II GSK 1031/23

II GSK 1031/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2433/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-30
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7; art. 77 par. 1; art. 76 par. 1; art. 189a par. 2 pkt 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 1480
art. 12.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 180
art. 92c ust. 1.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2433/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 lipca 2022 r. nr BP.501.985.2021.1284.WA7.236259 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. oddalił skargę B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 lipca 2022 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 11 marca 2021 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Jelcz o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował T. G., a przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy: U. T. P. O. B. R. (zwany dalej także: "Skarżącym", "Stroną"). Kontrolujący ustalili, że pojazdem wykonywany był regularny specjalny przewóz osób – przewóz dzieci do szkoły podstawowej. W tracie czynności kontrolnych kierujący okazał: wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym wraz z rozkładem jazdy do zezwolenia w ramach linii regularnej "M. M. – J. przez S. Z. – B. B." wydany na rzecz Skarżącego, prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na rzecz Skarżącego. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych wykonano zdjęcia autobusu oraz części okazanych dokumentów dotyczących ww. przedsiębiorcy, przesłuchano kierującego, a ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole z kontroli drogowej.
Pismem z 16 marca 2021 r. Starostwo Powiatowe w Wyszkowie poinformowało m.in., iż Skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego ważną od dnia 18.01.2011 r. do 23.01.2053 r., oraz, iż do jego licencji zgłoszono kontrolowany pojazd. Jednocześnie zawiadomiono przy tym, iż Skarżącemu nie udzielono zezwolenia na wykonywania regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Pismem z 24 marca 2021 r. Skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie wskazując, iż wbrew ustaleniom kontrolnym kierowca w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny otwarty zgodnie z rozkładem jazdy, a mimo przewożenia dzieci do szkoły świadczone przewozy dostępne są także dla innych pasażerów.
W odpowiedzi na pytanie organu I instancji, Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki pismem z 10 maja 2021 r. oraz z 13 maja 2021 r. udzielił informacji, iż pozytywnie uzgodnił ze Skarżącym możliwość korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych w obrębie gminy Mińsk Mazowiecki w oparciu o zezwolenie Skarżącego nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz że nie wydano wobec Skarżącego zezwolenia na przewozy regularne specjalne.
Decyzją z 14 maja 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł na Skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2022 poz. 180, z późn. zm. - dalej także: "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole kontrolnym. W ocenie organu, Skarżący naruszył art. 18 ust 1 u.t.d. bowiem wykonywał specjalny transport drogowy bez posiadania stosownego zezwolenia. Zdaniem organu nie stwierdzono także zastosowania art. 92c u.t.d.
Decyzją z 6 lipca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, co do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. GITD stwierdził, iż w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz dzieci do szkoły systematycznie we wskazanych dniach i godzinach od poniedziałku do piątku. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wykonywane przewozy nie były przewozami publicznymi, ponieważ przewożona była określona grupa osób, tj. dzieci wraz z opiekunami do szkoły wg określonego rozkładu jazdy, a oprócz ww. dzieci z przystanków nie byli zabierani i przewożeni inni pasażerowie.
GITD wskazał przy tym na wysoką wartość dowodową protokołu oraz złożonych zeznań w sprawie. Dodatkowo wskazano, iż z wykonanej podczas kontroli dokumentacji fotograficznej wynika, że kontrolowany autobus marki posiadał na przedniej szybie tabliczkę z napisem: "AUTOBUS SZKOLNY", a także przyklejoną do szyby kartkę z napisem "SZKOŁA J." a z tyłu pojazdu znajdowały się kwadratowe tablice barwy żółtej z symbolem dzieci barwy czarnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, ponieważ jego zdaniem decyzje obu organów nie naruszały prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny pogląd wyrażony w skardze, że Skarżący wykonywał przewozy regularne (a nie przewozy regularne specjalne) oraz że inne osoby mogły korzystać także poza grupą dzieci z tych samych "liniowych" przewozów kontrolowanym pojazdem. Zdaniem WSA, zgromadzone w toku postępowania dowody wskazują bowiem, że objęty kontrolą przewóz miał charakter regularny i nie był publiczny. Wykonywany był bowiem w ramach ustalonego rozkładu jazdy, lecz był przeznaczony dla określonej, zamkniętej grupy osób – uczniów szkoły podstawowej. Poza sporem pozostaje przy tym, że Skarżący w dniu przeprowadzonej kontroli drogowej posiadał wyłącznie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, a nie zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego.
Ponadto w ocenie Sądu, organ kontroli przeprowadził postępowanie dowodowe bez naruszenia zasad wynikających z art. 8 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 r., dalej: "k.p.a.").
Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie znalazła zastosowania instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 187f k.p.a. Przepis art. 92c u.t.d. uwzględnia bowiem specyfikę regulacji tej ustawy, która w szczególności określa zasady podejmowania i wykonywania transportu i przewozu drogowego oraz ściśle związanej z tym odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, Zdaniem Sądu, zasadne były przy tym twierdzenia organu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d. W sprawie ustalono, że Skarżący wykonywał tego rodzaju przewozy wielokrotnie i regularnie oraz, że mimo obowiązku, nie posiadał zezwolenia na ich wykonywanie. W rezultacie, według WSA, nie można uznać, że Skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz, że nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.
W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").
Skarżący nie zgadzając z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez Organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez Organy:
1. art. 7, art. 8, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie do ustalenia stanu faktycznego doszło wyłącznie na podstawie protokołu kontroli, a Organ nie przeprowadził innych koniecznych dowodów, w szczególności przesłuchania strony oraz kierowcy na okoliczność charakteru przewozów organizowanych przez przewoźnika, przeceniając wartość dowodową urzędowego protokołu kontroli i twierdząc, że "organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego",
1.1.2 art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców, wyrażających zasadę zaufania do władzy publicznej, w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.1.1 zał. nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w sytuacji, w której w identycznej sprawie prowadzonej wobec tego samego podmiotu co do takiego samego naruszenia przepisów prawa doszło do uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną i umorzenia postępowania administracyjnego,
1.1.3. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
1.1.4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga ewentualnego naruszenia (jeśli w ogóle do niego doszło) była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara pieniężna w wysokości 8.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
1.1.5. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.),
1.1.6. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: p.p.) i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 92a ust 1, 3, 7 i 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) w zw. z Ip. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie nieproporcjonalnej, wysokiej kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł za naruszenie, które nie stwarzało żadnego, chociażby hipotetycznego zagrożenia dla dobra prawnego chronionego przepisami ustawy o transporcie drogowym;
2.w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2.1. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego strona posiadała zezwolenie. Okoliczność tę potwierdza załączona decyzja wydana wobec tego samego podmiotu na gruncie paralelnej sprawy, w której Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję nakładającą karę pieniężną i umorzył postępowanie odnośnie identycznego naruszenia stwierdzonego w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej tego samego dnia i w tym samym miejscu wobec analogicznych przewozów,
2.2. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia w sytuacji, w której co najwyżej mogła zostać nałożona kara pieniężna za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami posiadanego przez stronę zezwolenia, o ile w ogóle możliwe jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa,
2.3. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
2.4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga ewentualnego naruszenia (o ile w ogóle do niego doszło) była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara pieniężna w wysokości 8.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
3.1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21).
Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lutego 2023 r, nr BP.501.849.2021.0949.WA7.352143 w celu wykazania faktu wykonywania przez stronę przewozów regularnych, a nie przewozów regularnych specjalnych, co świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, jak i o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej. Skarżący oświadczył również, iż zrzeka się rozprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji i niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organ przepisów postępowania należy je uznać za niezasadne, ponieważ organy dokonały wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrał materiał dowodowy, który był dla niego dostępny.
W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.), organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest to obowiązek nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2719/24).
Ponadto należy stwierdzić, iż jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, decyzja stanowiąca rozstrzygnięcie w innej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie zauważył organ podczas rozprawy, przywołane przez skarżącą postępowanie, pomimo podobieństw stanu faktycznego, zawiera jednak różnice. W przedmiotowej sprawie nie zostały bowiem przedstawione kopie biletów jednorazowych wydawanych na kontrolowanej linii, jak było to w sprawie, na którą powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej.
Należy wskazać również, iż w przedmiotowej sprawie, organ słusznie wziął pod uwagę protokół kontroli, który jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadą jest też, że dokument urzędowy wymaga obalenia innym dokumentem urzędowym, który zdezaktualizuje jego ustalenia. Skarżąca na żaden taki dowód się nie powołała, podając jedynie w wątpliwość zeznania kierowcy, które zdaniem skarżącego nie były precyzyjne i zostały złożone "na gorąco". Należy jednak uznać, iż właśnie to, ż podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane "na gorąco", spontanicznie, bez kalkulowania ich znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy, sprawia, że tak uzyskany dowód ma zatem walor szczególny ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., II GSK 1157/18). Istotą protokołu, jak słusznie się wskazuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego w momencie kontroli. NSA pragnie podkreślić, iż kierowca, który został przesłuchany jako świadek potwierdził, iż protokół jego przesłuchania jest zgodny z jego zeznaniami.
Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480, dalej: "p.p."), dotyczących zasady zaufania do władzy publicznej. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z ww. regulacji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych przedstawionych w punkcie 1.1.3-1.1.5 oraz w punktach 2.3-.2.4 i 3.1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że z uwagi na sposób ich przedstawienia oraz ich argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i piśmie zasadne jest ich łączne rozpoznanie.
Według art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Według art. 92c ust. 1 u.t.d, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Treść tych przepisów zarówno w zakresie przesłanek zastosowania, jak i skutków proceduralnych (zaniechanie wszczęcia postępowania lub jego umorzenie) wskazuje, że w istocie chodzi o zaniechanie nakładania kary pieniężnej ze względu na szczególne okoliczności, podobnie jak ma to miejsce w przypadku art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności.
Nieposłużenie się w art. 92c ust. 1 u.t.d. zwrotem "odstąpienie od nałożenia kary", niczego w sprawie nie zmienia i nie można stwierdzić, że Sąd I instancji myli okoliczności wyłączające odpowiedzialność określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz wystąpienia jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności, na podmiot odpowiedzialny nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest trafne twierdzenie, że czym innym jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. W jednym i w drugim przypadku warunkiem zastosowania tych instytucji jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło (zob. np. wyroki NSA z: 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23, 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 988/24, 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2665/24, 25 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 1609/25).
Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak już podniesiono, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma uregulowanie zagadnienia, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. w przepisach odrębnych (wyroki NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21 i 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21).
Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa k.p.a., a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, wyroki NSA z: 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 717/21, 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 938/20; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23, 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 988/24).
W konsekwencji w przedmiotowej sprawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania, z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., stanowiącą, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m. in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Takim przepisem odrębnym jest art. 92b i art. 92c u.t.d. mimo, że jest w nich mowa o niewszczynaniu postępowania w prawie nałożenia kary pieniężnej, bądź - jeżeli zostało ono wszczęte - jego umorzeniu. Na gruncie u.t.d. stanowią one regulację szczególną względem art. 189f k.p.a., którego wykładnia oparta wyłącznie na literalnym brzmieniu wypaczałaby sens regulacji powołanych przepisów u.t.d. (zob. również wyroki NSA z: 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 147/25, 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2710/21 i 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25).
Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w punkcie 2.1 oraz 2.2 również okazały się niezasadnie.
Zdaniem skarżącego, organy nie słusznie nałożyły na niego karę za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia w sytuacji, w której wykonywany był przewóz regularny, na który strona posiadała zezwolenie. Na poparcie swojego twierdzenia skarżący wskazał rozstrzygnięcie organu w paralelnej według niego sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe twierdzenia nie mogły być jednak uznane za wystarczające do uznania, iż realizowany w przedmiotowej sprawie przez skarżącego przewóz miał charakter przewozu regularnego, a nie przewozu regularnego specjalnego. Jak już wskazano uprzednio w uzasadnieniu, w przedmiotowej sprawie nie zostały przedstawione dowody np. w postaci kopii sprzedanych, pojedynczych biletów jednorazowych, które potwierdzałyby, że z przewozu mogły korzystać poza grupą określonych osób (uczniów) również inne osoby. Kontrolowany autobus był również oznakowany tablicami "autobus szkolny" oraz "szkoła J.", co również potwierdza status wykonywanych przewozów. W konsekwencji, organy, opierając się na protokole kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz protokole przesłuchania świadka, prawidłowo zakwalifikowały kontrolowany przewóz jako przewóz regularny specjalny, czyli niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.).
Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż powinien on zostać ukarany co najwyżej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia. Kara określona w załączniku nr 3 do u.t.d. pod pozycją lp. 2.2. jest bowiem nakładana w związku z wykonywaniem przewozu regularnego lub regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu albo zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących dni (2.2.1), godzin odjazdu i przyjazdu (2.2.2.) oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (2.2.3). Żadne z powyższych uchybień nie zostało jednak stwierdzone przez organ. W związku natomiast z brakiem dowodów na okoliczność, że przedmiotowy przewóz miał charakter przewozu otwartego i mogli korzystać z niego inni pasażerowie poza uczniami szkoły podstawowej, należy stwierdzić, iż organy prawidłowo ustaliły, iż w przedmiotowej sprawie realizowany był regularny przewóz specjalny. Należy również zaznaczyć, iż podnoszony przez skarżącego fakt, iż w celu uzyskania zezwolenia na przewozy regularne przewoźnik musi spełnić więcej wymogów, nie zmienia faktu, iż w celu realizacji regularnych przewozów specjalnych przewoźnik musi posiadać osobne zezwolenie. Wobec powyższego, organy prawidłowo nałożyły na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 złotych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podniesiony w pkt. 1.6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 p.p. poprzez nałożenie kary nieproporcjonalnej, wysokiej kary pieniężnej. Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do u.t.d., w tym również kara pieniężna za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1.1), są określone w sposób sztywny. Sztywność kary oznacza, że organ nie może wymierzyć kary w innej niż określona przez ustawodawcę. Organ nie miał więc możliwości nałożenia na skarżącego kary w innej wysokości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2) lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).