II GSK 1032/19

II GSK 1032/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 96/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-25
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1382
art. 4 pkt 6 i 7, art. 56, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 7
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 96/19 w sprawie ze skargi P.N. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 5 listopada 2018 r. nr DSP-WNA.456.36.2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.N. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 96/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.N. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z 5 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.N. (dalej "skarżący"). Wniósł o uchylenie wyroku, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na przebieg sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi na postanowienie KNF z 5 listopada 2018 r. znak DSP-WNA.456.36.2018, pomimo iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również z innymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszało:
1. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną KNF z 25 kwietnia 2017 r. znak DPI/WN/476/16/4/17 w sprawie nałożenia M. S.A. w W. (dalej "M.") kary pieniężnej w wysokości 700.000,00 zł,
2. art. 96 ust. 1 pkt 1 w 2w. z art. 56 i art. 96 ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 ze zm.; dalej "ustawa o ofercie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej "ustawa zmieniająca") przez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, iż stroną postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia obowiązków informacyjnych prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 pkt ustawy o ofercie, może być jedynie emitent lub sprzedający.
W piśmie z 1 września 2021 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 i art. 96 ust. 6 ustawy ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca") podniesionego w skardze kasacyjnej z 2 lipca 2019 r., a także wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez TSUE dotyczącego wykładni dyrektywy 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniającej dyrektywę 2001/34/WE (Dz. Urz. UE L 390 z 31.12.2004, dalej "dyrektywa 2004/109/WE") i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01, Dz. Urz. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.; dalej: "Karta") o następującej treści:
- czy przepisy dyrektywy 2004/109/WE oraz w odniesieniu do nich, podstawowe zasady prawa do skutecznego środka prawnego (art. 47 Karty) oraz prawa do obrony (art. 48 ust. 2 Karty) są sprzeczne z przepisami państwa członkowskiego oraz opartej na nich praktyce organów krajowych, zgodnie z którymi były członek zarządu spółki będącej emitentem nie posiada żadnego prawa związanego ze statusem strony (nie może w nim uczestniczyć, nie są mu udostępniane akta tego postępowania i nie może w związku z tym wykonywać prawa do wniesienia środka zaskarżenia) w postępowaniu prowadzonym wobec tej spółki będącej emitentem, a dotyczącym naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę oraz prowadzącym do nałożenia na nią kary finansowej – w sytuacji gdy ustalenia z tego postępowania brane są następnie pod uwagę z urzędu jako obowiązujące przez organ w postępowaniu dotyczącym następczego ukarania tego członka zarządu?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy stroną postępowania prowadzonego przez KNF w trybie art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie stroną może być osoba, która pełniła funkcje członka zarządu emitenta, wobec którego zostało wszczęte postępowanie w trybie określonym w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Rozstrzygnięcie tej kwestii w konsekwencji doprowadzi do ustalenia zasadności wniosku skarżącego o wznowienie postępowania prowadzonego wobec M. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych.
Z bezspornego stanu faktycznego wynika, że organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 5 listopada 2018 r. w sprawie nałożenia na M. kary pieniężnej, uznając – bez przeprowadzenia postępowania w zakresie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy merytorycznie – że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Powyższe zagadnienie prawne w analogicznym stanie faktycznym było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że przepisy art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wskazują jednoznacznie krąg podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art.96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie przysługuje przymiot strony. Wśród tych podmiotów ustawodawca wprost wymienił emitenta i wprowadzającego. Uznano, że sam fakt sprawowania funkcji członka zarządu emitenta nie uprawnia do przyjęcia stanowiska o posiadaniu statusu strony tego postępowania (zob. wyroki NSA z: 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15, postanowienia NSA z: 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1446/18, 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GZ 46/20 i II GZ 47/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższy pogląd i uznaje, że członek zarządu nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie ukarania spółki za rażące naruszenia obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, gdyż nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyroki NSA z: 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1751/13; 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane).
Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Tak więc o tym, czy skarżący ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.
Skarżący wywodzi swój interes prawny z funkcjonalnego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Ponadto strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z odbicia (refleksu) interesu prawnego M., wskazując, że sytuacja prawna skarżącego jest bezpośrednio powiązana i zależna od sytuacji prawnej M..
W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny (vide J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A).
Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w punktach od 1 do 6 Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu – decyzję o wykluczeniu tych papierów wartościowych z obrotu w tym systemie albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który jest nakładana kara, albo zastosować obie sankcje łącznie.
Z kolei w art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wskazuje się, że emitentem w rozumieniu ustawy jest podmiot emitujący papiery wartościowe we własnym imieniu, a sprzedającym jest właściciel papierów wartościowych dokonujący oferty publicznej.
W cytowanym przepisie określone zostały podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.
Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że stroną postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie spółka (emitent). Wynika to z ogólnych założeń przepisów sankcjonujących zindywidualizowaną odpowiedzialność za naruszenia prawa w zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących informacji okresowych.
W postępowaniu tym KNF nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach członków zarządu spółki, bowiem stosownie do treści art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, może zostać nałożona dopiero po wydaniu decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Tym samym postępowanie wobec emitenta (spółki) i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w tych postępowaniach. Postępowanie względem członka zarządu prowadzone jest na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, jest to postępowanie wtórne w stosunku do postępowania prowadzonego względem spółki na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia naruszenia pełniła funkcję członka zarządu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym istniały przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych mogących stanowić przeszkodę w wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko wskazujące na to, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA z: 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07; 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11; 14 stycznia 2014 r., II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740).
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że brak interesu prawnego skarżącego, powołującego jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywisty i niewątpliwie nie legitymuje się on legitymacją do wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary M..
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w niniejszej sprawie konieczności występowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z zaproponowanym w piśmie procesowym skarżącego z 1 września 2021 r. pytaniem prejudycjalnym w kwestii wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/34/WE i przepisów KPP.
W kontekście wniosku zawartego w piśmie z 1 września 2021 r. wskazać trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak podnosi się w orzecznictwie oraz doktrynie, normę tę należy interpretować ściśle, co oznacza, że chodzi w niej wyłącznie o przygotowanie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04). Przedmiotowy wniosek został wniesiony po upływie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej i nie zawiera nowych zarzutów, np. naruszenia przepisów dyrektywy 2001/34/WE. Pełnomocnik skarżącego w kontekście powołanego orzecznictwa TSUE wskazał dodatkowe argumenty, które w jego opinii mają wskazywać na zasadność zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 i 96 ust. 6 ustawy o ofercie.
Ponadto złożył wniosek o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym.
Zauważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że sądy krajowe są zwolnione z obowiązku wystąpienia z kolejnym pytaniem prejudycjalnym, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (doktryna acte éclairé). Wydane orzeczenia TSUE i przedstawiona w nich wykładnia prawa unijnego wiążą bowiem nie tylko w sprawie, w której sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, ale wiąże także organy sądowe i administracyjne wszystkich państw członkowskich, orzekające w analogicznych, jak przedstawione w pytaniu prejudycjalnym, stanach faktycznych i prawnych (zob. np. wyrok TS z 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych Da Costa i inni, 28-30/62, ECLI:EU; wyrok TS z 6 października 1982 r. w sprawie CILFIT, 283/81; wyrok TS w sprawie Denkavit Italiana, 61/79).
Tego rodzaju rozwiązanie stanowi gwarancję realizacji w praktyce zasady jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich.
We wniosku z 1 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok TSUE z 16 października 2019 r. C- 189/18.
Naczelny Sąd Administracyjny – w celu zbadania zasadności wniosku skarżącego o zwrócenie się do TSUE z wnioskowanym pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w części historycznej uzasadnienia wyroku – dokonał analizy wyroku Trybunału z 16 października 2019 r. w sprawie C-189/18.
W wyroku z 16 października 2019 r. w sprawie C-189/18 Trybunał określił warunki dopuszczalności korzystania przez organy podatkowe z materiałów zgromadzonych w postępowaniach innych, niż postępowanie prowadzone wobec danego podatnika, wskazując w tym zakresie, że dyrektywę Rady 2006/112/WE oraz art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwiają się one uregulowaniu lub praktyce danego państwa członkowskiego, zgodnie z którymi w trakcie weryfikacji wykonanego przez podatnika prawa do odliczenia podatku od wartości dodanej (VAT) organ podatkowy jest związany ustaleniami faktycznymi i kwalifikacjami prawnymi dokonanymi już przez siebie w ramach powiązanych postępowań administracyjnych wszczętych przeciwko dostawcom tego podatnika, na których zostały oparte decyzje, które stały się ostateczne, stwierdzające istnienie oszustwa w zakresie VAT popełnionego przez dostawców, z zastrzeżeniem, po pierwsze, że nie zwalniają one organu podatkowego z obowiązku zapoznania podatnika z dowodami, w tym z dowodami pochodzącymi z owych powiązanych postępowań administracyjnych, na podstawie których zamierza on wydać decyzję, oraz że podatnik ten nie zostaje w ten sposób pozbawiony prawa do skutecznego zakwestionowania w trakcie toczącego się przeciwko niemu postępowania owych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych, po drugie, że wspomniany podatnik może w trakcie tego postępowania uzyskać dostęp do wszystkich dowodów zebranych w trakcie owych powiązanych postępowań administracyjnych lub w jakimkolwiek innym postępowaniu, na których to dowodach wspomniany organ zamierza oprzeć swą decyzję lub które to dowody mogą zostać wykorzystane przy wykonywaniu prawa do obrony, chyba że cele leżące w interesie ogólnym uzasadniają ograniczenie tego dostępu, oraz po trzecie, że sąd rozpoznający skargę na tę decyzję może skontrolować zgodność z prawem uzyskania i wykorzystania owych dowodów oraz ustaleń, które mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, dokonanych w decyzjach administracyjnych wydanych względem wspomnianych dostawców.
W orzecznictwie NSA uznano, że powyższy wyrok nie ma charakteru precedensowego, bowiem TSUE uczynił w nim przedmiotem wykładni m.in. zasadę poszanowania prawa do obrony, przy czym w jej zakresie Trybunał jedynie kontynuuje wykładnię przedstawioną we wcześniejszym orzecznictwie, w szczególności w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie C-298/16, w którym wskazano, że jednostka powinna mieć umożliwiony na swój wniosek, dostęp do informacji i dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej i podlegających uwzględnieniu przez organ publiczny w celu wydania decyzji, chyba że względy interesu ogólnego uzasadniają ograniczenie dostępu do tych informacji i dokumentów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. , sygn. akt I FSK 2332/21).
TSUE konsekwentnie przyjmuje, że w administracyjnym postępowaniu podatkowym podatnik powinien mieć możliwość dostępu do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, na których organ podatkowy zamierza oprzeć swoją decyzję. W związku z tym jeżeli organ podatkowy zamierza oprzeć swoją decyzję na dowodach uzyskanych w ramach powiązanych postępowań karnych i powiązanych postępowań administracyjnych, podatnik ten powinien mieć możliwość uzyskania dostępu do tych dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z podobną sytuacją jak w wyroku TSUE z 16 października 2019 r. C-189/18. Co prawda wyrok ten odpowiada na pytania dotyczące interpretacji dyrektywy 2006/112/WE i art. 47 KPP, jednakże nie różni się zasadniczo od stanu faktycznego jaki został ustalony w rozpoznawanej sprawie. Zatem tezy tego wyroku mają pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Trybunał, udzielając odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, dostarczył taką wykładnię prawa Unii, która pozwala na rozstrzygniecie kwestii proceduralnej związanej z nieuczestniczeniem członka zarządu emitenta w sprawie prowadzonej względem emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie.
Podkreślić należy, że wskazany wyrok TSUE z 16 października 2019 r. wprost przesądza o możliwości regulacji prawnej pozwalającej na związanie organu ustaleniami faktycznymi i kwalifikacjami prawnymi dokonanymi już przez ten organ w ramach powiązanych postępowań administracyjnych wszczętych przeciwko innym podmiotom, na których zostały oparte decyzje, które stały się ostateczne, stwierdzające powstanie deliktu administracyjnego. TSUE w tym wyroku koncentruje się na tym, aby w opisanej wyżej sytuacji organ zapewnił tej jednostce zapoznanie się z dowodami pochodzącymi z owych powiązanych postępowań administracyjnych, na podstawie których zamierza on wydać decyzję, aby ta jednostka w trakcie tego postępowania miała zapewniony dostęp do wszystkich dowodów zebranych w trakcie owych powiązanych postępowań administracyjnych lub w jakimkolwiek innym postępowaniu. Wszystkie te czynności mają służyć prawu do skutecznego zakwestionowania w trakcie toczącego się przeciwko niemu postępowania owych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych. Dopełnieniem powyższego celu jest to, aby sąd rozpoznający skargę na decyzję wobec jednostki mógł skontrolować zgodność z prawem uzyskania i wykorzystania owych dowodów oraz ustaleń, które mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, dokonanych w decyzjach administracyjnych wydanych względem innego podmiotu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej, nie podnosił zarzutów uniemożliwienia mu przez organ dostępu do czynności czy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy toczącej się wobec M. o wymierzenie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Nie podnosił również, że Sąd rozpoznający jego skargę zaniechał kontroli legalności decyzji nakładającej na niego karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego wobec spółki.
Ustawodawca krajowy w ustawie o ofercie nie wykluczył możliwości powoływania się przed organem i sądem przez członka zarządu w postępowaniu toczącym się wobec niego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za delikt administracyjny. Członek zarządu emitenta może zatem w ramach przesłanek ekskulpacyjnych wskazywać na zdarzenia o charakterze obiektywnym i nadzwyczajnym (choroba, stan klęski żywiołowej, pandemia), w wyniku których został pozbawiony możliwości sprawowania funkcji członka zarządu w okresie, w którym emitent dopuścił się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych. Natomiast organ i sąd w sprawie przeciwko członkowi zarządu emitenta nie mają żadnych ograniczeń w kontroli dowodów zebranych w ramach postępowania względem emitenta.
Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują zatem, aby organ i Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 96 ust.1 w związku z ust. 6 ustawy o ofercie, naruszyły przepisy unijne i aby interpretacja powyższych przepisów była sprzeczna z wyrokiem TSUE z 16 października 2019 r. Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sąd krajowy jest organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie wstępne, i w przypadku powzięcia wątpliwości co do wykładni bądź ważności przepisu prawa wspólnotowego może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, o ile uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.
W orzecznictwie TSUE i doktrynie przyjmuje się, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, szczególnie jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości.
W skardze kasacyjnej jej autor nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy 2001/34/WE i KPP, nie zakwestionował również ich niewłaściwej implementacji. Skarżący w ogóle nie podnosił też zarzutów, że Komisja uniemożliwiła mu zapoznanie się i podważanie materiału dowodowego, zgromadzonego w toku postępowania prowadzonego wobec spółki, który został włączony jako materiał dowodowy w postępowaniu wobec skarżącego albo że Komisja nie udzieliła mu dostępu do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy.
W niniejszym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
W związku z tym, że wnioskowane przez skarżącego pytanie prejudycjalne nie ma związku ze stanem faktycznym sprawy, a także nie jest przedmiotem postępowania kasacyjnego przed NSA, nie jest niezbędne wystąpienie do TSUE w ramach dialogu o wydanie orzeczenia wstępnego. Stąd też zawarty w piśmie z 1 września 2021 r. wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu wziął udział w rozprawie przed NSA.