II GSK 1038/25

II GSK 1038/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Właściwość sądu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3511/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-02-19
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3511/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi F.S.A. w W. na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr DR.WPS.6082.35.2024.5 w przedmiocie zmiany warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3511/24 odrzucił skargę F. S.A. w W.(dalej: "Skarżąca", "Strona") na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr DR.WPS.6082.35.2024.5 w przedmiocie odmowy akceptacji wniosku o zmianę warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci oraz zwrócił wpis od skargi.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że pismem z 27 września 2024 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 23 sierpnia 2024 r., w którym organ przedstawił uwagi i zastrzeżenia do przedstawionego przez Stronę projektu zmiany oferty polegającej na zmianie warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci POPC zrealizowanych w ramach projektów dofinansowanych z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, określonych w Ofercie Ramowej Dostęp Telekomunikacyjny do Sieci Szerokopasmowej Wykonanej z Wykorzystaniem Środków Przyznanych w Ramach Działania 1.1 POPD Drugi, Trzeci i Czwarty Konkurs (dalej: "Oferta").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niedopuszczalność skargi z innych przyczyn oznacza m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, który ma miejsce w przypadku wniesienia skargi na nieistniejący akt lub czynność. Sąd I instancji uznał, że kwestią sporną było rozważenie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, w którym Prezes UKE przedstawił uwagi i zastrzeżenia do projektu oferty stanowi rozstrzygniecie podlegające kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że stanowisko Prezesa UKE z 23 sierpnia 2024 r., wskazanych wyżej cech i warunków aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego nie spełnia. Nie stanowi on bowiem władczego aktu działania administracji, który zmierza do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w stosunku do określonego adresata.
Sąd I Instancji podzielił stanowisko Organu, że w sprawach związanych z realizacją zadań Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa ("POPC") objętych porozumieniem zawartym w dniu 3 czerwca 2015 r. pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Projektów Polska Cyfrowa ("CPPC") i Prezesem UKE – Prezes Urzędu występuje w roli instytucji specjalistycznej, eksperta, a nie organu administracji publicznej. W przypadku opiniowania ofert POPC zadania Prezesa UKE zostały określone w Wymaganiach, które stanowią załącznik do umów o dofinansowanie zawartych pomiędzy CPPC a beneficjentami. Podstawą do zatwierdzania ofert (ich zmian) hurtowych beneficjentów POPC – w tym Skarżącej, jest umowa cywilnoprawna, a nie akt administracyjny.
Zważywszy na powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
2. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 ze. zm., dalej "GBER")" w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. Poz. 733 ze zm., dalej "u.w.r.u.s.t.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") działał w charakterze instytucji specjalistycznej, eksperta, którego umocowanie do działania wynikało z wymagań w zakresie dostępu hurtowego, (2) które stanowiły załącznik do umowy o dofinansowanie, podczas gdy Prezes UKE w istocie działał jako organ administracji publicznej, na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, czego w żaden sposób nie zmienia przywołanie w załączniku do umowy o dofinansowanie tychże władczych kompetencji Prezesa UKE w zakresie akceptacji oferty hurtowej;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi Spółki, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa UKE z dnia 23 sierpnia 2024 r. (dalej "Rozstrzygnięcie") podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w skardze oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz bez obalenia domniemania właściwości sądu (3) administracyjnego w sprawie, przez co postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej;
Ponadto Skarżący wniósł o skierowanie przez skład orzekający na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze składów określonych w art. 264 § 1 p.p.s.a. uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, tj. charakteru Rozstrzygnięcia Prezesa UKE oraz właściwości sądów administracyjnych do kontroli tego rodzaju rozstrzygnięć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
3. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
4. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Konieczność dochowania takiej reguły oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wtedy, gdy zostało przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W pierwszej kolejności rozpoznany został zarzut najdalej idący, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w skardze oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz bez obalenia domniemania właściwości sądu (3) administracyjnego w sprawie, przez co postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Przepis ten ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13).
5. Odnosząc zatem treść powyższego unormowania do stanu rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę Skarżącej na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 sierpnia 2024 r., w przedmiocie zmiany warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że pismo to nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – którą można byłoby uznać za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji, że jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to zbytnie uproszczenie sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych rozważaniach ograniczył się tylko do stwierdzenia, że podziela stanowisko organu, że "w sprawach związanych z realizacją zadań Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa ("POPC") objętych porozumieniem zawartym w dniu 3 czerwca 2015 r. pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Projektów Polska Cyfrowa ("CPPC") i Prezesem UKE – Prezes Urzędu występuje w roli instytucji specjalistycznej, eksperta, a nie organu administracji publicznej. W przypadku opiniowania ofert POPC zadania Prezesa UKE zostały określone w Wymaganiach, które stanowią załącznik do umów o dofinansowanie zawartych pomiędzy CPPC a beneficjentami. Podstawą do zatwierdzania ofert (ich zmian) hurtowych beneficjentów POPC – w tym Skarżącej jest umowa cywilnoprawna, a nie akt administracyjny."
6. Przede wszystkim za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w pkt 3 jej petitum.
Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia – co trzeba podkreślić w kontekście odnoszącym się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji (zob. szerzej L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – sąd administracyjny nie może poprzestać na odwołaniu się jedynie do tzw. przepisu wynikowego, w tym między innymi, art. 58 § 1 p.p.s.a. – o czym mowa jeszcze dalej w zakresie odnoszącym się do przesłanki odrzucenia skargi, o której mowa w jego pkt 6 – bez uprzedniego dokonania wykładni sporych w sprawie przepisów prawa.
Ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawnego z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być więc – co oczywiste – uznane za wystarczające. Podobnie, jak i ogólnikowe odwoływanie się poglądów doktryny, jeżeli w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie towarzyszy temu wyjaśnienie ich przydatności dla przyjmowanego przez sąd administracyjny podejścia do rozumienia oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa mających stanowić wzorce kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Innymi słowy, poglądów doktryny lub judykatury lub przytoczenia przepisu prawa bez przeprowadzenia jakiejkolwiek jego egzegezy oraz bez gruntownego odniesienia się do okoliczności rozpatrywanego przypadku, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany kierunek jego interpretacji i zastosowania (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu prawnego i faktycznego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej.
Jeżeli w uzasadnieniu każdego orzeczenia – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, znaczenie tego właśnie elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, albowiem – jak podniesiono powyżej – ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia prawnych ram tej kontroli, to jest zarówno w zakresie odnoszącym się do materialnych, jak i procesowych przepisów prawa, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.
Uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia nie wyjaśnia motywów działania Sądu I instancji, co dowodzi zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
7. Wobec niedostatków i lakoniczności uzasadnienia nie bez uzasadnionych podstaw Strona skarżąca podnosi również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowiącego podstawę odrzucenia skargi na wymienione pismo wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Zaistnienia tej "innej przyczyny", w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wyjaśnia "argument", że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej, w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który w zestawieniu z pkt 1 § 1 art. 58 p.p.s.a. – z którego wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – oraz w zestawieniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., prowadzi do wniosku nie dość, że o lakoniczności, to również o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, która w istotny sposób utrudnia rozpoznanie oraz odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę na wymienione pismo, a co za tym idzie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.
8. Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście – i zarazem w odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) – w zakresie odnoszącym się do wymogu wyjaśnienia prawnej podstawy rozstrzygnięcia podnieść, że prezentowane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia podejście Sądu I instancji do rozumienia przywołanego przepisu prawa nie zostało wyjaśnione w należyty sposób –nie może temu służyć ograniczenie się wyłącznie do podzielenia stanowiska Organu i uznania, że w sprawach związanych z realizacją zadań Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Prezes UKE występuje w roli instytucji specjalistycznej, eksperta nie wyjaśniając jakie zadania i na jakiej podstawie zostały mu powierzone. Brak gruntownej analizy i ustalenia na jakiej podstawie działa Prezes UKE w sprawie, oraz jakie kompetencje zostały określone w Wymaganiach, które stanowią załącznik do umów o dofinansowanie, dyskwalifikuje stanowisko Sądu I instancji.
Tego rodzaju podejście do istoty spornej w sprawie kwestii oraz zabieg mający służyć jej rozstrzygnięciu nie może być oceniony inaczej, jak tylko krytycznie, albowiem ze stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienie nie wynika, jakie argumenty miałyby przekonywać o tym, że wobec przyjmowanego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz konstytutywnych cech charakteryzujących akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, zaskarżone pismo miałoby być ich pozbawione, w konsekwencji dlaczego miałaby nie podlegać kognicji sądu administracyjnego.
9. Jakkolwiek Sąd I instancji odwoływał się w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia do przyjmowanego w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście do konstytutywnych cech aktów lub czynności o których mowa w tym przepisie prawa, to jednak równoczesny brak odniesienia wymienionych cech do zaskarżonego aktu – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie było konieczne– powoduje, że tego rodzaju podejście (zabieg) nie może być uznane za wystarczające.
Wobec deficytów stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie dla potrzeb oceny charakteru zaskarżonego działania, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przypomnienia wymaga, że z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).
Co więcej, wobec tego, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane – co należy podkreślić – poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, trzeba stwierdzić, że odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).
W związku z tym więc, że Sąd I instancji nie ocenił charakteru zaskarżonego pisma z przedstawionych powyżej pozycji, to będzie zobowiązany uczynić to ponownie.
10. Z wszystkich przedstawionych powodów – które jednocześnie zwalniają z potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej – zaskarżone postanowienie należało uznać za niezgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem.
Ponownie orzekając w sprawie oraz uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych argumentów, Sąd I instancji wyjaśnieni motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda, i nie pozostawi wątpliwości, że postanowienie (art. 166 p.p.s.a.) zostało wydane po gruntownej analizie całości akt sprawy i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości powstałych na etapie postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10).
Ponadto Sąd I instancji będzie zobowiązany do ponownej oceny charakteru pisma Prezesa UKE i podstawy, na której występuje w sprawie - czy występuje w roli instytucji specjalistycznej, eksperta czy organu administracji publicznej. WSA musi wskazać na jakiej podstawie prawnej działa Prezes UKE w niniejszym postępowaniu, czy jego kompetencje istotnie wynikały z umowy o dofinansowanie, zawartej między POPC a Skarżącą i stanowiącymi załącznik Wytycznych, oraz jakie znaczenie dla sprawy ma wskazane przez Sąd I instancji porozumienie z 3 czerwca 2015 r. zawarte między Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Projektów Polska Cyfrowa, i uzasadni w sposób czyniący zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
11. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 ).