II GSK 1070/10

II GSK 1070/10 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2011-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Jacek Czaja
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 505/10 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 2010-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 50 par 1, art 58 par 1 pkt 6, art 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art 18, art 34 par 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 505/10 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 505/10, odrzucił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. do Sądu wpłynęła skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym organ II instancji uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w T. z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów [...] Z. sp. z.o.o. w postępowaniu egzekucyjnym oraz uznał zarzut niedopuszczalności egzekucji za uzasadniony.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. w rozpoznawanej sprawie wydał postanowienie jako organ I instancji, a wiec występował jako podmiot, któremu na podstawie przyznanych ustawowo kompetencji, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. W ocenie WSA w Bydgoszczy, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Powołując się na orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygniecie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony władcze - w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienie strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie.
W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego – art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 66 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na przyjęciu, że ZUS nie ma legitymacji do wniesienia skargi w sytuacji, gdy skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej przysługiwała ZUS jako stronie, ponieważ Zakład w rozpoznawanej sprawie jest wierzycielem;
2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.:
a) art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Bydgoszczy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B., ponieważ nie ma interesu prawnego w złożeniu takiej skargi;
b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. oraz art. 66 ust. 1 u.s.u.s. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi.
Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż organ, który orzekał w sprawie w I instancji, nie może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Strona podniosła, iż Sąd nie wziął pod uwagę specyfiki postępowania i bezpodstawnie uznał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, mimo że jest wierzycielem w sprawie, nie należy do kręgu podmiotów legitymujących się interesem prawnym. Podkreślono, iż organem orzekającym w I instancji był Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, występujący jako samodzielny organ egzekucyjny, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie strony, wynika to jednoznacznie z przepisu art. 19 § 4 u.p.e.a.
Skarżący podniósł również, iż odmowa uznania, że ZUS posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. eliminuje uprawnienia procesowe wierzyciela, który w razie niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej, traci szanse na poddanie tego rozstrzygnięcia kontroli sądowej. Zdaniem strony, prowadzi to do nierówności stron postępowania, gdyż dłużnik może w tym postępowaniu korzystać z wszelkich uprawnień strony, a w szczególności z wszystkich środków zaskarżania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § l p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, a strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przy czym stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., bowiem powołanie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tych przepisów można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Ponadto, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zgłoszonych w niej podstaw, tj. brak w niej wyjaśnienia, na czym, zdaniem skarżącego, polegało naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie NSA, za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. oraz art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Skarżący upatruje naruszenie tych przepisów w odmowie przyznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów złożonych przez dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na brak interesu prawnego w złożeniu takiej skargi, co w konsekwencji doprowadziło do jej odrzucenia. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz pozostałych wymienionych ustaw – nie został przez skarżącego uzasadniony. Mianowicie, skarżący nie wyjaśnił, na czym jego zdaniem owo naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenia, że skarżący jest stroną postępowania nie uzasadnia powoływanie się na wynikające z przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu.
Istota sporu sprowadza się do rozważenia, czy ZUS Oddział w T. posiada legitymację skargową w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału ZUS w T. wydał postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów jako organ I instancji w postępowaniu egzekucyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ZUS nie ma interesu prawnego niezbędnego do przyznania mu legitymacji skargowej.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, opubl. w: ONSA 1997 Nr 2, poz. 89). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "interes we wniesieniu skargi" jest nową, oddzielną kategorią interesu prawnego (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122-123; J. Zimmerman, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21).
Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Zupełnie inną kwestią jest natomiast legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine p.p.s.a., tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób.
Analiza art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym, decyduje posiadanie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez każdego, kto ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Pojęcie interesu prawnego, konstytuujące legitymację materialną skarżącego, należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wówczas, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa, na którym można oprzeć legitymację materialną ZUS w toku postępowania egzekucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny - przy argumentacji swojego stanowiska -skorzystał z bogatego orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i NSA dotyczącego analogicznych przypadków, gdy w pierwszej instancji wydawał decyzję organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent) - co skutkowało pozbawieniem gminy jako osoby prawnej możliwości udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli przedmiotem tego postępowania była decyzja organu odwoławczego w danej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. (K 32/08 publ: Z.U. 2009/9A/139, Dz. U. z 2009 r., Nr 187, poz. 1456), rozstrzygał w kwestii zgodności z art. 165 Konstytucji RP - art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie podatku.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma fakt, iż jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Stanowisko o wyłączeniu możliwości dochodzenia przez gminę jako osobę prawną jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawodawca powierzył jej organowi właściwości do orzekania w sprawie w I instancji w formie decyzji administracyjnej, jest również poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W orzecznictwie NSA, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy o NSA, dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17).
Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ: ONSA 2003 4 poz. 115, stwierdził, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy ten organ będzie bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04,(orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. podzielił w całej rozciągłości dotychczasową linię orzecznictwa. Sąd ten, odwołując się do wskazanego orzecznictwa stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku, będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. NSA w tym wyroku stwierdził, że "Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Wymaga podkreślenia, że stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 odpowiada poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny (por. m. in. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 721 i n.; T. Woś, Glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, Glosa do wyroku NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72; zob. szerzej B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 162-163).
Przedstawiona argumentacja ma pełne zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że działanie Dyrektora Oddziału ZUS będącego organem ZUS, należy traktować jak działanie samego ZUS jako osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS. Wynika to z teorii organów osoby prawnej z art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna, działa poprzez swoje organy. Prawo polskie stoi na stanowisku tzw. teorii osoby prawnej. Organ składa się z osób fizycznych, które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej tworzą i urzeczywistniają jej wolę. Chociaż więc wola organu jest z punktu widzenia psychologicznego wolą konkretnych osób fizycznych, to z punktu widzenia prawa - jest ona wolą osoby prawnej. Działanie organu osoby prawnej traktuje się jako działanie samej osoby prawnej. Zatem, działanie Dyrektora Oddziału ZUS należy traktować jako działanie samego ZUS zgodnie z teorią organów osoby prawnej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału ZUS. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Dyrektora Oddziału ZUS (postanowienie NSA z 16 grudnia 2009 r., II FSK 680/09, orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. działa przez swoje organy, którym jest Dyrektor tego oddziału, przy czym działania dyrektora traktuje się tak jak działanie samego ZUS. Zatem postanowienie z dnia [...] października 2009 r. wydawał ZUS Oddział w Toruniu, działający poprzez dyrektora Oddziału w T.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie legitymacji skargowej ZUS Oddział w T. byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z literatury przedmiotu wynika, że zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należy odnosić w postępowaniu egzekucyjnym tylko do spraw kończących się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Tak jak w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym również w postępowaniu egzekucyjnym istota tej zasady polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia takiej sprawy (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 105; por. również wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2008 r., I S.A./Lu 730/07, niepubl. Oraz wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2008 r., I S.A./Op 26/08, niepubl.).
W niniejszej sprawie dyrektor ZUS Oddział w T. wydał postanowienie dnia [...] października 2009 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym działając jako organ I instancji w trybie art. 34 § 4 u.p.e.a. Od [...] Z. sp. z.o.o. do organu odwoławczego, stosownie do art. 34 § 5 u.p.e.a. Tym organem II instancji – stosownie do art. 83c ust. 1 u.s.u.s. jest dyrektor izby skarbowej, działający jako organ II instancji. Skoro więc dyrektor Oddziału ZUS, działał jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na postanowienie dyrektora izby skarbowej, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy w stosunku do dyrektora będącego organem ZUS.
Instytucja skargi oraz skargi kasacyjnej nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi oraz skargi kasacyjnej) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę stwierdził jedynie, że zarówno Dyrektor I Oddziału ZUS w T., który wydawał postanowienie jako organ I instancji, jaki i ZUS Oddział w T., nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi do WSA. Stanowisko to należy uznać za słuszne, bowiem jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji, oraz że organ w tym przypadku nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., a dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Organ działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie we wcześniejszym orzecznictwie tegoż Sądu, gdzie w analogicznych sprawach NSA oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; postanowienie NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09).
W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe oraz to, że pozostałe podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie mają wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).