II GSK 1050/20

II GSK 1050/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
III SA/Gl 969/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-01-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 16 § 1, art. 28, art. 61, art. 79a, art. 156 § 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 633
art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 9 i pkt 18, art. 53 ust. 1, art. 86, art. 108 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 3, art. 154 ust. 1, art. 167 ust. 10, art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1 i 3
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Dz.U. 2018 poz 646
art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 969/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr PR.920.5.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstrzymania ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 969/19, oddalił skargę Z. sp. z o.o. w S. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Prezes WUG) z 28 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstrzymania ruchu zakładu górniczego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Opisanemu orzeczeniu zarzuciła rażące naruszenie prawa:
1. procesowego (art. 145 § 1 pkt b-c oraz § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji pomimo dokonanych przez organ administracji ewidentnych naruszeń procedury administracyjnej w stopniu wpływającym na wynik postępowania, skargi nie uwzględnił. Dotyczy to naruszeń k.p.a.:
a) art. 7, przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że Skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym zakład górniczy, a także na braku dostatecznego określenia lokalizacji obiektów objętych nakazem likwidacji,
b) art. 8 § 1, przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu administracji,
c) art. 9, przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania Skarżącej o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków,
d) art. 28, przez błędne przyjęcie, że Skarżąca jest jedyną stroną postępowania i pominięcie uczestnika postępowania,
e) art. 61, przez brak prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie,
f) art. 77, przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza polegających na określeniu lokalizacji obiektów, objętych nakazem likwidacji,
g) art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 przez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a nadto trwale niewykonanej,
co w istotny sposób wpłynęło na wynik postępowania;
2. materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. prawa geologicznego i górniczego:
a) art. 6 ust. 1 pkt 9 przez jego rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca jest ,,przedsiębiorcą'' w rozumieniu tego przepisu i jedyną stroną decyzji podjętej na podstawie art. 171 p.g.g.,
b) art. 6 ust. 1 pkt 18 przez jego rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca prowadzi ,,zakład górniczy" w opisanym wyżej znaczeniu,
c) art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 przez ich rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli obejmuje także możIiwość wszczęcia postępowania administracyjnego, a także
d) § 26 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych przez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten wprost dotyczy skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty Strona wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję Prezesa WUG bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zwrot kosztów wedle przepisanych norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W piśmie z 1 lipca 2020 r., uzupełniającym skargę kasacyjną, Spółka oświadczyła, że zaskarża wyrok w całości oraz wnosi o rozpoznanie ww. skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, w granicach przez zarzuty wyznaczonych.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Z kolei podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., dowodzących, że niezasadnie Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie Prezesa WUG odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Dyrektor OUG) nr [...] z 25 maja 2018 r. wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych – Spółki, w części dotyczącej drążenia wyrobisk, w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia dla tego zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego, z jednoczesnym określeniem warunków wznowienia ruchu zakładu i uznał, że nie naruszała ta decyzja art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), w tym jego pkt 2 i 5, których naruszenie w zw. z art. 145 § 1 lit. b), c) oraz § 2 p.p.s.a. zarzucono w pkt 1. lit.g. petitum skargi kasacyjnej. Należy jednocześnie zauważyć, że Spółka wśród naruszonych przepisów p.p.s.a. nie wskazała art. 145 § 1 pkt 2, mówiącego, że Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Natomiast powołał podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. mówiącą, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (WSA kontrolował decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, a nie wznowieniowym) i z 2 ww. art., mówiącą, że w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w k.p.a. i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Wspomniane podstawy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, przy kontroli wyroku WSA.
Należy podkreślić, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych, czyli że uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza ta zasada, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163, oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych, organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej – inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności – od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, komentarz do art. 16, t. 1-4; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 16, t. 1; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2003, komentarz o art. 16, t. 5-7 i powołane w ww. komentarzach orzecznictwo).
Wobec tego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09; opubl. podobnie jak wyroki poniżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie było sporne, że decyzja Dyrektora OUG nr [...] z 25 maja 2018 r. była ostateczna. Skarżąca próbowała ją wzruszyć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, powołując podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 (doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego) i pkt 5 k.p.a. (decyzja była trwale niewykonalna, tj. niewykonalna w dniu wydania i niewykonalność miała charakter trwały).
Skarżąca nie kwestionowała stanowiska WSA i organu, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje, gdy uchybienie to w sposób oczywisty sprzeczne jest z obowiązującym przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sytuacja taka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 949/17; opubl. podobnie jak poniżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją nie zostaje po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) lub wypełniała inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny tej należy dokonać według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji, gdyż organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.
Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Jak wyjaśniono, usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.
Z kolei pojęcie "prawa", które ma być rażąco naruszone, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się, zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły nieważność decyzji jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. W postępowaniu tym zarzuty związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego, co zasadnie stwierdził Prezes WUG, którego rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem.
Najdalej idącymi zarzutami, opartymi na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., ale pozostającymi w ścisłym związku, były te, odnoszące się do statusu Spółki, że została uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. (zarzut z pkt 1.lit. a) i pkt 2.lit.a) petitum skargi kasacyjnej) i prowadziła zakład górniczy rozumiany według art. 6 ust. 1 pkt 18 p.r.g. (zarzut z pkt 2.lit.b) petitum skargi kasacyjnej), a tym samym przyjęto, że była stroną postępowania zakończonego decyzją Dyrektora OUG z 25 maja 2018 r. i do tego jedyną jego stroną. Przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu - zdaniem organów nadzoru górniczego i WSA - nie przysługiwał właścicielowi nieruchomości (Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "S."), na której miały być wykonane nakazane Skarżącej prace, co, według niej, stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. (zarzut z pkt 1.lit.d) petitum skargi kasacyjnej), a w konsekwencji naruszenie art. 171 p.g.g. i co doprowadzić miało do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) p.p.s.a.
Należy wyjaśnić, że decyzja Dyrektora OUG nr [...] z 25 maja 2018 r. o wstrzymaniu ruchu zakładu, której stwierdzenia nieważności domagała się Spółka, została wydana na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm.; dalej: p.g.g.). Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że skoro postępowanie główne toczyło się w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu górniczego, to przymiot strony przysługiwał tylko zakładowi górniczemu, którego działalność została wstrzymana, albowiem decyzja wywierała skutki w sferze jego uprawnień, a nie właściciela terenu. Przepis art. 108 ust. 1 p.g.g. stanowi, że plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego. W przypadku likwidacji zakładu górniczego obowiązki obciążają przedsiębiorcę (art. 129 ust. 1 p.g.g.), a do tego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu (art. 129 ust. 3 p.g.g.). W tej sytuacji, skoro w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. mowa jest o wstrzymaniu ruchu zakładu, to nie ma podstaw, aby rozszerzać krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania tego obowiązku, skoro we wcześniej opisanych przypadkach (rozpoczęcia i likwidacji ruchu zakładu) stroną jest tylko zakład górniczy (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4645/15, 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 700/15; 21 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 785/16, dotyczący sytuacji analogicznej jak w rozpatrywanej sprawie i wobec Spółki).
Należy wyjaśnić, że interes prawny musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa, który przyznaje uprawnienie określonemu podmiotowi. Brak jest natomiast przepisu, który przyznawałby uprawnienie do prowadzenia działalności górniczej jedynie w związku z własnością terenu. Zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stronami są podmioty, które były stronami w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji lub odmowy jej stwierdzenia mogły dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu, w szczególności właściciela gruntu.
Spółka z cofnięcia koncesji nr 26/2013/p na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "K.", położonego w granicach miasta na prawach powiatu S., próbowała wywodzić, że nie pozostaje już przedsiębiorcą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. (przedsiębiorcą jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą) i nie prowadzi zakładu górniczego, jak określa go art.6 ust. 1 pkt 18 p.g.g., że jest to wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Jednakże, chociażby przeprowadzona kontrola zakładu Skarżącej i wydane po tej kontroli decyzje przez Dyrektora OUG (oprócz kwestionowanej, zostały także wydane w dniu 25 maja 2018 r. decyzje: nr [...] nakazująca bezzwłoczną likwidację wyrobisk górniczych oraz odmawiająca zatwierdzenia planu ruchu Zakładu Górniczego "Z."), nie zaskarżone przez Stronę świadczyły, że nadal pozostaje przedsiębiorcą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., skoro prowadziła zakład wykonujący roboty geologiczne (objęte ustawą prawo górnicze i geologiczne na podstawie jej art. 1 ust. 1 pkt 1), których prowadzenie wymagało zatwierdzonego planu ruchu. Dlatego też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., że nie wyjaśniono prawidłowo kwestii statusu Spółki.
W konsekwencji nie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, jak i art. 171 p.g.g., gdyż wobec zaistnienia przesłanek tym ostatnim przepisem wymienionych, a spowodowanych przez Spółkę, zasadne było jego zastosowanie, o czym poniżej.
Za niezasadne należało uznać także zarzuty dotyczące kwestii nieprawidłowego wszczęcia postępowania zakończonego decyzją, dotkniętą wadami nieważności: wszczęcia go przez kontrolującego, który nie posiadał upoważnienia do tej czynności, co skutkowało naruszeniem prawa Strony do obrony, gdyż zawarta w protokole kontroli informacja o wszczęciu postępowania nie mogła zastąpić postanowienia o wszczęciu postępowania, co też skutkowało brakiem wiedzy Strony o przedmiocie postępowania, a w rezultacie przedwczesnym wydaniem decyzji nr [...] w dniu 25 maja 2018r. uniemożliwiając Spółce zajęcie stanowiska (zarzuty naruszenia art. 61 k.p.a. i art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a., zawarte w pkt 1.lit. b), c) ,e) oraz naruszenia art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 p.g.g. zawarty w pkt 2.lit.c) petitum skargi kasacyjnej), co, WSA akceptując, doprowadził do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i a) p.p.s.a.
Co do kwestii zakresu czynności, do których przeprowadzenia był upoważniony nadinspektor M. P., który jako kontrolujący podpisał protokół kontroli nr [...] wraz załącznikami w dniu 18 maja 2018 r., a w którym to protokole zawarto, m.in. informację: "W związku: - ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wszczęto postępowanie z urzędu, - przedsiębiorcy przysługuje prawo do zapoznania się w terminie 3 dni od dnia podpisania protokołu, osobiście lub przez upoważnioną osobę, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji", w załączonych upoważnieniach o tożsamym zakresie merytorycznym, wydanych przez Dyrektora OUG: nr [...] z 10 maja 2018 r. i nr [...] z 14 maja 2018 r. jako podstawę ich wydania powołano art. 154 ust. 1 i art. 170 ust. 2 p.g.g. oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646). Nie wpisano w nich art. 171 p.g.g. Nie oznacza to, że przy ustalaniu zakresu upoważnienia dla ww. nadinspektora nie należało odwołać się do art. 171 p.g.g. Przepis art. 170 ust. 2 p.g.g. jest przepisem kompetencyjnym, wskazującym, że organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad wykonywaniem robót geologicznych, o których mowa w art. 86 (Do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego). Z kolei art. 171 p.g.g. określa rozstrzygnięcia, jakie organ nadzoru górniczego może podejmować przy wykonywaniu nadzoru i kontroli.
Drugi z powołanych w upoważnieniu przepisów – art. 154 ust. 1 p.g.g. stanowił, że do kontroli działalności prowadzonej na podstawie przepisów ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców.
Przy określeniu zakresu uprawnień kontrolującego nadinspektora należało uwzględnić także opis stanowiska nadinspektora zakładów górniczych sporządzony dla kontrolującego, a dołączony w trakcie postępowania administracyjnego. Ujęto w nim, że w zakresie pełnomocnictw i upoważnień (pkt 7) posiada ten pracownik upoważnienie m.in. do wydawania decyzji, postanowień oraz przeprowadzania kontroli. Okoliczność, że Stronie nie został okazany ww. opis stanowiska, nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż ani w protokole kontroli czy uwagach Spółki z 24 maja 2018r.do protokołu ww. kontroli nie zgłaszano zastrzeżeń o przekroczeniu zakresu uprawnień przez osoby, które przeprowadzały kontrolę. Natomiast dołączony do akt sprawy opis stanowiska pracy nadinspektora potwierdzał, że kontrolujący nie przekroczył swoich uprawnień, wszczynając po kontroli postępowanie administracyjne.
Należy zauważyć, że ww. upoważnienia dotyczyły przeprowadzenia konkretnej kontroli, a opis stanowiska pracy obejmował uprawnienia i obowiązki osoby zajmującej dane stanowisko przez okres jego zajmowania, dopóki ten zakres nie został zmieniony, nie dotyczył więc konkretnej kontroli, ale wskazywał na dodatkowe uprawnienia kontrolującego.
Przygotowanie zakresu czynności czy opisu stanowiska pracy przez Dyrektora OUG znajdowało także umocowanie w wydanym, na podstawie art. 167 ust. 10 p.g.g., zarządzeniu nr 21 Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 13 lutego 2012 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego okręgowych urzędów górniczych oraz Specjalistycznego Urzędu Górniczego (Dz. Urz. WUG z 2015r. poz. 83), którego § 8 ust. 1 pkt 1 stanowił, że pracownicy OUG realizują zadania określone w przepisach prawa w oparciu o: ustalenia planu pracy OUG, schemat organizacyjny OUG, opisy stanowisk pracy oraz zakresy czynności.
Zatem, mimo błędnego powołania przez WSA i Prezesa WUG, że upoważnienie zostało wydane na podstawie art. 171 p.g.g., to w oparciu o ten przepis, mający zastosowanie, ale w związku z treścią przedstawionych upoważnień do przeprowadzenia kontroli, wydanych dla kontrolującego nadinspektora i opisu jego stanowiska, wspomniany nadinspektor był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego, także z urzędu, w tym objętego dyspozycją art. 171 ust. 1 p.g.g. Zatem nie doszło do naruszenia art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 p.g.g. ani art. 61 k.p.a. Uczestniczący w kontroli przedstawiciel Skarżącej został powiadomiony o wszczęciu postępowania z urzędu i przysługujących Stronie uprawnieniach, co wynikało z protokołu kontroli. Przedmiot wszczętego/wszczętych postępowań został zakreślony przez stwierdzone nieprawidłowości, wyszczególnione w czterech załącznikach do tego protokołu. Jak już zaznaczono protokół kontroli i poszczególne załączniki zostały podpisane przez przedstawiciela Spółki w dniu zakończenia kontroli – 18 maja 2018 r. bez uwag. W protokole zostały wyraźnie rozróżnione pouczenia dla strony związane z wszczęciem postępowania administracyjnego od innych czynności pokontrolnych. Dlatego nie znajduje uzasadnienia opinia Spółki, że uprawnienia przysługujące jej po kontroli nie zostały czytelnie przedstawione w protokole kontroli, były mylące, co skutkowało niemożnością skorzystania z nich. Spółka w piśmie z 24 maja 2018 r. wniosła uwagi do protokołu, na które otrzymała odpowiedź z 12 czerwca 2018 r. w formie aneksu do protokołu.
Nie można też pominąć, że podpisującym w imieniu Spółki ww. protokół kontroli był Prokurent jej Zarządu, będący jednocześnie Kierownikiem Ruchu Zakładu (tak została opisana osoba biorąca udział w kontroli w imieniu Strony). Jak słusznie zauważył WSA, kierownik ruchu zakładu jest obowiązany posiadać kwalifikacje określone ustawą, w myśl art. 53 ust. 1 i nast. p.g.g.
Wobec tego niezasadne okazały się zarzuty ujęte w pkt 1.lit.e) i pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.
Nie doszło także do naruszenia przez organ art. 8 § 1 k.p.a. (zgłoszonego w pkt 1.lit.b) petitum skargi kasacyjnej), nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak i art. 9 k.p.a, nakazującego z kolei organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd I instancji akceptując stanowisko organów nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z protokołu kontroli wynikał jej zakres, a z załączników - zakres stwierdzonych nieprawidłowości, które skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego. Jak wspomniano, w protokole także zawarto pouczenia dla Spółki odnośnie do czynności, które może podjąć w związku z czynnościami kontrolujących będących następstwem wyników kontroli. Decyzja została wydana po upływie trzydniowego terminu, o którym Spółka została pouczona w protokole kontroli, że dotyczy wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego i opierała się na materiale zgromadzonym podczas kontroli i jej ustaleniach; nie było prowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające.
Nie doszło także do naruszenia zasad z art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a (powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) k.p.a. w postępowaniu przed Prezesem WUG o stwierdzenie nieważności, gdyż Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (postanowienie Prezesa WUG z 9 maja 2019 r.), a w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była informowana o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. (postanowienie Prezesa WUG z 16 lipca 2019 r.). Zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa WUG w dniu 28 sierpnia 2019 r. W tej sytuacji Spółka znała końcowy termin, w którym miało być zamknięte kontrolowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem i w tej kwestii stanowisko WSA było prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów upatrujących rażące naruszenie przepisów prawa przez decyzję Dyrektora OUG z 25 maja 2018 r. (wadliwie zaakceptowaną przez Prezesa WUG w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, a następnie przez WSA), zgłoszone w pkt 1.lit.a) i f) oraz pkt 2.lit.c) petitum skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w kontrolowanym postępowaniu jego przedmiotem była ocena decyzji Dyrektora OUG z 25 maja 2018 r. nr [...] wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych, w części dotyczącej drążenia wyrobisk, w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia dla tego zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego i jednocześnie określającej warunki wznowienia ruchu zakładu, czy wystąpiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Jak podstawę prawną powołał art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. W dniu 25 maja 2018 r. Dyrektor OUG wydał także, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g., decyzję nr [...] skierowaną do Spółki, na mocy której nakazał jej bezzwłocznie zlikwidować określone wyrobiska górnicze poprzez pełne ich podsadzenie (wypełnienie). Decyzja ta jest ostateczna i nie była objęta wnioskiem Spółki o stwierdzenie nieważności. Zatem każda z decyzji została oparta na innej podstawie prawnej i odmienny był zakres ich rozstrzygnięcia, co słusznie podnosił Prezes WUG oraz Sąd I instancji.
Jak wynika z treści art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. podstawowym, pierwszorzędnym rozstrzygnięciem na jego podstawie jest wstrzymanie (w całości lub w części) ruchu zakładu lub jego urządzeń, które na mocy art. 171 ust. 3 p.g.g. podlega rygorowi natychmiastowej wykonalności. Decyzja powinna zawierać także określenie warunków wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń, przy czym ta część rozstrzygnięcia odnosi się do przyszłych działań zakładu, jeżeli jest zainteresowany wznowieniem ruchu.
Rozstrzygnięcie decyzji nr [...] spełniało wymagania art. 171 pkt 2 p.g.g., gdyż wskazywało zakres (w części) wstrzymanego ruchu zakładu. Określało też warunki, których spełnienie umożliwiłoby wznowienie ruchu tego zakładu, w tym zlikwidowanie przez pełne podsadzenie (wypełnienie) wyrobisk stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego (pkt 2 rozstrzygnięcia co do warunków wznowienia ruchu zakładu).
Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, aby z omawianego powodu ww. decyzja naruszała prawo, a zwłaszcza w rażący sposób, o czym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 785/16).
W świetle powyższego niezasadne okazały się zarzuty upatrujące nieważności decyzji z 25 maja 2018r., czego miał nie dostrzec Prezes WUG i WSA, w braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, szczególnie polegających na braku określenia lokalizacji obiektów objętych nakazem likwidacji, gdyż kwestia likwidacji wyrobisk, ich lokalizacji była objęta decyzją nr [...], a nie decyzją nr [...], co do której żądano stwierdzenia nieważności.
Dlatego za niezasadny należało uznać zarzut zgłoszony w pkt 1.lit.a) i lit. f) petitum skargi kasacyjnej.
Podobnie należało potraktować zarzut naruszenia § 26 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych, gdyż przepis ten miał przede wszystkim zastosowanie przy wydawaniu decyzji nr [...]. Niezależnie od twierdzeń Spółki, przepis ten miał zastosowanie, właśnie na mocy art. 86 p.g.g. Ten ostatni przepis należy rozumieć w ten sposób, że przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu należy stosować odpowiednio zarówno do robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, jak też do robót geologicznych służących rozpoznawaniu złóż kopalin. Oznacza to, iż odpowiednie zastosowanie ww. przepisów jest możliwe również, co podmiotu którego działalności polega tylko na rozpoznawaniu złóż kopalin, z pominięciem robót polegających na poszukiwania tychże złóż. Przepis ten odnosi się do przedmiotu prowadzonej działalności a nie do podmiotu prowadzącego tę działalność. Tak więc, do każdego zakładu będącego zakładem, który jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie, w postaci zespołu środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności określonej w art. 86, a więc polegającej na wykonywaniu robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3888/17).
W świetle powyższego za bezzasadny należało przyjąć zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., zgłoszony w pkt 1.lit.g) petitum skargi kasacyjnej, gdyż słusznie Prezes WUG ustalił, a WSA podzielił, że decyzja nr [...] nie naruszała prawa, a tym bardziej w rażący sposób ani nie była dotknięta wadą niewykonalności, skoro nie było wątpliwości, że wstrzymano ruch dokładnie określonego zakładu górniczego i w dokładnie określonej części.
Wobec powyższego uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził organ, nie było podstaw do przyznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze art. 204 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.