II GSK 2050/11

II GSK 2050/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Zajda
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 232/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-07-06
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/11 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "M. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "M. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Relacjonując przebieg postępowania w sprawie, Sąd pierwszej instancji podał, że spółka cywilna "M. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2010.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to z uwagi na treść art. 29 k.p.a., nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "M. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę P. M., stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. a także w związku z art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania, wyrażoną w art. 8 k.p.a., obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ pierwszej instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Tym bardziej, że organ doręczał spółce (skarżącemu) częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. Zdaniem Sądu, skoro później organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów, wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Sąd pierwszej instancji argumentował, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji stwierdził, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej, prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego, wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki, działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, iż z art. 30 k.p.a. wynika ograniczona możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty niemające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat, odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wystąpił ze skargą kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z:
a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,
b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,
c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,
d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,
e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności OB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności bezpośrednich w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd pierwszej instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.
Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) płatności obszarowe oraz płatność od krów i owiec są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Stosownie do art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prywatną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem nie sposób jej odmówić statusu rolnika, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach.
W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2010 złożyła spółka cywilna "M. A.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.
W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu pierwszej instancji i w oparciu o przepis art.135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.
W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 in fine, orzekł jak w sentencji.
-----------------------
2