II GSK 1031/21

II GSK 1031/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
II SA/Ol 809/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-01-12
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 14, art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94, art. 163
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 809/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Janowcu Kościelnym z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr XXXVI/279/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
I.
Rada Gminy Janowiec Kościelny podjęła w dniu 14 sierpnia 2018 r. uchwałę Nr XXXVI/279/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Janowiec Kościelny miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W podstawie prawnej wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. - dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. dalej jako ustawa).
W § 1 ust. 1 uchwały ustalono zasady usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych wskazując, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, tj. szkół wszystkich typów oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz kościołów. W § 1 ust. 2 określono sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym, a punktem sprzedaży alkoholu.
II.
Wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 809/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nidzicy wywiedzionej na tę uchwałę.
WSA podzielił stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Jednakże w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1546/18).
WSA wskazał w związku z tym, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez skarżącego pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Wspomnieć wypada, że uwarunkowania urbanistyczne danej gminy nadają konkretnej jednostce odległości (w danej sprawie 30 m) "inny wymiar odległościowy" w zależności od terenu którego dotyczy, tj. aglomeracji miejskiej (wielkości), jej peryferii, małego miasta, względnie osady, terenu zurbanizowanego (jego skali). W każdym z przykładowo zidentyfikowanym obszarów urbanistycznych statuowana uchwałą odległość będzie, w istocie rzeczy, w rożnej mierze ograniczała dostęp do punktów sprzedaży alkoholu. Z takową sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie jako, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - wieś Janowic Kościelny, będąca siedzibą gminy Janowic Kościelny, zabudowana jest w typie wielodrożnicy, gdzie u zbiegu dróg znajduje się centrum, w którym usytuowane są budynki, obiekty pełniące najważniejsze funkcje: kościół, cmentarz, urząd gminy, szkoła, bank, sklep.
W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 30 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Wyrażona przez prokuratora ocena, że odległość 30 metrów jest zbyt bliska, jest całkowicie dowolna i nieumotywowana, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Trzeba podkreślić, że prokurator nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 30 metrów jest sprzeczne z celem ustawy.
Trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, że w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tj. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia. W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej.
W dotychczasowym orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej. Analiza skargi upoważnia do tezy, że prokurator przy interpretacji hipotezy art. 12 ust. 3 ustawy li tylko przez pryzmat jej celów statuowanych w art. 1 nie tyle preferuje, co zastępuje dyrektywą celowościową wykładnię językową, w istocie rzeczy ją anihilując. Tego rodzaju niekomplementarny sposób interpretacji znamion hipotezy przepisu jest niezwykle niebezpieczny dla stabilności porządku prawnego, może bowiem prowadzić (często tak się dzieje) do wyinterpretowania treści normatywnej wprost nie zwerbalizowanej w normie prawnej.
W konsekwencji należy uznać, że przepisy spornej uchwały, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Należy bowiem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji.
Sąd administracyjny nie może oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto, kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
III.
Skargę kasacyjną wniósł Prokurator, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów polegającą na przyjęciu, że wskazywana w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały minimalna odległość 30 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych, nie narusza prawa w sposób istotny, skoro ustawodawca nie wprowadził norm odległościowych w zakresie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy pozostawiając tę kwestię do swobodnego uregulowania prawodawcy samorządowemu.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie jego skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy w Janowcu Kościelnym Nr XXXVI/279/2018 z 14 sierpnia 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Janowiec Kościelny miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje w art. 1 ust. 1 cel zasadniczy w postaci "ograniczenia spożycia napojów alkoholowych" oraz w art. 2 ust. 1 zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Nie jest zatem tak, jak to określił WSA, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, ponieważ kolejność ustalania kompetencji lokalnego prawodawcy jest odwrotna, tj. samodzielność samorządu terytorialnego ulega ograniczeniu i to w sposób istotny oraz bezwzględny unormowaniami ustawowymi regulującymi poszczególną materię życia społecznego, ważnego zarówno dla całego społeczeństwa w kraju jak i społeczności lokalnej. W tym kontekście, organ samorządu terytorialnego nie może wydawać aktów prawa miejscowego sprzecznych z celami ustawodawcy ujawnionymi w ustawie regulującej strategiczny cel przeciwdziałania alkoholizmowi.
Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że nie jest zadaniem prokuratury przeprowadzanie ankiet czy badania opinii publicznej bądź prowadzenia statystyki w zakresie wpływu konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych na spadek czy wzrost spożycia alkoholu. Wystarczy jednak uważnie zapoznać się z ustawą, ażeby wyprowadzić wniosek, że ustawodawca in abstracto kwestię ilości spożycia alkoholu powiązał również z dostępnością alkoholu i dlatego zapewne - widząc szkodliwe skutki powszechnej dostępności alkoholu - wprowadził w ustawie szereg zakazów, w tym zakaz sprzedaży i podawania alkoholu w obiektach wskazanych w art. 14 ust. 1 (zwanych obiektami chronionymi). W celu wyegzekwowania tego zakazu, a także wyeliminowania pokusy nabycia alkoholu przez osoby będące w obiektach chronionych bądź znajdujące się w ich pobliżu, za uzasadnione wydaje się wprowadzenie również minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, co zresztą ustawodawca przewidział, skoro zamieścił w art. 12 ust. 3 ustawy delegację dla Rady Gminy do uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych.
Do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie określenie odległości minimalnej punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, która będzie adekwatna nie tylko zważywszy na rodzaj zabudowy (w tym w typie wielodrożnicy) ale przede wszystkim ze względu na możliwości ludzkiego postrzegania samego nabywania czy spożywania alkoholu bądź zjawisk temu towarzyszących, jak grupowanie się osób pod wpływem alkoholu, co niewątpliwie wpływa na zakłócanie funkcjonowania obiektów chronionych, czy też stanowi zgorszenie bądź niepotrzebną zachętę nabycia alkoholu m.in. przez młodzież. Z powyższego wynika, że "bliska odległość" punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie jest pożądana. Zachodzi zatem potrzeba ustalenia tej odległości ale nie w sposób "dowolny", jak można by zrozumieć odczytując motywy rozstrzygnięcia WSA.
Prawodawca samorządowy nie może tworzyć przepisów w aktach prawa miejscowego w oderwaniu od celów ustawy, z której czerpie upoważnienie, jak również bez uwzględnienia zasad logicznego myślenia oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Dlatego za słuszny przyjęto pogląd, że: "Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany.
Poza zmysłem wzroku, znaczenie w szeroko rozumianej rejestracji spożywania alkoholu w danym miejscu mogą mieć także inne zmysły (słuchu i węchu). Nie przesądzając jednak w skardze jaka to ma być konkretnie odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, przytoczone zostały przykładowo rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w podobnych sprawach z całego kraju, w których nie tylko odległość 30 metrów dzieląca punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, nie spełniała kryteriów wytyczonych celem i zadaniami ustawy ale również odległość 40 metrów nie była wystarczająco duża aby realnie wpływać na ograniczenie spożycia alkoholu zgodnie z założeniami ustawy. W kontekście powyższych przykładów, za niezrozumiałe należało uznać stwierdzenie WSA jakoby skarżący nie poparł żadnymi konkretnymi argumentami swojej oceny o zbyt bliskiej odległości przewidzianej w zaskarżonej uchwale punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych.
Jeśli w całym kraju za niewystarczającą odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych uznawana jest odległość 30 czy nawet 40 metrów, to błędne jest stanowisko WSA, że brak ustawowo uregulowanych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, daje organowi gminy niemal pełną swobodę w kształtowaniu zasad usytuowania tych punktów.
Z analizy Prokuratora wynikało, że minimalna odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych określona na 50 metrów nie była przedmiotem zaskarżenia, choć przecież i ta odległość pozwala oku ludzkiemu zaobserwować negatywne zjawiska związane ze spożywaniem alkoholu. Nie chodzi jednak o ustalenie jaka odległość spełnia cele, a jaka pozostaje w sprzeczności z celami określonymi w ustawie poza przypadkami powyżej wskazanymi, ponieważ w konkretnych uwarunkowaniach urbanistycznych nawet 50 metrów może okazać się odległością niewystarczającą. Uwarunkowania urbanistyczne, w tym typ zabudowy danej miejscowości, nie może przesądzać o odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, ponieważ decydujące znaczenie ma aspekt społeczny wyrażony w ustawie. Innymi słowy nie należy dostosowywać zapisy aktów prawa miejscowego do zastanej zabudowy, tym bardziej, że lokale użytkowe nie spełniające kryteriów lokalizacyjnych można wykorzystać na działalność nie związaną ze sprzedażą lub podawaniem napojów alkoholowych w odróżnieniu od obiektów chronionych, które nie muszą zmieniać profilu swojej działalności.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
V.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
VI.
Kontrolowanym wyrokiem, WSA w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora na sporną uchwałę, określającą minimalną odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych na 30 metrów.
W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in. to, że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje więc relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej. Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest w art. 12 ust. 3 ustawy.
Preambuła do ustawy wskazuje, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Inaczej mówiąc, spożywanie alkoholu generuje liczne problemy w wielu warstwach funkcjonowania społeczeństwa, zatem dostęp do niego winien być reglamentowany.
Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jest to niewątpliwie jednoznaczny w swej wymowie przepis, który nakazuje prowadzenie polityki zmierzającej do redukcji spożycia alkoholu. Jak zawsze jednak istotny jest "duch prawa", który z uwagi na zmienność okoliczności, może być różnie postrzegany, w zależności od czasów i wymagań jakie aktualnie obowiązują. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na to zwrócić uwagę z tej prostej przyczyny, że w polityce antyalkoholowej żadne działania skrajne jak dotychczas nie przyniosły pożądanego rezultatu. Chodzi zwłaszcza o to, by poprzez kreowanie polityki restrykcyjnej (zakazów i nakazów), nie doprowadzić do rozwoju "podziemia", które zaspokoi zablokowany owymi zakazami i nakazami popyt na alkohol, który niewątpliwie istnieje. Jest to oczywiście stwierdzenie silnie uproszczone, jednakże chodzi o podkreślenie, że w tak delikatnej i niestety zakorzenionej nadal głęboko w świadomości społecznej tematyce jaką jest kultura spożywania alkoholu, nie korzystać z narzędzi skrajnych (zbyt liberalnych, czy zbyt restrykcyjnych), które nie mogą z założenia przynieść zamierzonego skutku. Istotnym czynnikiem powinny być zatem działania edukacyjne i profilaktyczne.
Kontynuując, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy do wydania stosownej uchwały ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera szerszych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia. Taka konstrukcja nie oznacza jednak "uznania administracyjnego", które jest instytucją odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego w praktyce, a nie stanowienia aktów prawa (w tym przypadku miejscowego).
Powyższa samodzielność prawotwórcza organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak pełnej i niczym nieskrępowanej autonomii. Akty prawa miejscowego, pomimo różnic względem np. rozporządzeń, są nadal aktami podustawowymi, a więc "służebnymi" względem ustaw, na podstawie których są wydawane. Muszą zatem być zgodne z ich przepisami i celem jaki przyświecał ustawodawcy, a więc powołanym już "duchem prawa". Ustalane w uchwałach tego typu jak zaskarżona w sprawie niniejszej, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Należy przy tym wskazać, że Prokurator błędnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji propagowanie takiej właśnie tezy, gdyż w żadnym miejscu uzasadnienia ona nie pada.
Wobec braku szczegółowych wytycznych dotyczących zasad lokalizacji owych punktów, których w ustawie po prostu brak, należy sięgnąć po zasady ogólne takiego działania rekonstruowane na podstawie ogólnych celów ustawy, a także przewidziane w Konstytucji tj. zasadę legalności (art. 7), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94).
Jak wskazano, przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach należy uwzględniać przyznaną konstytucyjnie samorządom terytorialnym samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojową pozycję zdecentralizowanego samorządu, w tym fakt, że powierzone gminom zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych są ich zadaniami własnymi (por. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy). Kontrolowana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Nieprawidłowa i w istocie dowolna jest bowiem ocena Prokuratora, bazująca na wyrokach sądów administracyjnych, z których część albo stała się prawomocna na etapie Sądu pierwszej instancji (bez kontroli instancyjnej), albo została uchylona, zaś skarga na uchwałę oddalona (np. wyrok NSA z 27.08.2020 sygn. akt II GSK 462/20), że przyjęta w uchwale odległość 30 metrów punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza na tyle bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, że nie jest to możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, w szczególności osób najbardziej na niego podatnych, a więc nieletnich.
Oceniając, czy Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, podkreślić po raz kolejny należy - co ma doniosłe znaczenie - że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19).
Pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018r. sygn. akt II GSK 3190/16). Samo więc wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej, co Prokurator usiłuje zwalczać, nie oferując jednak żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby to następować (ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn jest wystarczająca). Nie jest bowiem takim kryterium zasięg wzroku, zależny od indywidualnych, można powiedzieć osobniczych, cech danej populacji ludzkiej. Jakkolwiek odległości zbyt krótkie, muszą zostać uznane za niegwarantujące należytej ochrony, to jednak w każdym przypadku ocena ta musi być zindywidualizowana.
Wobec więc braku ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych przez radę gminy w tym zakresie rozwiązań (ciężar wprowadzenia tego rodzaju przepisów spoczywa jednak na ustawodawcy powszechnym), ocena zgodności z prawem przepisów uchwały wprowadzającej minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, musi być widziana z perspektywy zgodności (niesprzeczności) z określonym przez ustawodawcę celem ustawy. Skoro wielkość minimalnej odległości nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, zaś jest rekonstruowana w drodze stanowienia prawa bądź w drodze sądowej kontroli aktów prawo miejscowe statuujących, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem celu ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kończy się bowiem tam, gdzie pojawia się obowiązek realnego (w danych warunkach) realizowania celów ustawy. Tworzenie więc zasad, które w sposób oczywisty stać będą w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczać będzie naruszenie prawa.
Nie zasługuje jednak w tej sprawie na uwzględnienie stanowisko Prokuratora, że przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w oczywisty sposób (a więc istotny i rażący) nie ogranicza dostępności alkoholu i kłóci się tym samym z koniecznością realizowania tego obowiązku. Takie stwierdzenie byłoby być może zasadne w przypadku, gdyby Rada Gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych norm odległościowych, albo gdyby wykazano, że wprowadzone ograniczenia odległościowe są jedynie pozorne, bo przy ich zachowaniu nie jest już na "pierwszy rzut oka" możliwy do zrealizowania cel ustawy, zwłaszcza zaś jego skuteczność. Operowanie zatem kryterium wzrokowego postrzegania punktów sprzedaży i podawania alkoholu, jakie proponuje Prokurator, nie jest do końca prawidłowe. W zasadzie skarżący kasacyjnie nie podjął jakichkolwiek działań by nawet w sposób ogólny wykazać, że sposób postrzegania punktów sprzedaży (przy czym nie każdy taki punkt reklamuje swoją działalność jako sprzedaż alkoholu, gdyż niejednokrotnie, zwłaszcza w małych gminach, są to po prostu sklepy, w których sprzedaje się artykuły różnego przeznaczenia, w tym alkohol), ma jakiekolwiek znaczenie deprecjonujące realizację celów ustawy. W istocie stanowisko Prokuratora jest woluntatywne i wynika z przekonania, że w sprawach takich jak niniejsza, nie jest on zobowiązany do jakiegokolwiek wykazywania zależności pomiędzy odległością a brakiem realizacji celów ustawy. Wystarczyłoby zaś proste sięgnięcie nie do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w konkretnych sprawach (część z nich została przy tym uchylona, a skargi prokuratora oddalone), a po dane jakimi organ ścigania winien dysponować, tj. ilością przestępstw i wykroczeń dokonanych w kontekście alkoholowym na terenie danej gminy, w tym w miejscach w których koncentruje się życie członków tej jednostki samorządu terytorialnego.
W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Samo aprioryczne założenie, że odległość 30 metrów jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Wyrażona przez Prokuratora ocena, że odległość 30 metrów jest zbyt bliska, przez co punkt sprzedaży lub podawania alkoholu pozostaje w zasięgu wzroku osób narażonych, jest całkowicie dowolna, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych tej gminy. Trzeba podkreślić, że Prokurator nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 30 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych danych, które wiązałyby miejsca sprzedaży ze wzrostem tej sprzedaży i negatywnym działaniem na obiekty chronione.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy, jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzenaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie Gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada Gminy nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
W swoistej konkluzji podkreślić należy również, że sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być sprawowana - jak dotąd - tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności, czy też przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Koresponduje to z uprawnieniem sądu administracyjnego, który kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko wtedy, gdy uzna że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można przy tym mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).
W tej sytuacji skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.