II GSK 1066/22

II GSK 1066/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3080/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-25
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 pa. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 756
art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 5, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3080/21 w sprawie ze skargi G.S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2021 r. nr DTD-7.4311.71.2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od G.S. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia z 25 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3080/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej – "Sąd pierwszej instancji" lub "WSA"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej- "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi G.S. (dalej - "skarżący", "strona") na postanowienie Ministra Infrastruktury (dalej – "organ odwoławczy") z dnia 6 października 2021 r. nr DTD-7.4311.71.2021 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz G.S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., nr DTD-7.4311.71.2021, Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej - "K.p.a.") oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 756, dalej - "u.p.t.n."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez G.S. od pisma z dnia 15 czerwca 2021 r., nr W.901.403.2021.W8, wydanego przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej - "Dyrektor TDT").
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że dnia 10 czerwca 2021 r. do Transportowego Dozoru Technicznego wpłynął wniosek strony "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego". Wniosek zawierał załączniki m.in. dokument: "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte" wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym na język polski. Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. nr W.901.403.2021.W8, zastępca dyrektora TDT, poinformował stronę o obowiązujących przepisach w zakresie dopuszczenia do egzaminu dla doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. strona złożyła "odwołanie od decyzji nr W.901.403.2021.W8 z 15 czerwca 2021 r. wydanej przez Dyrektora TDT", wnosząc o "uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia".
Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, że przepisy u.p.t.n. ściśle określają, w jakich przypadkach dyrektor TDT wydaje decyzję administracyjną. Ustawa ta określa, że w drodze decyzji administracyjnej dyrektor TDT wydaje, przedłuża ważność bądź cofa świadectwo doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 u.p.t.n.). Dyrektor TDT nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dopuszczającej do egzaminu dla doradców. Zatem brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do uznania, iż dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, skutkuje tym, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor TDT w zakresie dopuszczania kandydatów na doradców i doradców do egzaminu, jest obowiązany - przed dopuszczeniem do egzaminu - badać, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone, czy są one kompletne, tj., czy zawierają wszystkie wymagane elementy, oraz czy zostały one złożone w terminie. Dopuszczenie do egzaminu stanowi zatem czynność materialno-techniczną, obejmującą sprawdzenie, czy warunki dopuszczenia do egzaminu zostały spełnione, zatem rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury analizując treść zaskarżonego pisma stwierdził, że pismo te nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że oprócz tego że w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu nie jest prowadzone odrębne postępowanie administracyjne, to pismo z dnia 15 czerwca 2021 r. posiada charakter informacyjny i nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, stanowiącego o prawach lub obowiązkach strony. Nie zawiera zatem jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej unormowanych w art. 107 § 1 K.p.a. Brak decyzji Dyrektora TDT implikuje, jak stwierdził organ, brak możliwości złożenia odwołania przez stronę. Niedopuszczalność odwołania istnieje m.in. w przypadku zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Oznacza to, zdaniem Ministra Infrastruktury, że zgodnie z art. 134 K.p.a., w przypadku stwierdzenia m.in. zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną, organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania (w drodze postanowienia).
Na postanowienie Ministra Infrastruktury z 6 października 2021 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten stwierdził, że skarżący wprawdzie wniósł o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, istota jednak sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przedłużenia ważności świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych na okres kolejnych 5 lat. WSA wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.t.n. świadectwo doradcy jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez dyrektora TDT na okres 5 lat, licząc od dnia złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n. Jak wynika natomiast z art. 44 ust. 2 u.p.t.n., dyrektor TDT przedłuża ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, licząc od dnia upływu terminu ważności dotychczasowego świadectwa doradcy, wydając nowe świadectwo doradcy, jeżeli doradca: 1) nie przestał spełniać wymogu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2; 2) nie naruszył rażąco przez okres ostatnich 5 lat przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych; 3) jest posiadaczem ważnego świadectwa doradcy; 4) w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy złożył z wynikiem pozytywnym egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4. WSA wskazał, że w art. 44 ust. 2 u.p.t.n. zostały wymienione cztery warunki, które muszą zostać spełnione aby dyrektor TDT przedłużył ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, a niespełnienie któregokolwiek z nich powinno skutkować odmową przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat w drodze decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie skarżący wnosząc "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", załączył dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte" wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, jako dokument ważnego świadectwa doradcy, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n. Istota niniejszej sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", nie sprowadzała się – zdaniem WSA - jedynie do zbadania przez dyrektora TDT spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych umożliwiających przystąpienie skarżącego do egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n., ale również do merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n., czyli rozstrzygnięcia, czy przedłożony przez skarżącego dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte", stanowi dokument potwierdzający posiadanie przez skarżącego ważnego świadectwa doradcy. Takiego właśnie rozstrzygnięcia – zdaniem WSA - dokonał dyrektor TDT w piśmie z 15 czerwca 2021 r., dochodząc do wniosku, że przedłożony przez skarżącego dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte", nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącego ważnego świadectwa doradcy, co w istocie rzeczy sprowadzało się do odmowy przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat. WSA wskazał, że Dyrektor TDT, w piśmie z 15 czerwca 2021 r., niewątpliwie stanowiącym decyzję administracyjną, nie sformułował literalnie wymaganego rozstrzygnięcia o odmowie przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak tego rozstrzygnięcia stanowi wadę decyzji administracyjnej (pisma z 15 czerwca 2021 r.), polegającą na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd ten wskazał, że Dyrektor TDT naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w związku z nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniem stanu faktycznego oraz dowolnym przyjęciem, że przedmiotowa sprawa sprowadza się jedynie do zbadania spełnienia przez skarżącego formalnych warunków dopuszczenia do egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n. Naruszenie tych przepisów postępowania – zdaniem WSA - miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem tym, że Minister Infrastruktury nie rozpatrzył merytorycznie odwołania od decyzji administracyjnej (pisma z 15 czerwca 2021 r.), lecz stwierdził niedopuszczalność odwołania. Sąd ten stwierdził, że Minister Infrastruktury stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji administracyjnej (pisma z 15 czerwca 2021 r.), powielił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak również naruszył art. 134 K.p.a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA uznał, że w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego, organy obu instancji naruszyły art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n., poprzez jego niezastosowanie.
WSA w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury uwzględni powyższe wyjaśnienia tego Sądu i merytorycznie rozpozna odwołanie od decyzji administracyjnej (pisma z 15 czerwca 2021 r.). Biorąc powyższe pod uwagę WSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędne ich zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2021 r., DTD-7.4311.71.2021, w związku z uznaniem, że pismo Transportowego Dozoru Technicznego, z dnia 15 czerwca 2021r., nr W.901.403.2021 .W8, stanowiło decyzję administracyjną, podczas gdy nie było do tego podstaw;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 2 pkt 5 i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (Dz. U. poz. 718, z późn. zm., dalej - "rozporządzenie") przez uznanie, że ocena przedłożonej kserokopii świadectwa doradcy dokonywana jest wyłącznie na potrzeby ustalenia spełnienia warunku formalnego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia ważności świadectwa doradcy, podczas gdy od spełnienia tego warunku zależy również możliwość dopuszczenia do egzaminu dla doradców przedłużających ważność świadectwa, tj. egzaminu w ograniczonym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ww. pismo TDT z dnia 15 czerwca 2021 r. jest decyzją odmawiającą przedłużenia ważności świadectwa doradcy, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wydania wyroku o treści nieodpowiadającej prawu;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na jednoczesnym stwierdzeniu, że pismo TDT z dnia 15 czerwca 2021 r. rozstrzygało o istocie sprawy i że nie zawiera rozstrzygnięcia (a więc nie zawiera obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej, stanowiącego o tym, czy dany akt może być uznany za decyzję administracyjną), co uniemożliwia zrozumienie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, organ zrzekł się rozprawy.
Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż częściowo podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny dokona na wstępie – z uwagi na ewentualne, największe negatywne konsekwencje tego zarzutu – analizy zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd I instancji poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.
Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269).
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - do dokonania wadliwej kontroli judykacyjnej przez WSA - dokona, łącznej analizy zarzutów wskazanych w pkt I ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie. Powyższe zarzuty dotyczyły określenia – z perspektywy normatywnej - zarówno charakteru prawnego pisma organu z dnia 15 czerwca 2021 r., jak i konsekwencji prawnych uznania powyższego pisma przez Sąd pierwszej instancji jako decyzji administracyjnej.
Na wstępie należy wskazać na przedmiot sprawy, która podlega kontroli judykacyjnej. Przedmiotem tym jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, że brak jest normatywnych podstaw do uznania za odrębną sprawę administracyjną żądania dopuszczenia do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych. Podkreślić należy, że niniejsza problematyka była już przedmiotem rozważań dokonywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. W uzasadnieniu wyroku z dnia z 19 stycznia 2022 r., II GSK 2406/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczenie do egzaminu jest indywidualną czynnością materialno-techniczną o charakterze niewładczym, która jest podejmowana przez Dyrektora TDT na skutek wniosku o dopuszczenie do egzaminu i w granicach przyznanej temu organowi kompetencji. Przystąpienie do egzaminu wymaga spełnienia warunku w postaci złożenia kompletnego wniosku (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) i zamieszczenia zgłaszającego ten wniosek na liście osób dopuszczonych do egzaminu - nie zaś rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Czynności materialno-techniczne poprzedzające przystąpienie do egzaminu kończą się z chwilą sporządzenia przez Dyrektora TDT listy osób dopuszczonych do egzaminu, którą Dyrektor TDT przekazuje komisji egzaminacyjnej (§ 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa, por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II GSK 2406/21).
W świetle zasad tak ukształtowanej procedury poprzedzającej przystąpienie do omawianego egzaminu, nie można zaakceptować poglądu Sądu pierwszej instancji, że istota niniejszej sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", nie sprowadzała się jedynie do zbadania przez dyrektora TDT spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych umożliwiających przystąpienie skarżącego do egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n., ale również do merytorycznego rozstrzygnięcie spełnienia przez skarżącego warunku przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n., czyli rozstrzygnięcia, czy przedłożony przez skarżącego dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte", stanowi dokument potwierdzający posiadanie przez skarżącego ważnego świadectwa doradcy.
Nie można przy tym pominąć zagadnienia istnienia prawnego mechanizmu, gwarantującego ochronę słusznych interesów osób chcących uzyskać uprawnienia doradcy, który jest oczywistą konsekwencją ustawowo określonej formy rozstrzygnięcia żądania wydania świadectwa doradcy – w tym właśnie przypadku w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Dyrektora TDT (art. 44 ust. 1 u.p.t.n.).
Podobnie należy ocenić sytuację strony korzystającej z uproszczonego trybu przedłużania ważność świadectwa doradcy (na okres kolejnych 5 lat), realizowanego w drodze wydania nowego świadectwa doradcy, dla osób spełniających warunki określone w art. 44 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w tym warunku złożenia, w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy, z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W takiej sytuacji doradca, składając żądanie wydania nowego świadectwa doradcy w trybie przewidzianym dla postępowania o przedłużenie ważności świadectwa doradcy, winien także złożyć wniosek o dopuszczenie go do egzaminu, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych (w konsekwencji - o umieszczenie danej osoby na liście osób dopuszczonych do egzaminu).
W obu wskazanych wyżej przypadkach tj. (a) wniosku o wydanie świadectwa doradcy oraz (b) wniosku o przedłużenie ważności świadectwa doradcy - zgłoszenie każdego z tych żądań jest jednoznaczne ze ziszczeniem się warunku koniecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), a w postępowaniu tym organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania jego zasad, zaś strona może korzystać z przysługujących jej normatywnych uprawnień.
W konkluzji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu nie jest prowadzone odrębne postępowanie administracyjne, a pismo organu z dnia 15 czerwca 2021 r. posiada charakter wyłącznie informacyjny i nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, stanowiącego o prawach lub obowiązkach strony. Pismo to w konsekwencji nie zawiera zatem jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, a mianowicie rozstrzygnięcia (elementu normatywnego z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.). Brak decyzji dyrektora TDT implikuje, jak stwierdził prawidłowo organ, brak normatywnego uprawnienia do złożenia przez stronę środka zaskarżenia w postaci odwołania od powyższego pisma. Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania istnieje m.in. w przypadku zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Oznacza to, organ w sposób prawidłowy zastosował art. 134 K.p.a., gdyż w przypadku stwierdzenia m.in. zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną, organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania (w formie prawnej postanowienia).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty, zawarte w pkt I ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej są zasadne.
Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od G.S. na rzecz Ministra Infrastruktury 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł).