II GSK 1062/25

II GSK 1062/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3403/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-28
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 924
art. 14b ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3403/24 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 stycznia 2023 r. nr 1/2023/Z-12 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz O. S.A. w W. kwotę 6681 (sześć tysięcy sześćset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3403/24 po rozpoznaniu skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 stycznia 2023 r. nr 1/2023/Z-12 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.; dalej: "u.d.p.") w związku z § 3 ust. 1 Lp. 1 tabeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1068; dalej: "rozporządzenie w sprawie wysokości opłat") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") orzekł o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 25.848,30zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady A2 o powierzchni 184,27 m² w okresie od 1 listopada 2022 r. tj. od dnia kolejnego po dniu, w którym zakończono prace związane z budową gazociągu (początek umieszczenia), do 3 stycznia 2023 r. tj. dnia wydania omawianej decyzji (łącznie 64 dni).
Organ wyjaśnił, że w dniu 17 sierpnia 2022 r. wpłynęło do Rejonu Autostradowego GDDKiA Oddziału w Łodzi, zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu prac związanych z budową infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady A2 w oparciu o decyzję Wojewody Łódzkiego nr 10/2021 z 15 listopada 2021 r. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U z 2022 r. poz. 1261; dalej: "specustawa gazowa") zapewniała prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii.
Zdaniem organu, nie regulowała natomiast kwestii umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, która podpadała pod art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Zatem zezwolenie na "pozostawienie, leżenie" urządzenia w pasie drogowym i uiszczenie opłaty z tego tytułu pozostawało poza zakresem art. 24 specustawy gazowej, co także wynikało z decyzji Wojewody Łódzkiego. Oznaczało to, że po zakończeniu budowy inwestor zobowiązany był do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie ww. urządzenia w pasie drogowym. Brak wniosku spowodował, że nie wydano decyzji zezwalającej na umieszczenie.
Po przeprowadzeniu postępowania, GDDKiA ww. decyzją wymierzył Spółce karę pieniężną 25.848,30 zł za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady A2, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
Organ odwołał się do treści art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p. nakazującego uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podał też, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, sankcjonowane jest decyzją zarządcy drogi wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. według stawki określonej w rozporządzeniu w sprawie wysokości stawek pomnożonej przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia oraz liczbę dni zajęcia bez zezwolenia.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA") i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3578/23 uznał skargę za uzasadnioną, a decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchylił to rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2346/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądził od Spółki na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zabrakło oceny prawnej ustaleń faktycznych, a tym samym możliwości oceny przez Sąd kasacyjny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w dalszej kolejności pozwalającej sądowi kasacyjnemu kontrolę oceny przepisów prawa materialnego przyjętych przez sąd I instancji, a tylko zacytowanych, co było szczególnie istotne wobec podważania przez sąd I instancji podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji. Tym samym zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd i instancji nie wskazał żadnego przepisu postępowania, któremu miał uchybić GDDKIA i czy dokonał prawidłowych ustaleń. Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3403/24 oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, iż spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się na odpowiedzi na pytanie, czy zapisy specustawy gazowej wyłączają stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych w ogóle, czy tylko w odniesieniu do procesu przygotowawczo-inwestycyjnego, mającego na celu zrealizowanie założeń tejże specustawy. Spornym jest, czy na podstawie specustawy gazowej, postanowień decyzji lokalizacyjnej i wydanej w jej następstwie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa do wejścia na teren nieruchomości, Skarżąca miała prawo skutecznie przyjąć, że po zakończeniu realizacji inwestycji nie ciążył na niej obowiązek z art. 40 ust. 1 u.d.p. - uzyskania zezwolenia na zaleganie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady A2.
Zdaniem WSA, z treści decyzji z dnia 15 listopada 2021 r., w której określono warunki wykorzystania przysługującego Spółce prawa do wejścia na teren nieruchomości celem prowadzenia na niej budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, wynika, że Skarżąca posiada jedynie prawo wejścia w pas drogowy celem realizacji przysługującego prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej i że to udostępnienie wejścia jest możliwe jedynie na czas prowadzenia ww. robót w pasie drogowym oraz na czas wykonania prac budowlanych związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją użytkowaniem, remontem oraz usuwaniem awarii tj. na czas wykonania koniecznych prac pod warunkiem wcześniejszego powiadomienia zarządcy drogi. Z zapisów tej decyzji wynika zatem, że daje ona prawo do zajęcia pasa drogowego jedynie na cele związane z budową czy konserwacją danego obiektu. Nie wynika z nich zatem, żeby Strona została uprawniona - po zakończeniu prac budowlanych, do zajmowania pasa drogowego pod ten obiekt, bez uzyskania od właściwego zarządcy drogi zezwolenia na tą okoliczność i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty.
Ponadto, Sąd I instancji wskazał również, iż zgodnie pkt. VI.6, VI.10 decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2021 r. po zakończeniu robót, Spółka zobowiązany jest przywrócić stan pasa drogowego do poprzedniego stanu pierwotnego i niezwłocznie zgłosić do odbioru zarządcy drogi. Z decyzji lokalizacyjnej oraz postanowień decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2021 r. - wbrew stanowisku Strony wynika, że miała i ma ona jedynie prawo wejścia w pas drogowy w celu realizacji inwestycji tj. budowy inwestycji towarzszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także w celu wykonania - w przyszłości, prac budowlanych związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii przewodu.
Tylko takich okresów i przeznaczeń dotyczą wszelkie postanowienia zawarte w ww. decyzji. Z ich zapisów nie wynika, żeby Spółka została uprawniona - po zakończeniu ww. prac budowlanych, do zajmowania pasa drogowego pod wskazana inwestycję, bez uzyskania od właściwego zarządcy drogi.
WSA podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Spółka w dniu wydania skarżonej decyzji nie posiadała uprawnienia (zezwolenia) do zajmowania pasa drogowego pod funkcjonowanie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową. W konsekwencji, zarządca drogi zobowiązany był wszcząć z urzędu wobec skarżącej postępowanie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. i wymierzyć karę pieniężną. Strona po zakończeniu budowy zobowiązana była do złożenia wnioski o wydanie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym, a potrzeba uregulowania kwestii pozostawienia urządzenia w pasie drogowy wynika również z treści decyzji wojewody. Zarządca drogi nie ma możliwości niewszczęcia postępowania w sytuacji ustalenia naruszenia prawa w postaci zajmowania pasa drogi bez uzyskania uprzednio stosownego zezwolenia. W konsekwencji decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją o charakterze związanym. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.
Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca spółka. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego - a to:
1. art. 40 ust. 12 pkt 1) i 40 ust. 2 pkt 2) u.d.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8), art. 24 ust. 1 i 1 c, 25a ust. 1,2 i 43 ust. 1b) specustawa gazowej poprzez uznanie, że wskazane przepisy u.d.p. mają zastosowanie (w związku z czym WSA zastosował je niewłaściwie) mimo uprzedniego wyłączenia stosowania przepisów u.d.p. przez wskazane przepisy specustawy gazowej (których WSA dokonał błędnej wykładni poprzez uznanie, iż dotyczą zgody na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym);
2. art. 14b specustawy gazowej - poprzez jego niezastosowanie (w wyniku błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepis zakresem obejmuje okres do wybudowania strategicznej inwestycji gazowej i nie dotyczy etapu pozostawania urządzenia w pasie drogowym) i przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do zakresu stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1) i 40 ust 2 pkt 2) u.d.p., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi i utrzymania w obiegu prawnym decyzji w zakresie wymierzenia skarżącej kasacyjnie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W ocenie skarżącej - w razie prawidłowego zastosowania art. 14b Specustawy - zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 40 ust 2 pkt 2 u.d.p. - nie miałoby uzasadnienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wcześniejszej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 stycznia 2023 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i postępowania przed WSA w Warszawie, w tym o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zasadny okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 pkt 1 i 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 24 ust. 1 i 1 c, 25a ust. 1,2 i 43 ust. 1b oraz art. 14b specustawy gazowej.
Kluczowe dla oceny zasadności tych zarzutów jest to, że regulacje specustawy gazowej są specjalnymi rozwiązaniami legislacyjnymi służącymi wprowadzeniu przyspieszonego trybu realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla Państwa z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego i interesu ogólnospołecznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2795/24 i z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2387/24). Poza sporem pozostaje to, że inwestycja, która spowodowała umieszczenie gazociągu wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady A2 o powierzchni 184,27 m² spotkała się z decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu gazowego (decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lipca 2020 r., Nr 2/2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji pn.; "Budowa gazociągu DN 1000 Gustorzyn - Wronów, ETAP II Leśniewice - Rawa Mazowiecka stanowiącego część gazociągu Gustorzyn - Tworóg wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw kujawsko-pomorskiego, mazowieckiego, łódzkiego i śląskiego", odcinek nr 2 - od granicy woj. łódzkiego do ZZUP Pszczonów).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie uznał Sąd I instancji, iż ma rację organ twierdząc, iż specustawa gazowa dotyczy wyłącznie czynności inwestorskich zmierzających do wybudowania strategicznej inwestycji gazowej do momentu umieszczenia jej na gruntach stanowiących pas drogowy drogi publicznej. Natomiast kwestia pozostawienia danego urządzenia (czy też obiektu) w tym pasie leży już poza zakresem specustawy gazowej i podlega dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż pozostawienie urządzenia w pasie drogowym, tj. umieszczenie, które ma charakter ciągły i jest związane z tzw. "leżeniem" obiektu w granicach pasa drogowego drogi publicznej, podlega już obowiązkom ustawy o drogach publicznych, tj. zarówno w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak również ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat.
Zgodnie z art. 14b ust. 1 specustawy gazowej, do inwestycji terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie. Do katalogu takich decyzji należy również decyzja zarządcy drogi o zezwoleniu na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 i nn. u.d.p.), gdyż i ona służy realizacji takiej inwestycji. Skoro zaś nie powstaje obowiązek uzyskania zezwolenia (i uiszczania związanych z nim opłat), tym samym odpaść musi przesłanka wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że relacja między u.d.p. a ustawą gazową jest relacją między lex generali i lex specialis. I ustawodawca wyraźnie to podkreślał przez cały okres obowiązywania (wielokroć już nowelizowanej) specustawy gazowej. W art. 43 ust. 1b specustawy gazowej wskazano, że z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wygasają, w zakresie w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2387/24).
Stosownie do art. 24 ust. 1 zd. pierwsze specustawy gazowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia i korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z art. 43 ust. 1b w zakresie odsyłającym do art. 24 ust. 1 zd. pierwsze specustawy gazowej, jednoznacznie wynika, że wprowadzona została konkurencyjność pomiędzy decyzjami w sprawach umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym i zarządzaniem drogami oraz decyzjami o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.
Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2387/24 wskazać należy, że nie dochodzi do żadnej delimitacji - jak chciałaby tego Sąd I instancji oraz organ - etapów inwestycyjnych "budowy" (gdy zezwolenia w trybie art. 39 u.d.p. i decyzji o ukaraniu w trybie art. 40 u.d.p. się nie wydaje) i "umieszczania", czy też "leżenia" urządzenia w gruncie (gdy zezwolenie z art. 39 u.d.p. jest wymagane, za jego brak rodzi decyzję o nałożeniu kary z art. 40 u.d.p.).
Przeciwnie, w art. 43b ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 zd. pierwsze specustawy gazowej wyraźnie wskazano na rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej (które organ może jeszcze dodatkowo rozbudować na podstawie klauzuli "w szczególności") orzekające o sposobie "użytkowania" i "korzystania" z "urządzenia służącego do przesyłania gazów". Zakres ten wskazuje, że skutek prawidłowego ulokowania urządzenia w pasie drogowym następuje bez względu na fazę realizacji inwestycji i korzystania, eksploatacji urządzeń do przesyłu gazu objętych inwestycją.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że o ile zarządca drogi nie mógł wymagać od strony skarżącej posiadania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji/budowy, to z chwilą ustania tego procesu - zakończenia robót budowlanych, i przywrócenia pasa do stanu pierwotnego, Spółka miała już obowiązek wystąpienia do organu o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty. A konieczność posiadania takiego zezwolenia i uiszczania opłat istnieje tak długo, jak długo gazociąg pozostaje w pasie drogi.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, skutki wywołane decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu obejmują również korzystanie ze zrealizowanej inwestycji, a zwłaszcza, że regulacje szczegółowe zawarte w art. 24 ust. 1 zd. pierwsze specustawy gazowej, obejmują również użytkowanie i korzystanie z urządzeń po ich umieszczeniu w gruncie pasa drogowego, a więc po zrealizowanej inwestycji.
Zauważyć należy, iż przesłane przez organ do Sądu I instancji zawiadomienie Wojewody Łódzkiego o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, dla inwestycji pn.: "Budowa gazociągu DN 1000 Gustorzyn - Wronów, ETAP II Leśniewice - Rawa Mazowiecka stanowiącego część gazociągu Gustorzyn - Tworóg wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw kujawsko-pomorskiego, mazowieckiego, łódzkiego i śląskiego", odcinek nr 2 - od granicy woj. łódzkiego do ZZUP z dnia 23 lipca 2020 r., zawiera w pkt. II "Wykaz nieruchomości, w tym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy bądź gruntów objętych obszarem kolejowym, w stosunku do których decyzja wywołuje skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości".
W objaśnieniach do tego wykazu "Rodzaje ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości" wskazano na ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, mające nastąpić na czas nieokreślony - określone literą S (stałe). Ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy autostrady A2 są określone jako stałe (s. 33 zawiadomienia, karta 178 akt sądowych).
Co więcej z treści tego dokumentu wynika, iż "Mając na uwadze, że do ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 24 ust 1 ustawy, przepisy art. 124 ust. 4 - 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów ustawy. - na O. S.A. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót, dla których ustalono ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (...). właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. (pkt. 4 zawiadomienia, karta 178 akt sądowych). Z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, Operator Gazociągów Przesyłowych uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa art. 24 ust. 1 ustawy, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu" (pkt. 5 zawiadomienia, karta 178 akt sądowych).
Sąd I instancji odwołując się do faktu, iż w dniu 15 listopada 2021 r. na podstawie art. 25a ust. 3 w zw. z art. 38 pkt 2 lit. s i art. 39 specustawy gazowej wydana została decyzja przez Wojewodę Łódzkiego, w której określono warunki wykorzystania przysługującego Spółce prawa do wejścia na teren nieruchomości celem prowadzenia na niej budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, nie przenalizował treści przedmiotowego zawiadomienia Wojewody Łódzkiego o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, które niewątpliwie dotyczy znacznie szerszego spektrum praw i obowiązków strony skarżącej, niż ograniczona do określenia warunków wejścia w teren budowy w pasie drogowym ww. decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2021 r. nr 10/2021. Porozumienie w niniejszej sprawie dotyczy jedynie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa stanowiących pas drogowy, przez właściciela - w tym przypadku przez skarżący kasacyjnie organ.
Zauważyć należy, iż skoro obowiązek udostępnienia nieruchomości na prace związane z utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii podlega egzekucji administracyjnej, to stanowisko organu, iż po zdaniu przez stronę skarżącą pasa drogowego - co nastąpiło w dniu 30 października 2022 r., powinna była ona wystąpić o wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa pod gazociąg począwszy od 1 listopada 2022 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Tym bardziej budzi uzasadnione wątpliwości nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury techniczne tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 pkt. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy do właściwego zarządcy drogi i ma charakter decyzji uznaniowej.
W realiach niniejszej sprawy, w przypadku więc hipotetycznego braku zezwolenia na zajęcie pasa pod gazociąg i tak organ zobowiązany byłby do umożliwienia stronie skarżącej przeprowadzenia prac związanych z remontami czy też usuwaniem awarii. Nie mógłby również skarżący kasacyjnie organ żądać usunięcia będącego w pasie drogowym gazociągu, skoro wydana decyzja lokalizacyjna nadal wiąże organ. Jak już zauważono powyżej ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy autostrady A2 są określone jako stałe, na czas nieokreślony.
Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji oraz organu, iż kwestia pozostawienia danego urządzenia (czy też obiektu) w pasie drogowym leży już poza zakresem specustawy gazowej i podlega dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Zdaniem Sądu II instancji, oczywiste jest, z natury rzeczy, że budowa jest stanem przemijającym, zatem ograniczenie niezbędne na czas budowy jest ograniczeniem czasowym. Konserwacja bądź usuwanie awarii zaś to obowiązki spoczywające na inwestorze przez cały czas funkcjonowania inwestycji. Stąd w celu ich realizacji musi zostać ustanowione ograniczenie stałe. To prawo trwa tak długo, jak istnieją na nieruchomości urządzenia wymagające konserwacji i napraw. Przepisy specustawy gazowej dotyczą więc ograniczenia prawa własności jako całościowej ujętej instytucji prawnej, a nie pewnego jego wycinka polegającego na tym, że w ramach tych ograniczeń prawa własności, a więc uprawnień podmiotu mogącego korzystać z cudzej nieruchomości, mieści się jedynie prawo wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na niej budowy określonych urządzeń.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należało zastosować w postępowaniu kasacyjnym przepis art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Zasądzona kwota 6681 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 776 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 388 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł, oraz zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 3600 zł za pierwszą oraz 1800 zł za drugą instancję.