II GSK 105/22

II GSK 105/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Kr 333/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-08-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 988
art. 84 ust. 3 pkt 1 i  2
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 333/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr SKO-RD-4120-11/17 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr KD.5422.29.2017; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. M. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 333/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 21 grudnia 2020 r. nr SKO-RD-4120-11/17 w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów.
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 6 listopada 2015 r. uprawniony diagnosta A. M. przeprowadził okresowe badanie techniczne sprowadzonego z Anglii samochodu osobowego marki Honda Civic nr VIN [...], wystawiając zaświadczenie nr 05174/15 o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu. W zaświadczeniu tym diagnosta nie wpisał informacji o przystosowaniu pojazdu konstrukcyjnie do ruchu lewostronnego (z kierownicą umieszczoną po prawej stronie). Na podstawie wniosku strony oraz złożonych dokumentów, w tym m. in. zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym, Starosta Gorlicki dokonał czasowej rejestracji wyżej wymienionego pojazdu, a następnie (w dniu 1 grudnia 2015 r.) wydał decyzję o rejestracji stałej oraz dowód rejestracyjny.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Starosta Gorlicki decyzją z 24 sierpnia 2017 r. nr KD.5422.29.2017, na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260), dalej jako: P.r.d., cofnął skarżącemu uprawnienie do wykonywania badań technicznych pojazdów, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu odwołania A. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako K.p.a., utrzymało w mocy tę decyzję.
Przesłanką cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów było stwierdzenie, że w zaświadczeniu z 6 listopada 2015 r. o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu marki Honda Civic nr VIN SHHFK28406U034310, sporządzonym według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1076), diagnosta nie zamieścił informacji o przystosowaniu pojazdu konstrukcyjnie do ruchu lewostronnego z kierownicą po prawej stronie.
W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji zaaprobował w całości ustalenia organów administracji co do tego, że A. M. wydał zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, przed dokonaniem wpisu do dowodu rejestracyjnego, niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. objaśnieniami do wzoru zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, zamieszczonymi w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r., a w konsekwencji, że zaistniała przesłanka do cofnięcia skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GSP 2/11 (publ. ONSAiWSA 2012/3/37) i wyjaśnił, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d., nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.
Sąd I instancji podał również, że odpowiedzialność diagnosty ma charakter obiektywny, a uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania (art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d.), czy wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami (art. 84 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy), zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych. W związku z tym powoływanie się przez skarżącego na brak doświadczenia w badaniu pojazdów sprowadzonych z Wielkiej Brytanii, jak również na nieistotność przypisanego mu naruszenia, nie mają znaczenia dla wyniku postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 P.r.d., określający restrykcyjne zasady odpowiedzialności diagnostów (obligatoryjne cofniecie uprawnień do przeprowadzanie badań technicznych pojazdów, bez względu na wagę naruszenia), nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasad państwa prawnego i na tę okoliczność przytoczył liczne orzecznictwo sądowe. Sąd podkreślił, że wydanie przez diagnostę zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, jak i przeprowadzenie wadliwego badania, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a przez to godzić w życie i zdrowie ludzkie. Waga obowiązków i odpowiedzialność spoczywająca na diagnoście pozostaje zatem w proporcjonalnym związku z sankcją za ich uchybienie.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zastosowana przez organy sankcja w postaci cofnięcia skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów jest prawidłowym następstwem oceny treści, wagi i znaczenia obowiązków, którym skarżący uchybił wykonując powierzone mu i ważkie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zadania.
A. M. złożył od wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 333/21 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie i uchylenie decyzji SKO w Nowym Sączku z 21 grudnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Gorlickiego z 24 sierpnia 2017 r. i umorzenie postępowania, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d., poprzez przyjęcie, że cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów było zasadne, mimo że za obowiązujące przepisy prawa nie mogą być uznane techniczne objaśnienia co do sposobu wypełnienia formularza zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu;
2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie za zgodne z prawem i dopuszczalne zastosowanie niezwykle dotkliwej dla diagnosty sankcji polegającej na cofnięciu uprawnień niezbędnych do wykonywania zawodu diagnosty samochodowego za drobne, nieniosące dla nikogo negatywnych skutków uchybienia, niepowodujące zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym, w sytuacji gdy szereg innych zawodów regulowanych przepisami prawa posiada stopniowalne sankcje w zależności od stwierdzonego naruszenia, a uchylenie uprawnień zawodowych lub wydalenie z zawodu jest sankcją najsurowszą i ostateczną przewidzianą za poważne przewinienia zawodowe;
3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na utrzymaniu w mocy niezwykle dotkliwej sankcji w postaci cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, których nie można ponownie uzyskać przed upływem 5 lat, za drobne, formalne uchybienie przy wypełnianiu dokumentu, które nie miało żadnego wpływu na dopuszczenie do ruchu pojazdu w złym stanie technicznym, czy pochodzącego z nielegalnego źródła;
4. art. 65 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez istotne i nieuzasadnione ograniczenie dostępu do zawodu oraz naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej;
5. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy słusznego interesu obywatela i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów na skutek nieistotnego uchybienia formalnego podczas wypełniania dokumentów, w sposób istotny narusza słuszny interes skarżącego, rozumiany jako utrzymanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, które to uprawnienia są podstawą wykonywanego zawodu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wymóg zamieszczenia w treści zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu informacji o przystosowaniu do ruchu prawostronnego samochodu konstrukcyjnie przystosowanym do ruchu lewostronnego, wynika z objaśnień do Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach. W jego ocenie, objaśnienia do wzoru zaświadczenia nie mogą być traktowane jako przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów. Objaśnienia te mają jedynie charakter technicznych uwag co do sposobu wypełnienia formularza zaświadczenia, gdyż nie niosą one ze sobą treści normatywnych normujących prawa i obowiązki, tożsamej z treścią rozporządzenia.
Autor skargi kasacyjnej odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 34/12 oraz wyroku WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/13 (oba wyroki dostępne w CBOSA), w których przyjęto, że powinnością organów jest szczególnie wnikliwe zbadanie zakresu ewentualnych nieprawidłowości w wykonywaniu przez danego diagnostę funkcji i rozważenie, czy ciężar popełnionego przez niego uchybienia jest istotnie na tyle duży, że daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Przyjęcie odmiennego poglądu i automatyczne cofanie diagnoście uprawnień do wykonywania okresowych badań technicznych pojazdów, nawet za niewielkie uchybienia, nieniosące za sobą żadnych negatywnych skutków dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym, stoi w sprzeczności z istotą przepisu art. 84 ust. 3 P.r.d. i zasadą zaufania obywateli do państwa oraz zasadą proporcjonalności.
Wnoszący skargę kasacyjną nadmienił ponadto, że art. 83 ust. 3 P.r.d. ma za zadanie wyeliminowanie osób przeprowadzających badania techniczne pojazdów w sposób nierzetelny i niefachowy, dopuszczających do ruchu pojazdy, których stan techniczny zagraża bezpieczeństwu w ruchu lądowym. Samochód poddany badaniu technicznemu w dniu 6 listopada 2015 r. był sprawny, przystosowany do zasad ruchu drogowego obowiązujących w Polsce. Uchybienie formalne przy wypełnianiu dokumentu nie miało żadnego wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji określonych w Konstytucji RP zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), proporcjonalności (art. 31 ust. 3), oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, wnoszący skargę podniósł, że diagności samochodowi są traktowani o wiele surowiej, niż inne zawody, do których dostęp jest regulowany ustawowo (jak np. lekarz, pielęgniarka, położona, weterynarz, diagnosta laboratoryjny, architekt, adwokat czy radca prawny). Przepisy regulujące wykonywanie tych zawodów przewidują bowiem różnorodne, stopniowalne sankcje za różnego rodzaju naruszenia, nakładane po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego. W przekonaniu skarżącego, zaakceptowanie przez Sąd decyzji o cofnięciu uprawnień do przeprowadzania badań technicznych pojazdów, których nie można ponownie uzyskać przed upływem pięciu lat, za drobne uchybienie, nie mającego związku z dopuszczeniem do ruchu pojazdu niesprawnego technicznie, jest nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności oraz zasadą wolności wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji.
SKO w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d., poprzez przyjęcie, że cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów jest dopuszczalne na podstawie przepisów zawartych w objaśnieniach do wzoru zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, które mają charakter jedynie techniczny.
Należy przyjąć, że uwagi i objaśnienia stanowiące część załącznika do aktu prawnego, określającego wzór dokumentu mają moc wiążącą taką, jak sam wzór dokumentu. Mają obligatoryjne zastosowanie, jeśli przepisy tego wymagają. Stanowią obowiązującą instrukcję użycia wzoru, czyli normę techniczno-prawną, która jest również prawem.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania wykładni i zastosowania w sprawie art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d. ze względu na niezgodność tej regulacji z konstytucyjnymi zasadami : proporcjonalności (art. 31 ust. 3), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz wolnością wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor argumentował, że powołany przepis P.r.d. zbyt daleko ingeruje w swobodę wykonywania zawodu, narusza zasadę równości wobec prawa. oraz zasadę proporcjonalności. Nie ustanawia bowiem żadnej gradacji sankcji, której podlega diagnosta i w każdym przypadku, niezależnie od stopnia przewinienia i wagi uchybienia, przewiduje obligatoryjne cofnięcie uprawnień i niemożność ich wykonywania przez okres pięciu lat. Tak ukształtowana sytuacja diagnosty jest wyjątkiem na tle pozostałych regulacji dotyczących odpowiedzialności zawodowej przedstawicieli innych zawodów, jak choćby lekarzy, pielęgniarek i położnych, adwokatów, radców prawnych, diagnostów laboratoryjnych. Wśród wymienionych powyżej grup zawodowych sankcja pozbawienia prawa wykonywania zawodu jest wymieniona w katalogu kar na ostatnim miejscu i stosowana w ostateczności.
W związku z tym należy podnieść, że o zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim orzecznictwie stwierdzał, że przepis ten nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności i zasady państwa prawnego, ani też zasady równości wobec prawa (por.m.in. wyroki NSA z: 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1664/16; z 26 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 987/18, .m.in. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1387/18, z 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12, z 16 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1664/16).
Trzeba jednakże odnotować, że 3 stycznia 2021 r. wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna, (sprawa SK 17/23) zawierająca wniosek o stwierdzenie, że art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP;
Rzecznik Praw Obywatelskich w zgłoszeniu swego udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie, z dnia 15 marca 2023 r. zajął następujące stanowisko :
1) art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 2 Konstytucji;
2) art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz.1137 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji;
W uzasadnieniu tego stanowiska RPO podkreślił, że kwestia badań technicznych pojazdów ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Diagnosta w celu otrzymania uprawnienia do przeprowadzania badań technicznych pojazdów i wykonywania swoich zadań musi zatem spełnić bardzo restrykcyjne warunki, ponieważ jego działania mogą wiązać się z ryzykiem dopuszczeniem do ruchu pojazdu, który nie spełnia warunków dopuszczenia do ruchu.
Według Rzecznika zastrzeżenia budzi jednak okoliczność, że ustawodawca ustanowił tylko jeden rodzaj sankcji stosowanej wobec diagnostów, nie przewidując systemu gradacji odpowiedzialności. W szczególności, ustawodawca nie wprowadził możliwości miarkowania tejże sankcji ze względu na okoliczności przedmiotowe i podmiotowe.
Obowiązek wymierzenia wyłącznie jednej sankcji w postaci cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, bez względu na rodzaj uchybienia i okoliczności jego popełnienia w praktyce oznacza zakaz wykonywania zawodu i utratę pracy przez diagnostę. Stanowi to nieproporcjonalną ingerencję w podmiotowe prawo do wykonywania zawodu zagwarantowane w art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji. Do cofnięcia uprawnienia, a tym samym uniemożliwienia wykonywania zawodu diagnosty, wystarczy bowiem obiektywne stwierdzenie, że doszło do uchybienia, bez względu na okoliczności sprawy, a także bez względu na ciężar tego uchybienia i jego skutki. Przyjęte w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym "mechaniczne" ukształtowanie odpowiedzialności diagnosty budzi zatem zastrzeżenia z punktu widzenia zasady proporcjonalności (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji), w świetle której stopień dolegliwości sankcji określonej w ustawie powinien odpowiadać wadze i istotności niedopełnienia obowiązku przewidzianego przez prawo.
Według RPO ze względu na to, że cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdu dla diagnosty oznacza w istocie utratę prawa do wykonywania zawodu w tym przypadku znajduje zastosowanie art. 65 ust. 1 Konstytucji. Wolności wyboru zawodu oraz wyboru miejsca pracy nie ma charakteru absolutnego albowiem może podlegać ograniczeniom, na zasadach określonych w ustawie. Niemniej jednak przyjmuje się, że ustawodawca ma obowiązek zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji, w możliwe najszerszym zakresie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń należy rozpatrywać z uwzględnieniem ogólnych wymagań, jakie wynikają z zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołany przepis Konstytucji przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wypowiadał się na temat rozumienia zawartej w powyższym przepisie zasady proporcjonalności, wskazując na konieczność spełnienia przez ustawodawcę wszystkich tych przesłanek łącznie. Brak spełnienia jednej z nich stawia pod znakiem zapytania konstytucyjność określonego przepisu (wyrok z 14 grudnia 2005 r., sygn. SK 22/05, wyrok z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 oraz wyrok z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00).
W wyroku z 14 grudnia 2005 r., sygn. SK 22/05, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca godząc się na limitowanie konstytucyjnych praw precyzuje też warunki dopuszczalności tego rodzaju ograniczeń. Należą do nich: a) ustawowa. forma ograniczeń, b) funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), c) istnienie konieczności ograniczeń, przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi, d) zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa. Podobnie Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat tej zasady w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 oraz wyroku z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich kwestionowany przepis Prawa o ruchu drogowym, w ramach testu proporcjonalności spełnia tylko niektóre przesłanki warunkujące możliwość ograniczenia prawa wykonywania zawodu diagnosty. Nie budzi wątpliwości, że celowe jest wprowadzenie takich przepisów, które w określonym zakresie ingerują w swobodę wykonywania zawodu diagnosty, w przypadku zaniedbania swoich obowiązków, skutkujących naruszeniem przepisów prawa administracyjnego. Oceniany z tego punktu widzenia art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie spełnia jednak wymogu proporcjonalności. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w nim zasady odpowiedzialności za naruszenie zawodowych obowiązków diagnosty z zakresu badań technicznych, jako odpowiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę dolegliwości sankcji administracyjnej.
Do zadań i obowiązków diagnosty należy wykonywanie różnego rodzaju czynności w ramach przeprowadzania badań technicznych pojazdów i decydowania o dopuszczeniu ich do ruchu, mających różną wagę z punktu tych celów. Uchybienia, których mógł się dopuścić diagnosta podczas przeprowadzania badania, mogą np. polegać na dopuszczeniu do ruchu pojazdu pomimo braku nalepki kontrolnej, czy pojazdu ze źle umocowanymi tablicami rejestracyjnymi, aż do dopuszczenia do ruchu pojazdu z niesprawnym układem hamulcowym.
Przepisy prawne stanowią zresztą, że diagnosta przeprowadzając badanie techniczne może stwierdzić trzy rodzaje usterek. Należą do nich usterki drobne - usterki techniczne niemające istotnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochrony środowiska, usterki istotne - usterki techniczne mogące naruszać bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochrony środowiska oraz usterki stwarzające zagrożenie - usterki stanowiące bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym, niezależnie od okoliczności (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach).
W konkluzji swych wywodów RPO stwierdził, że, zakwestionowana w skardze konstytucyjnej regulacja Prawa o ruchu drogowym wprowadza nieproporcjonalne ograniczenia prawa do wykonywania zawodu, przez co jest niezgodna z art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto narusza zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny w piśmie z 23 maja 2023r. przedstawił w tej sprawie następujące stanowisko: przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych "bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych", jest zgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyżej przedstawioną argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich co do niezgodności art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym z art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i ponadto co do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji.
Należy zauważyć, że w kwestii proporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 p.r.d. wypowiadano się także w piśmiennictwie prawniczym. Podnoszono, że stopień dolegliwości sankcji określonej w ustawie powinien odpowiadać wadze i istotności niedopełnienia obowiązku przewidzianego przez prawo, zgodnie z postulatem współmierności. Sankcja administracyjna w postaci cofnięcia diagnoście uprawnień nie realizuje tego postulatu, gdyż za każdy delikt administracyjny, o którym mowa w art. 84 ust. 3 [p.r.d.], ustawodawca nakazuje cofać uprawnienia diagnoście, niezależnie do wagi, czasu i okoliczności naruszenia prawa (Kaczocha M. Cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych jako typ sankcji administracyjnej, Ius.Novum 2016/1, s 109-119.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionującym na ogół zgodności art. 84 ust. 3 p.r.d. z wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji można jednak spotkać odniesienia do kwestii adekwatności przewidzianej w nim sankcji do naruszeń stanowiących przesłanki jej zastosowania.
W wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1821/18 Sąd stwierdził, że na odpowiedzialność wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. nie mogą mieć wpływu okoliczności wystąpienia stwierdzonych uchybień, ich ilościowego stosunku do badań prawidłowo przeprowadzonych przez skarżącego, a także tego, czy popełnione uchybienia miały charakter rażący w tym sensie, że wpływały bezpośrednio na wystąpienie realnego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia na drodze.
Natomiast w wyroku z 23 lipca 2021 r. , sygn. akt II GSK 1378/18 Sąd wypowiedział się za oceną proporcjonalności i adekwatności sankcji administracyjnej nakładanej na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d. Sąd stwierdził, że zastosowanie tej sankcji musi każdorazowo pozostawać w ścisłym związku ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia uprawnień i siłą rzeczy musi być odnoszone* do oceny treści, wagi i znaczenia obowiązków, którym diagnosta uchybił wykonując powierzone mu zadania, które są istotne z punktu widzenia potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz eliminowania i ograniczania ryzyk z ruchem tym związanych.
Podkreślano również, że bardzo poważny charakter sankcji wynikającej z przepisu art. 84 ust. 3 P.r.d. wymaga, by ocena ustawowych przesłanek jego stosowania była wnikliwa, a ich wykładnia uwzględniała zasadniczy cel regulacji jakim jest odsunięcie od zawodu diagnostów nierzetelnych lub niespełniających wymogów stawianych im ze względu na wagę przeprowadzanych przez nich czynności i ich znaczenie dla zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 409/16).
Należy zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym, wynikającym z art. 84 ust. 3 P.r.d. ocena proporcjonalności sankcji w nim przewidzianej może się jedynie sprowadzać do podjęcia decyzji o jej zastosowaniu bądź niezastosowaniu w określonych okolicznościach faktycznych. Nie istnieje natomiast możliwość miarkowania sankcji w rozumieniu ustalenia jej rodzaju (stopnia uciążliwości) odpowiednio do wagi naruszenia . Stwierdzenie bowiem naruszenia, o którym mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy (jakiegokolwiek) obliguje organ do podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów.
Nie ulega wątpliwości, że ten przepis daje organowi szerokie pole do podjęcia takiej decyzji również przez to, że zawiera nieprecyzyjne, pozwalające na szeroką jego interpretację i stosowanie określenie przesłanek przewidzianej w nim jedynej i surowej sankcji. Sformułowanie: "wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami" może sugerować, że ta niezgodność ze stanem faktycznym lub przepisami dotyczy czynności wydania (zaświadczenia) lub dokonania wpisu (do dowodu rejestracyjnego pojazdu) albo też lub wyłącznie dotyczy treści zaświadczenia czy dowodu rejestracyjnego. Wątpliwości interpretacyjne może też budzić przesłanka niezgodności z przepisami, jako że nie każdy przepis ma charakter przepisu prawa, a jak się wydaje, tylko niezgodność z przepisami prawa daje podstawę do zastosowania tej sankcji.
Głównym celem badań technicznych pojazdów jest ustalenie ich stanu technicznego, wymaganego ze względu na zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji niedopuszczenie do ruchu pojazdów, których stan techniczny zagraża temu bezpieczeństwu, bądź rodzi ryzyko powstania takiego zagrożenia. Tym celom jest podporządkowana sankcja cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych (art. 84 ust. 3 P.r.d). Ma stanowić jedną z gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania przez diagnostów obowiązków w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, eliminować ryzyko niewypełniania tych obowiązków rodzącego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Trzeba przypomnieć, że z jednej strony przepisy prawne klasyfikują usterki techniczne pojazdu stwierdzone podczas badania technicznego według kryterium ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochronę środowiska, poczynając od usterek drobnych, niemające istotnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochrony środowiska, po usterki istotne, mogące naruszać bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochrony środowiska i usterki stanowiące bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym, niezależnie od okoliczności (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach).
Z drugiej zaś strony surowa i jedyna sankcja cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów za naruszenie obowiązków diagnosty może być stosowana w zasadzie za każde naruszenie, nawet nie mające wpływu na stan bezpieczeństwa w ruchu drogowym, niedotyczące stanu technicznego pojazdu (usterki technicznej).
Można dopatrywać się w tym braku konsekwencji prawodawcy, dającej się jedynie wytłumaczyć dążeniem do osiągnięcia przede wszystkim celów prewencyjnych, do swego rodzaju "przestraszenia" diagnostów surowymi konsekwencjami za naruszenie nawet błahych obowiązków, związanych z wydaniem przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniem wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu, niezależnie od związku tego naruszenia ze stanem technicznym pojazdu i jego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Nie sposób nie zauważyć, że te prawne działania prewencyjne zostały podjęte kosztem ochrony konstytucyjnych praw jednostki, a więc mogą być kwestionowane jako niekonstytucyjne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi na temat zgodności (w zasadzie niezgodności) art. 84 ust. 3 P.r.d. z art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji można odnieść w pełnym zakresie do rozpatrywanej sprawy.
Mamy w niej bowiem do czynienia z zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d. za nie wpisanie przez diagnostę w zaświadczeniu o badaniu technicznym pojazdu, przeprowadzonym przed pierwszą jego rejestracją na terytorium RP uwagi zawierającej informację dotyczącą kwestii faktycznej, stwierdzenia, że pojazd jest konstrukcyjnie przystosowany do ruchu lewostronnego (z kierownicą umieszczoną po prawej stronie pojazdu) albo że taki pojazd został przebudowany i przystosowany do ruchu prawostronnego (z kierownicą umieszczoną po lewej stronie pojazdu).
Na podstawie obowiązujących przepisów prawa (rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach) pojazd uzyskał pozytywny wynik badania technicznego, co oznacza, że spełniał wymagania techniczne, warunkujące dopuszczenie go do ruchu. Można więc stwierdzić, że niedopełnienie obowiązku wpisania wspomnianej uwagi w zaświadczeniu o badaniu technicznym pojazdu, ustanowionego w objaśnieniach do wzoru takiego zaświadczenia, nie miało istotnego znaczenia dla oceny stanu technicznego pojazdu z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska. Należy je zatem potraktować jako naruszenie drobne, mniejszej wagi i tym samym nieproporcjonalne do sankcji wymierzonej z tego tytułu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji: art. 65 ust. 1 , art. 31 ust. 3 i art. 2. przez zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym niezgodnego z tymi przepisami.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr KD.5422.29.2017. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.