanych ze stosowaniem środków nadzorczych przez KNF). Podkreślenia wymaga jednocześnie, że ustawa zmieniająca nie wprowadziła nowych terminów realizacji obowiązków przez zakłady ubezpieczeń, a jedynie przewidziała sankcję za brak realizacji tych obowiązków. Terminy spełnienia przez zakład ubezpieczeń obowiązków związanych z wypłatą świadczenia oraz informowaniem o odmowie wypłaty świadczenia nie zostały jednocześnie pozostawione uznaniu stron umowy ubezpieczenia, ale zostały uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Stąd też w rozpoznawanej sprawie kluczowa jest data powstania opóźnienia zakładu ubezpieczeń w wykonaniu obowiązków, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a nie – jak błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji – data zawarcia umowy ubezpieczenia.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 3 ustawy zmieniającej, przyjmując, że znajduje on zastosowanie również do sytuacji niedopełnienia przez zakład ubezpieczeń obowiązków określonych w przepisach art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Zauważyć należy, że przepisy ustawy zmieniającej nie zawierają norm intertemporalnych, które wskazywałaby, jakie przepisy należy zastosować w przypadku niedopełnienia przez zakład ubezpieczeń obowiązków, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Brak przepisów przejściowych w tym zakresie oznacza, że w tym przypadku należy odnieść się do zasad ogólnych, bowiem w prawie administracyjnym brak jest jednolitej regulacji prawa międzyczasowego, które określałoby precyzyjnie zasady, jakie należy stosować w przypadku zmiany przepisów prawa. Niewątpliwie kwestie te powinien uregulować prawodawca, jeśli jednak tego nie uczyni, problem intertemporalny musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo – według zasad przyjmowanych w orzecznictwie i doktrynie także na bazie utrwalonych reguł intertemporalnych innych dziedzin prawa.
Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 października 2010 r., sygn. akt P 25/09 "zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się reguła intertemporalna tempus regit actum, zgodnie z którą miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia (zob. uchwala SN z 19 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 139/08, OSNC nr 11/2009, poz. 144; wyrok TK: z 4 września 2007 r,, sygn. P 43/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95)".
W cytowanym już wyroku NSA stwierdzono, że w sprawach naruszenia obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oceny zdarzeń – co do naruszenia terminów likwidacji szkód – należy dokonać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie tych zdarzeń (zasada tempus regit actum). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy zarówno delikty administracyjne, jak i samą możliwość zastosowania sankcji oceniono na podstawie przepisów obowiązujących także w dacie zdarzeń – tj. w dacie stwierdzonych naruszeń terminów likwidacji szkody – zastosowanie nowego przepisu, określającego wyłącznie podstawę wyliczenia kary, odpowiada zasadzie aktualności w prawie administracyjnym, związanej z nakazem rozstrzygania sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania. Za trafne uznać należy stanowisko, że milczenie ustawodawcy oznacza założenie bezpośredniego zastosowania nowego prawa (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 994/04).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Sąd pierwszej instancji związany będzie wykładnią prawa przedstawioną w niniejszym wyroku i oceni przez jej pryzmat prawidłowość decyzji w zakresie wysokości nałożonej na P. kary pieniężnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 285). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu sporządził skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.