II GSK 1039/22

II GSK 1039/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2280/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-07
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 29 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2280/21 w sprawie ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 czerwca 2021 r. nr O/WA.Z-3.4241.375.2021.BN w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz M. R. i J. R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2280/21 uwzględnił wniesioną przez M. R. i J. R. skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej GDDKiA) z dnia 17 czerwca 2021 r., nr O/WA.Z-3.4241.375.2021.BN odmawiającą udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 62 (w km 235+060, strona lewa) poprzez dostosowanie go do aktualnych parametrów zjazdu publicznego w celu kontynuacji obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w S., w związku z planowanym na tej działce do realizacji budynkiem handlowo-usługowym.
W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.) oraz § 77, § 78 ust. 2 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej r.w.t.). Podkreślono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację na czas określony. Przepisy art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. przewidują dwa różne postępowania: w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz w sprawie zezwolenia na jego przebudowę. Z akt organu jednoznacznie wynikało, że M. i J. R. ubiegali się o zezwolenie na przebudowę już istniejącego zjazdu publicznego i chcieli go (z racji tego, że był wznoszony jeszcze przed wejściem w życie u.d.p.) dostosować do aktualnych parametrów. Tymczasem organ argumentując decyzję odmowną wskazał, że poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego nie będzie dostateczny, jeżeli dojdzie do "usytuowania zjazdu" oraz do budowy "projektowanego zjazdu" jako "dodatkowego punktu kolizyjnego". Wskazał przy tym, że zjazd znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania (DK 62 z drogą gminną, stanowiącą dojazd do Zespołu Szkół w S.) i ok. 15 m od oznakowanego przejścia dla pieszych. Nadto, ten odcinek drogi charakteryzuje się dużym, stale rosnącym, natężeniem ruchu. Argumentacja zastosowana przez organ wskazuje, że przytoczono motywy odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego. Natomiast jeżeli zjazd taki już istnieje, a inwestorzy pragną wyłącznie zwiększyć bezpieczeństwo odbywającego się po nim ruchu, to takie zamierzenie może tylko korzystnie wpłynąć na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego i użytkowników samego zjazdu. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie zezwolenia na przebudowę już istniejącego zjazdu była ocena, czy nowe parametry nadane zjazdowi nie spowodują zagrożeń nieakceptowalnych z punktu widzenia ww. przepisów. Takiej oceny organ nie dokonał w toku postępowania i nie dał wyrazu swoim racjom w tym względzie w uzasadnieniu decyzji. Z tych powodów postępowanie wymaga ponowienia, a ocena organu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 29 ust. 4 u.d.p. powinna być ograniczona do zbadania czy nowe parametry zjazdu będą generować którąś z prawnych przeszkód przebudowy polegającej na zamiarze dostosowania do aktualnych parametrów właściwych dla zjazdu publicznego.
Z wyrokiem nie zgodził się Dyrektor GDDKiA wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1-7 r.w.t., poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do przebudowy zjazdu nie należy stosować przepisów określających warunki techniczne właściwe dla jego lokalizacji, bowiem przepisy § 113 ust. 1 pkt 1-7 r.w.t. nie różnicują warunków technicznych budowy i przebudowy zjazdu, zaś zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia, gdy przebudowa zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
b) art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i § 3 pkt 9a r.w.t., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek lokalizacji zjazdu w obszarze skrzyżowania i przejścia dla pieszych;
c) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zezwolenie na przebudowę zjazdu nie wymaga uprzedniego uzyskania zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w celu zapewnienia przebudowanemu zjazdowi zapewnienia realizacji warunków określonych w § 113 ust. 7 r.w.t., a także
2. przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: nienależyte wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji polegające na stwierdzeniu, że organ nie rozpoznał istoty wniosku, podczas gdy zjazd powstał przed wejściem w życie u.d.p. i nie spełnia warunków technicznych określonych w § 78 r.w.t., niepodzielenie argumentu organu, iż wykazał alternatywny dostęp skarżących do drogi (DK 62), bowiem projekt organizacji ruchu i fotografie wskazują, że istnieją inne urządzone zjazdy, pominięcie znaczenia znaku P-4, podczas gdy zjazd jest usytuowany w obszarze skrzyżowania i przejścia dla pieszych, więc jego "dostosowanie do parametrów zjazdu" będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co skutkowało naruszeniem art. 8 § 1, art. 77 i art. 107 k.p.a., a także poprzez przyjęcie, że pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Dyrektor GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku I instancji w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw.
z § 113 ust. 7 pkt 1-7 r.w.t., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przebudowy zjazdu nie należy stosować przepisów określających warunki techniczne właściwe dla jego lokalizacji, bowiem przepisy § 113 ust. 1 pkt 1-7 r.w.t. nie różnicują warunków technicznych budowy i przebudowy zjazdu, zaś zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia, gdy przebudowa zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy – Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Trafnie ocenił Sąd I instancji, że argumentacja przedstawiona przez Dyrektora GDDKiA w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że przyczyną odmowy, z jaką spotkały się strony było niespełnienie przez zjazd względów bezpieczeństwa przewidzianych dla nowo-lokowanego zjazdu, na co wskazują takie stwierdzenia organu jak: "projektowany zjazd publiczny usytuowany byłby...", zjazd stanowiłby "dodatkowy punkt kolizyjny" (s. 5 uzasadnienia decyzji), a także "zalegalizowanie zjazdu publicznego" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Tymczasem faktem niekwestionowanym przez żadną ze stron (również w skardze kasacyjnej) jest to, że zjazd z drogi, jaki łączy działkę nr [...] w S. z drogą krajową (DK 62; w km 235+060, strona lewa) jest zjazdem i s t n i e j ą c y m, wzniesionym z g o d n i e z p r a w e m przed rokiem 1985 r. Nadto, zjazd ten jest zjazdem p u b l i c z n y m, co szczegółowo wykazał Sąd I instancji relacjonując status zjazdu i stosowne dokumenty urzędowe (raport z dnia 8 września 2021 r., wykaz zjazdów zarejestrowanych w książce DK 62, k. nr 91 i 147 akt administracyjnych). Zjazd, o nieutwardzonej nawierzchni żwirowej, służył dotychczas zapewniając dojazd do obiektów (budynek biurowy i magazyny) [...], a więc spełnia wymogi zjazdu publicznego w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 r.w.t. (jest zjazdem do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym). Ostatnio nie byt używany, co jednak nie wpłynęło na pozbawienie go tej funkcji. Przedmioty postępowań w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu oraz na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego są odmienne. Bazą dla ustaleń organu podczas oceny przesłanek udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wymagająca przyjęcia, że ulokowanie zjazdu aktualnie istniejącego nastąpiło zgodnie z prawem, a więc w sposób czyniący zadość wymogom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rolą organu procedującego w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu jest ocena, czy zakres projektowanych robót spowoduje, iż legalny dotychczas zjazd przestanie odpowiadać wymogom któregoś z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. Jak jednoznacznie wynika z treści wniosku o zezwolenie, intencją inicjatorów postępowania (M. i J. R.) było dostosowanie parametrów zjazdu publicznego w celu poprawy jego stanu technicznego w zgodzie z aktualnymi – bardziej rygorystycznymi niż w dacie wnoszenia tego obiektu – przepisami prawa. Odmowa udzielenia zezwolenia na tak rozumianą przebudowę zjazdu mogłaby zatem nastąpić, gdyby ustalenia organu wskazywały, że stan aktualny odpowiada prawu (i powinien pozostać, umożliwiając korzystanie ze zjazdu w obecnym jego stanie), zaś zakres projektowanych przy nim prac sprawi, że poziom bezpiecznego korzystania z niego spadnie poniżej dolnego ekstremum akceptowanego przez regulacje, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p. Wprawdzie, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego ma charakter uznaniowy (zarządca drogi "może odmówić...") to jednak motywy odmowy muszą odpowiadać wymogom art. 29 ust. 4 u.d.p., a więc de jure, naruszeniom warunków technicznych, o jakich mowa w r.w.t. (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1936/24, Lex nr 3835605).
Zakres oceny wyrażonej przez Dyrektora GDDKiA w zaskarżonej decyzji i prezentowana tam argumentacja, wskazują, z zupełnie niezrozumiałych przyczyn na powody, z jakich istniejący już zjazd nie może być zlokalizowany w miejscu, w jakim – przecież zgodnie z prawem – się znajduje. Dyrektor GDDKiA podniósł, że bezpośrednia bliskość skrzyżowania oraz nieodległe przejście dla pieszych sprawiają, iż zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu z powodu ulokowania go w obszarze oddziaływania skrzyżowania (w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 r.w.t.) i z uwagi na wymagania ruchu pieszych (§ 77 r.w.t.). Zupełnie pominięto, że te warunki zjazd z chwilą jego budowy już spełnił. Natomiast wynik sprawy uzależniony został od tego, czy regulacje do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p. aktualne na datę orzekania organu, dają podstawy aby twierdzić, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymogi techniczne stawiane współcześnie zjazdom publicznym sprawią, że dostosowanie zjazdu zgodnie z zamysłem inwestora zmieni aktualny stan, tzn. sprowadzi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu związane tylko z nowymi parametrami zjazdu. Jeśli tak, to te nowe parametry należy odnieść do właściwego przepisu i wykazać, za pomocą spójnej i logicznej argumentacji (poddanej kontroli sądu administracyjnego), że zagrażają one bezpieczeństwu ruchu drogowego, bezpieczeństwu pieszych lub są niezgodne z zasadami wiedzy technicznej w sferze funkcjonowania zjazdu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowaniew sprawie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu jest szczegółowe i wyczerpujące przedstawienie realiów (w tym zagrożeń, jeżeli przebudowa je wywoła) bezpieczeństwa ruchu drogowego, jaki może wywołać taka przebudowa (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2625/24, CBOSA). Już to, że organ nie podjął takich rozważań i nie poczynił takich ustaleń (nie wspominając o wyartykułowaniu ich w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) stanowiło dostateczną podstawę uchylenia przez Sąd I instancji decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Podkreślić też trzeba kluczową dla wyniku postępowania kwestię, jaką jest intencja stron zabiegających o zezwolenie. Pragną oni, nie zmieniając zasadniczo funkcji nieruchomości korzystającej ze zjazdu (projektowana jest funkcja w postaci budynku handlowo-usługowego, zaś zabudowania i obiekty [...] nie odstają od tej funkcji) korzystać ze zjazdu na potrzeby własnego przedsiębiorstwa i wprost deklarują wolę dostosowania parametrów zjazdu do współczesnych wymogów prawa. To zatem wola zwiększenia poziomu bezpieczeństwa osób korzystających z drogi i zjazdu kieruje inwestorami. Tym trudniej zrozumieć stwierdzenie organu o zwiększeniu zagrożeń, jakie wiążą się z tą przebudową, a w zasadzie modernizacją. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko zwiększenie poziomu zagrożenia dla ruchu drogowego przez istniejący zjazd publiczny może stanowić dostateczną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 280/25. CBOSA).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i § 3 pkt 9a r.w.t., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek lokalizacji zjazdu w obszarze skrzyżowania i przejścia dla pieszych. Argumentacja tego zarzutu traci swoją aktualność na tle wcześniejszego wywodu. Jak wykazano, motywy uzasadnienia decyzji oparto na niedopuszczalnym twierdzeniu, że istniejący zjazd nie może być zlokalizowany, a więc nie może funkcjonować z uwagi na zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (płynące z bliskości skrzyżowania; § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 9 r.w.t.), w tym nieodległe przejście dla pieszych. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są podstawą oceny dopuszczalności uwzględnienia wniosku o zezwolenie, jednakże jeżeli przedmiotem żądania strony jest jedynie udzielenie zezwolenia na przebudowę już istniejącego zjazdu publicznego to samo położenie zjazdu (o którym przesądzono już wiele dekad wcześniej) nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Znaczenie takie mają wyłącznie okoliczności związane z zakresem projektowanych zmian w ramach przebudowy zjazdu; zakresu tych zmian (tzn. stanu bezpieczeństwa po realizacji przebudowy) jednak organ nie poddawał ocenie, co trafnie stanowiło podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Na marginesie dodać wypada, że r.w.t. nie znają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 3 pkt 9a, którą powołano w skardze kasacyjnej.
Nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zezwolenie na przebudowę zjazdu nie wymaga uprzedniego uzyskania zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w celu zapewnienia przebudowanemu zjazdowi zapewnienia realizacji warunków określonych w § 113 ust. 7 r.w.t. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przylegającego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez inwestora
z zarządcą drogi jest taka inwestycja, która wymaga umożliwienia skomunikowania nowego obiektu z drogą. Wyrażenie "w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą" oznacza, że przed taką zmianą nie istniała "możliwość włączenia ruchu do drogi". Regulacja ta nie odpowiada więc realiom badanej sprawy, bowiem możliwość włączenia do drogi nr DK 62 ruchu z działki nr [...] istnieje od lat 80. ubiegłego wieku. Wyłącznie stan techniczny zjazdu wymaga w ocenie inicjatorów postępowania nakładów inwestycyjnych i aktualizacji jego parametrów technicznych. W zakresie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu wywołanej przebudową już istniejącego zjazdu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już m.in. w wyroku z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1030/24 stwierdzając, że aktualny stan techniczny zjazdu pozostaje bez znaczenia dla wspomnianego uzgodnienia.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: nienależyte wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji polegające na stwierdzeniu, że organ nie rozpoznał istoty wniosku, podczas gdy zjazd powstał przed wejściem w życie u.d.p. i nie spełnia warunków technicznych określonych w § 78 r.w.t., niepodzielenie argumentu organu, iż wykazał alternatywny dostęp skarżących do drogi (DK 62), bowiem projekt organizacji ruchu i fotografie wskazują, że istnieją inne urządzone zjazdy, pominięcie znaczenia znaku P-4, podczas gdy zjazd jest usytuowany w obszarze skrzyżowania i przejścia dla pieszych, więc jego "dostosowanie do parametrów zjazdu" będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co skutkowało naruszeniem art. 8 § 1, art. 77 i art. 107 k.p.a., a także poprzez przyjęcie, że pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Nie można zgodzić się z Dyrektorem GDDKiA , który twierdzi, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż istota wniosku o zezwolenie nie została rozpatrzona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak właśnie było. Jak już wcześniej wykazano, orzekający organ zamiast skupić się na ocenie zakresu projektowanych zmian parametrów zjazdu, ograniczył się do stwierdzenia, że samo korzystanie ze zjazdu (z racji ulokowania go przy skrzyżowaniu oraz w bliskości przejścia dla pieszych) wygeneruje nowy punkt kolizyjny. Tymczasem nie ma mowy o żadnym "nowym punkcie" bo zjazd już istnieje, i to że jest w niedostatecznym stanie technicznym oraz że nie był w ostatnim czasie przez członków lub klientów Spółdzielni użytkowany nie uprawnia organu do wprowadzania "zakazu" korzystania z niego, jak można mniemać z kolejnych wątków uzasadnienia decyzji. To, że aktualnie zjazd publiczny nie spełnia wymogów z § 78 r.w.t. nie jest w ogóle argumentem przemawiającym za odmową udzielenia zezwolenia, bowiem właśnie udzielenie go jest uzależnione od tego czy projektowany zakres prac spowoduje, że zjazd zacznie czynić zadość wymogom § 78 r.w.t. Takiej oceny już jednak organ, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie przeprowadził, naruszając przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
To, że nieruchomość posiada inny zjazd nie może być okolicznością przemawiającą za odmową udzielenia zezwolenia, skoro przedmiotem sprawy nie jest lokalizacja nowego zjazdu, ale wyłącznie dopuszczalność prac modernizujących przy już funkcjonującym zjeździe publicznym. Podobnie, ulokowanie na wysokości zjazdu znaku drogowego P-4 (linia podwójna ciągła rozdzielająca pasy ruchu o przeciwnych kierunkach), przy aktualnej konfiguracji zjazdu odpowiada wymogom bezpieczeństwa, skoro znak ten usytuowano zgodnie z wymogami projektu organizacji ruchu w realiach istniejącego zjazdu. Organ winien więc tylko ocenić, czy modyfikacja parametrów zjazdu, o jaką zabiegają inicjatorzy postępowania spowoduje, że znak ten będzie stanowił (z chwilą ukończenia prac) ryzyko naruszania go, a przez to sprowadzi zwiększony poziom zagrożenia dla ruchu drogowego. Sąd I instancji tylko na marginesie swoich rozważań (k. 16 uzasadnienia wyroku I instancji) wskazał na naruszenia przepisów postępowania, które okazały się nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; podkreślił, że dopiero nowa decyzja, która będzie odnosiła się do istoty żądania storn, a więc do dopuszczalności zmian (aktualizacji) parametrów technicznych w istniejącym zjeździe publicznym, będzie wymagała poprzedzenia jej zawiadomieniami, o jakich mowa w art. 10 § 1 k.p.a. i ewentualnie w art. 79a § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).