II GSK 103/24

II GSK 103/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 8176/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-22
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8176/22 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 września 2022 r. nr DPS-DPSZA2.7105.7.2022.EM w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie zobowiązania inwestorskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz L. C. 18.750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8176/22, po rozpoznaniu skargi L. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 września 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie zobowiązania inwestorskiego, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne, a w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie uzasadnienia, które cechuje brak szczegółowego odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, zwłaszcza brak odniesienia się do okoliczności niedochowania zobowiązania inwestorskiego przez L. C., a także wskazanie i omówienie zagadnień intertemporalnych niemających zastosowania do sprawy, ze względu na brak prawidłowej identyfikacji natury zobowiązania inwestorskiego i momentu jego niedochowania. Naruszono więc wymóg zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie pełnych i przejrzystych wyników kontroli sądowoadministracyjnej oraz należytego wyjaśnienia podstawy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za stwierdzeniem, że art. 25n ust. 5a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2439 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.b.) nie znajduje zastosowania do przypadków niedochowania zobowiązania inwestorskiego, które miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, w tym:
1.1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, że wszystkie elementy stosunku prawnego, jakim jest zobowiązanie inwestorskie ukształtowały się w dacie złożenia zobowiązania inwestorskiego. WSA w Warszawie nie rozważył na czym polega obowiązek realizacji zobowiązania inwestorskiego bądź niedochowanie wynikających z niego zobowiązań. W rezultacie błędnych ustaleń w uzasadnieniu wyroku nie podjęto próby określenia, kiedy w sprawie doszło do niedochowania zobowiązania inwestorskiego i wadliwie uznano, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 25n ust. 5a u.p.b. nie ma zastosowania. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie pomija również, że faktyczne niedochowanie zobowiązania inwestorskiego miało miejsce od 15 lutego 2021 r., co skutkowało nieprawidłowym zidentyfikowaniem zdarzenia, które stanowi przesłankę rozstrzygnięcia podjętego przez organ w wyniku postępowania administracyjnego. W rezultacie nieustalenia momentu niedochowania zobowiązania inwestorskiego WSA w Warszawie wadliwie przyjął, iż sprawę należy rozpatrywać w stanie prawnym z daty złożenia zobowiązania inwestorskiego. Prawidłowe ustalenie, że podlegającym ocenie w toku postępowania administracyjnego zdarzeniem prawnym jest niedochowanie złożonego zobowiązania inwestorskiego prowadziłoby do ustalenia, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis ustawy Prawo bankowe obowiązujący w dacie niedochowania zobowiązania inwestorskiego, tj. art. 25n ust. 5a u.p.b.;
1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zobowiązania inwestorskiego, o którym mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b. za stosunek, którego istotne elementy zostały ukształtowane w dacie złożenia wobec KNF zobowiązania inwestorskiego, podczas gdy to zobowiązanie wiąże inwestora/ właściciela banku przez cały okres pozostawania akcjonariuszem banku, a faktyczna treść obowiązku wynikającego z tego zobowiązania w niniejszej sprawie skonkretyzowała się w momencie, w którym powstała konieczność dokapitalizowania banku w związku ze spadkiem współczynników kapitałowych poniżej wymaganego prawem minimalnego poziomu;
1.3. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie nie istnieje przepis intertemporalny regulujący zasady stosowania art. 25n ust. 5a u.p.b., jednakże z pominięciem w swoich rozważaniach, a w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu wyroku, że art. 30 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca), regulując zasady intertemporalne stosowania przepisów prawa do naruszeń ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi ustanowił normę pozwalającą wyprowadzić a contrario zasadę bezpośredniego stosowania przepisów nowych, w tym do bezpośredniego zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b.;
1.4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. pomimo, że zobowiązanie inwestorskie jest stosunkiem prawnym "w toku", a sam przepis wszedł w życie w trakcie trwania tego stosunku, a nadto, że niedochowanie zobowiązania inwestorskiego miało miejsce już po wejściu w życie przepisu art. 25n ust. 5a u.p.b., w związku z czym wadliwe i nielogiczne jest oparcie rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie na zakazie retroakcji i niemożliwości zastosowania przez Komisję w okolicznościach faktycznych sprawy wskazywanego tutaj przepisu. Analiza zakazu retroaktywności dokonana przez WSA w Warszawie zawiera błędne ustalenia pomijające istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za przestrzeganiem zobowiązania inwestorskiego. Przede wszystkim WSA w Warszawie nie rozważył czy rzeczywiście w sprawie istnieje zagadnienie intertemporalne, a gdyby je zidentyfikował nie rozważył możliwości zastosowania reguły retrospektywności;
1.5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, iż WSA w Warszawie w toku swoich rozważań o zakazie stosowania zasady retroaktywności pominął publicznoprawny charakter zobowiązania inwestorskiego, przede wszystkim jego wpływ na bezpieczeństwo środków klientów banków (deponentów), ostrożne i stabilne zarządzanie bankiem, przyjmując a priori, że w sprawie nie zaistniał interes publiczny przemawiający za zastosowaniem art. 25n ust. 5a u.p.b. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia istoty zobowiązania inwestorskiego powinna doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że L. C. złożył zobowiązanie inwestorskie w interesie publicznym w związku z czym zastosowanie wobec L. C. środka nadzorczego oddziaływania, o którym mowa w art. 25n ust. 5a u.p.b. było podyktowane interesem publicznym, wynikającym w szczególności z art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 753; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze) i art. 133 ust. 1 u.p.b.;
1.6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, iż WSA w Warszawie uzasadniając brak możliwości stosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. do niedochowania zobowiązania inwestorskiego złożonego przed wejściem w życie tego przepisu, błędnie przyjął, że administracyjna kara pieniężna jest środkiem surowszym niż zakaz wykonywania prawa głosu. Mając na uwadze, że środki nadzoru muszą być efektywne, tj., że mają zabezpieczać interes publiczny a nie interes inwestora/ właściciela banku nieuprawnionym jest dokonanie porównań stosowania tych środków w sytuacji, gdy celem ich stosowania jest zabezpieczenie interesu publicznego i środków pieniężnych zdeponowanych w banku przez jego klientów. WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż zakaz wykonywania prawa głosu jest względniejszy dla inwestora niedochowującego zobowiązania inwestorskiego, nie odnosząc się do faktu, że w razie realizacji zobowiązania inwestorskiego art. 25n ust. 5d u.p.b. nakazuje umorzenie nałożonej kary pieniężnej. WSA w Warszawie zestawiając administracyjną karę pieniężną z zakazem wykonywania prawa głosu z akcji, nie dostrzegł również, że zakaz ten nierozerwalnie związany jest z negatywnymi skutkami finansowymi dla inwestora/ właściciela banku oraz, że może być również niekorzystny dla instytucji nadzorowanej. Dodatkowo WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, iż w przypadku wydania decyzji o zakazie wykonywania prawa głosu z akcji Komisja może nakazać również sprzedaż akcji.
Podsumowując podniesione zarzuty w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że należy uznać, iż gdyby WSA w Warszawie dokonał bardziej szczegółowej i umotywowanej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz prawidłowo ustalił istotę i charakter zobowiązania inwestorskiego, dostrzegłby konieczność zastosowania art. 25n ust. 5a ustawy Prawo bankowe do niedochowania przez L. C. zobowiązania inwestorskiego, które miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu. WSA w Warszawie powinien był dostrzec, że w sprawie nie istnieje element intertemporalny i należy zastosować zasadę bezpośredniego stosowania przepisów prawa nowego, co wskazał również ustawodawca w art. 30 ustawy zmieniającej. Ponadto, nawet w przypadku zidentyfikowania konieczności zastosowania zasad intertemporalnych prawa administracyjnego, prawidłowo dokonana analiza powinna doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że w sprawie zastosowanie znajduje zasada retrospektywności.
Dodatkowo KNF wskazała, że prawidłowo przeprowadzona analiza zasady retroaktywności w odniesieniu do przepisu art. 25n ust. 5a u.p.b. powinna była doprowadzić WSA w Warszawie do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje oczywisty interes publiczny, o którym mowa w art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 133 ust. 1 u.p.b. związany z zapewnieniem stabilności finansowej i bezpieczeństwem zgromadzonych w banku depozytów, a w konsekwencji, że KNF była zobligowana do zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b.
Organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że w rezultacie WSA w Warszawie rozpoznałby merytorycznie sprawę i, w ocenie organu nadzoru, oddalił skargę na zaskarżoną decyzję.
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25n ust. 5a u.p.b. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez WSA w Warszawie polegającą na tym, że ograniczając rozpoznanie sprawy do przyjęcia błędnej wykładni art. 25n ust. 5a u.p.b. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegającej na stwierdzeniu braku możliwości zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b., WSA w Warszawie nie dokonał kontroli przedmiotu postępowania i nie dokonał w ramach prowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do meritum sporu pomiędzy stronami. W przypadku, w którym WSA w Warszawie dokonałby ww. kontroli, powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję i oddalić skargę;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 25n ust. 5a u.p.b. polegające na naruszeniu przepisów postępowania w związku z błędną wykładnią art. 25n ust. 5a u.p.b. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której WSA w Warszawie błędnie przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 25n ust. 5a u.p.b. nie znajduje zastosowania, tj., że nie stosuje się go do niedochowania zobowiązania inwestorskiego mającego miejsce po wejściu w życie tego przepisu a dotyczącego zobowiązania inwestorskiego złożonego przed wejściem w życie ww. przepisu. Innymi słowy skutkiem błędnej wykładni WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając wszczęte postępowanie administracyjne zamiast rozpoznać merytorycznie czy organ nadzoru prawidłowo ustalił, że doszło do niedochowania zobowiązania inwestorskiego. W ocenie Komisji, w sytuacji braku błędu WSA w Warszawie rozpoznając merytorycznie sprawę powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję i oddalić skargę;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 25n ust. 5a u.p.b. polegające na naruszeniu przepisów postępowania poprzez brak ich zastosowania w związku z błędną wykładnią art. 25n ust. 5a u.p.b. poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji, w której WSA w Warszawie dokonując wykładni art. 25n ust. 5a u.p.b. błędnie przyjął, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania do niedochowania zobowiązania inwestorskiego mającego miejsce po wejściu w życie tego przepisu a dotyczącego zobowiązania inwestorskiego złożonego przed wejściem w życie tego przepisu. W ocenie Komisji, gdyby WSA w Warszawie nie popełnił wskazanego tutaj błędu rozpoznając merytorycznie sprawę, oddaliłby skargę utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 25h ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 2 ustawy o nadzorze w zw. z art. 133 ust. 1 u.p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na nieprawidłowym i nieuprawnionym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że zobowiązanie inwestorskie stanowi stosunek prawny w całości ukształtowany w dacie jego złożenia i nie ma charakteru publicznoprawnego. Podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 25h ust. 3 u.p.b. prowadzi do wniosku, że obowiązek działania w wykonaniu zobowiązania inwestorskiego konkretyzował się każdorazowo w sytuacji wystąpienia okoliczności faktycznych uzasadniających dochowanie zobowiązania. Ponadto zobowiązanie inwestorskie ma charakter publicznoprawny oraz wpływa na ostrożne i stabilne zarządzanie bankiem i bezpieczeństwo środków deponentów. Błędna wykładnia wskazanego przepisu doprowadziła WSA w Warszawie do stwierdzenia, że zobowiązanie inwestorskie nie ma charakteru publicznoprawnego i nie jest składane w interesie publicznym, a jego niedochowanie może być rozpatrywane jedynie w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia zobowiązania inwestorskiego;
2. art. 25n ust. 5a w zw. z art. 25h ust. 3 u.p.b. poprzez dokonanie w przedmiotowej sprawie błędnej wykładni przepisu art. 25n ust. 5a u.p.b., a wskutek tego jego niezastosowanie w sytuacji, w której przy właściwej wykładni przepis ten powinien był znaleźć zastosowanie. Powołana błędna wykładnia sprowadzała się do tego, że WSA w Warszawie w sposób niewłaściwy i nieuprawiony przyjął, że norma przewidziana przez przepis art. 25n ust. 5a u.p.b. może znaleźć zastosowanie tylko, jeśli złożenie zobowiązania inwestorskiego nastąpiło po dniu wejścia w życie art. 25n ust. 5a u.p.b.. Wykładnia ta całkowicie ignorowała brzmienie ww. przepisu, które odnosi się jednoznacznie do "niedochowania zobowiązania inwestorskiego", a nie samego złożenia tego zobowiązania. W konsekwencji WSA w Warszawie nie podjął choćby próby zidentyfikowania, na czym w rozstrzyganej sprawie polegało niedochowanie zobowiązania inwestorskiego, za które nałożona została kara pieniężna, oraz kiedy do tego niedochowania doszło. Nieprawidłowa interpretacja przesłanek zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. doprowadziła z kolei do nierozpoznania istoty sprawy i skupienia rozstrzygnięcia na kwestiach intertemporalnych, które przy prawidłowej wykładni art. 25n ust. 5a u.p.b. nie powinny odgrywać żadnej roli, ponieważ w rozstrzyganej sprawie niedochowanie zobowiązania inwestorskiego warunkujące zastosowanie tego przepisu nastąpiło w całości po jego wejściu w życie. Błędnie zastępując przesłanki zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. (niedochowanie zobowiązania inwestorskiego) okolicznościami, o których mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b. (złożenie zobowiązania inwestorskiego), WSA w Warszawie doszedł do mylnego wniosku, że KNF nałożyła karę pieniężną "na podstawie przepisu prawa materialnego, który nie mógł stanowić podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie. Organ błędnie uznał, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 25n ust. 5a u.p.b. podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w stanie faktycznym objętym postępowaniem administracyjnym". Gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, doszedłby do konkluzji, że organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 25n ust. 5a u.p.b. w ustalonym stanie faktycznym i utrzymałby decyzję w mocy;
3. art. 25n ust. 5a w zw. z art. 25n ust. 5d w zw. z art. 25n ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 2 ustawy o nadzorze w zw. z art. 133 ust. 1 u.p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakaz wykonywania prawa głosu, o którym mowa w art. 25n ust. 1 u.p.b. jest względniejszy niż nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 25n ust. 5a u.p.b.. WSA w Warszawie nie dostrzegł także, że za bardziej względnym charakterem środka polegającego na nałożeniu kary pieniężnej przemawia okoliczność, że wypełnienie zobowiązania w terminie wskazanym w decyzji wydanej na podstawie art. 25n ust. 5a u.p.b. powoduje po stronie organu nadzoru konieczność umorzenia nałożonej kary pieniężnej. Ponadto, WSA w Warszawie nie dostrzegł, że organ nadzoru obowiązany jest kierować się celami nadzoru określonymi w art. 2 ustawy o nadzorze i art. 133 ust. 1 u.p.b. Środki nadzoru muszą być efektywne, a to oznacza, że w pierwszym rzędzie mają zabezpieczać interes publiczny, a nie interes przedsiębiorcy. Gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, doszedłby do konkluzji, że organ uwzględniając cele nadzoru prawidłowo zastosował art. 25n ust. 5a u.p.b. w ustalonym stanie faktycznym i utrzymałby decyzję w mocy;
4. art 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 25n ust. 5a u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie to nastąpiło na skutek przyjęcia, że KNF zastosowała art. 25n ust. 5a u.p.b. retroaktywnie, tym samym naruszając art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wniosek ten wynikał wyłącznie z niezidentyfikowania przez WSA w Warszawie, na czym polegało i kiedy nastąpiło niedochowanie zobowiązania inwestorskiego oraz z błędnego potraktowania jako przesłanki zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. samego złożenia zobowiązania inwestorskiego. Gdyby wykładnia przepisów i ustalenia faktyczne w tym zakresie przeprowadzone zostały prawidłowo, WSA w Warszawie musiałby stwierdzić, iż do niedochowania zobowiązania inwestorskiego, czyli zmaterializowania się w stanie faktycznym sprawy przesłanki zastosowania art. 25n ust. 5a u.p.b., doszło w całości po wejściu w życie tego przepisu, a tym samym, że nie mogło mieć miejsca naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez retroaktywne zastosowanie art. 25n ust. 5a u.p.b.;
Zdaniem organu nadzoru, w okolicznościach niniejszej sprawy WSA w Warszawie nie był uprawniony do kwestionowania możliwości zastosowania przepisu art. 25n ust. 5a u.p.b. w odniesieniu do przypadków niedochowania zobowiązania inwestorskiego mającego miejsce po jego wejściu w życie. Gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, dostrzegłby, że dopiero w momencie naruszenia przez bank minimalnych wymogów kapitałowych po stronie inwestora będącego właścicielem zaktualizowała się konieczność udzielenia wsparcia finansowego wynikająca ze złożonego zobowiązania inwestorskiego i, że dopiero po tej dacie możliwe jest niedochowanie zobowiązania inwestorskiego. Prawidłowo dokonana wykładnia powołanych wyżej przepisów również doprowadziłaby WSA w Warszawie do konkluzji, że za stosowaniem art. 25n ust. 5a u.p.b. przemawia ważny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa środków deponentów, poszczególnych instytucji kredytowych i całego systemu bankowego oraz, że środki nadzoru w pierwszym rzędzie mają zabezpieczać interes publiczny, a nie interes przedsiębiorcy. W konsekwencji dokonania błędnej wykładni WSA w Warszawie uwzględnił skargę, podczas gdy powinien był ją oddalić z uwagi na brak dopuszczenia się przez Komisję Nadzoru Finansowego jakiegokolwiek naruszenia prawa;
5. art. 25n ust. 5a u.p.b. w zw. z art. 30 ustawy zmieniającej poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której ustawodawca tą ustawą wprowadził obowiązek stosowania środka nadzorczego oddziaływania w postaci nałożenia kary pieniężnej za niedochowanie zobowiązania inwestorskiego do wszystkich zdarzeń zaistniałych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Prawidłowo przeprowadzona wykładnia doprowadziłaby WSA w Warszawie do wniosku, że ustawodawca wprowadził środek nadzorczego oddziaływania w postaci nałożenia kary pieniężnej za niedochowanie zobowiązań inwestorskich w 4 ustawach (ustawie o obrocie instrumentami finansowymi - art. 1 pkl 87 ustawy zmieniającej, ustawie Prawo bankowe - art. 5 pkt 5 - ustawy zmieniającej, ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi - art. 8 pkt 15 ustawy zmieniającej, ustawie o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej), a w art. 30 tej ustawy wprowadził przepis intertemporalny nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych przy nakładaniu kary pieniężnej odnośnie do zdarzeń stanowiących naruszenia zobowiązań inwestorskich, a w konsekwencji przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Jednocześnie prawidłowo wykonana wykładnia art. 30 ustawy zmieniającej doprowadziłaby WSA w Warszawie do wniosku, że ustawodawca a contrario wprowadził normę intertemporalną odnośnie do zdarzeń niedochowania zobowiązania inwestorskiego, o którym mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b. co wskazuje na konieczność stosowania art. 25n ust. 5a u.p.b. w stosunku do niedochowania zobowiązania inwestorskiego zaistniałego po dacie wejścia w życie tego przepisu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Do skargi kasacyjnej załączono kopię pisma L. C. z dnia 23 kwietnia 2018 r., kopię pisma L. C. z dnia 23 września 2021 r. i kopię pisma Ministerstwa Finansów z dnia 11 kwietnia 2018 r. jako przedstawienie pełnej prezentacji kontekstu w jakim sformułowano wypowiedzi i stwierdzenia, na treść których w skardze kasacyjnej powołała się KNF.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków organu o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej z uwagi na brak znaczenia tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na to, że organ - jako podmiot prowadzący postępowanie administracyjne - powinien był samodzielnie zgromadzić pełny materiał dowodowy przed wydaniem decyzji, czego zaniechał. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o niewyznaczanie do składu sądu rozpoznającego niniejszą skargę osób powołanych na urząd Sędziego NSA przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3).
W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała wszystkie wnioski, zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, a dodatkowo zaprzeczyła, jakoby wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na replikę organu L. C. podtrzymał w całości wszystkie dotychczasowe twierdzenia, precyzując, że wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku artykułu z [...] z dnia 13 listopada 2018 r. na fakty wskazane w treści uzasadnienia odpowiedzi na replikę.
Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. przedstawił pogląd w sprawie, zgodnie z którym w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnego zakazu retroakcji, bowiem to moment niedochowania przez inwestora zobowiązań dotyczących banku krajowego lub ostrożnego i stabilnego nim zarządzania, o których mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b., a nie dzień złożenia tych zobowiązań, implikuje stan prawny mający zastosowanie zarówno do oceny naruszenia, jak i jego sankcjonowania. W piśmie wskazano również, że w sprawie nie zachodzi problem intertemporalny, a właściwy organ – w tym przypadku skarżąca kasacyjnie KNF – ustala zakres norm prawnych mających zastosowanie, w tym sankcji na podstawie ogólnych zasad (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Za nietrafny należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje organ skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów podniesionych w pismach procesowych sprawy, bowiem może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Autor skargi kasacyjnej norm takich jednak nie wskazał, zaś treść zarzutów prowadzi do wniosku, że zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ustalenia stanu faktycznego. Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, muszą zostać uznane nie nieuzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a., który kasator połączył z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 25n ust. 5a ustawy Prawo bankowe należy zwrócić uwagę, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, a więc ma charakter ogólnoustrojowy. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.
Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił, wobec czego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Wydanie w rozpoznawanej sprawie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wskazane wyżej zarzuty nie mogą służyć także kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służą one również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają usprawiedliwionych podstaw także liczne zarzuty naruszenia art. 25n ust. 5a ustawy Prawo bankowe, w tym w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Sąd kasacyjny podziela opinię WSA, że oświadczenia zawierające tzw. zobowiązanie inwestorskie mają charakter permanentny. Zgadza się też, że zobowiązania takie, jak przyjęte przez Stronę, nie były i nie są zwykłym oświadczeniem woli, ale stanowią zobowiązanie do prowadzenia polityki banku w przewidziany w prawie i w decyzji zezwalającej sposób (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II GSK 378/17, LEX nr 2695857).
NSA nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, że zobowiązanie inwestora, o którym mowa w art. 25h ust. 3 Prawa bankowego nie ma charakteru zobowiązania rezultatu. Dokument ten został złożony wobec Komisji (bezsporne) i należało go interpretować w ten sposób, że obejmował zobowiązania Strony dotyczące banku krajowego lub ostrożnego i stabilnego nim zarządzania (zgodnie z treścią art. 25h ust. 3 u.p.b.).
Należy wyjaśnić, że okoliczność potrzeby ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem krajowym badana jest przez KNF w związku z zawiadomieniem o zamiarze nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji lub co do stania się podmiotem dominującym banku krajowego i może być powodem sprzeciwu Komisji z uwagi na możliwy wpływ podmiotu składającego zawiadomienie na bank krajowy lub z uwagi na ocenę sytuacji finansowej podmiotu składającego zawiadomienie (art. 25h ust. 1 pkt 3 Prawa bankowego). Kryteria, które musi co najmniej spełnić podmiot składający zawiadomienie, aby wykazać istnienie przesłanki "potrzeby ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem" zawiera ust. 2 art. 25h u.p.b., w tym wskazano w przywołanym przepisie, że podmiot ten: daje rękojmię wykonywania swoich praw i obowiązków w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów banku krajowego oraz zapewniający bezpieczeństwo środków gromadzonych w banku krajowym (pkt 1); jest w dobrej kondycji finansowej, w szczególności w odniesieniu do aktualnego zakresu prowadzonej działalności, jak również wpływu realizacji planów inwestycyjnych na przyszłą sytuację finansową podmiotu składającego zawiadomienie i przyszłą sytuację finansową banku krajowego (pkt 3); zapewni przestrzeganie przez bank krajowy wymogów ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa, w tym wymogów w zakresie funduszy własnych, norm płynności, kontroli wewnętrznej, zarządzania ryzykiem, a w szczególności to, że struktura grupy, której bank stanie się częścią, będzie umożliwiać sprawowanie efektywnego nadzoru oraz skuteczną wymianę informacji pomiędzy właściwymi władzami nadzorczymi i ustalenie zakresów właściwości tych władz (pkt 4). Zatem wspomniane przesłanki podmiot składający zawiadomienie zobowiązuje się spełniać przez cały czas trwania złożonego zobowiązania/oświadczenia. Omawiane uregulowanie art. 25h Prawa bankowego stanowiło transpozycję art. 19 i art. 19a dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 177, s. 1), obowiązujących w dacie uchwalenia art. 25h Prawa bankowego oraz art. 22 i art. 23 kolejno obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywę 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 176, s. 338). Unijny prawodawca zakłada, że uprzednia ocena odpowiedniości każdej osoby, która zamierza nabyć akcje w instytucji kredytowej, jest niezbędna dla zagwarantowania odpowiedniości i dobrej kondycji finansowej właścicieli tych instytucji. Również od statusu właścicieli instytucji kredytowych i każdej osoby, która zamierza nabyć znaczny pakiet akcji w takiej instytucji ściśle zależy przestrzeganie przez instytucje kredytowe przepisów Unii, wymagających od nich utrzymywania określonych poziomów kapitału w celu zapewnienia ochrony przed ryzykiem nieodłącznie związanym z ich działalnością, ograniczania wielkości ich ekspozycji, publikowania informacji na temat ich sytuacji finansowej, posiadania dostatecznej ilości aktywów płynnych, aby móc przetrwać okresy napięć na rynkach oraz ograniczenia dźwigni finansowej. Stanowi to warunek wstępny dobrej kondycji instytucji kredytowych pod względem zasad ostrożnościowych. Celem postępowania w sprawie zezwolenia na nabycie znacznego pakietu akcji w instytucjach kredytowych jest bowiem zagwarantowanie należytego i ostrożnego zarządzania instytucją, której dotyczy planowane nabycie, oraz odpowiedniego charakteru potencjalnego nabywcy i bezpieczeństwa finansowego planowanego nabycia z uwzględnieniem prawdopodobnego wpływu tego nabywcy na ową jednostkę kredytową (por. pkt 52-54 wyroku Sądu UE z 11 maja 2022 r. w sprawie T-913/13, Lex 3341147).
Nakaz realizacji złożonego zobowiązania dotyczącego banku krajowego lub ostrożnego i stabilnego nim zarządzania (art. 25h ust. 3 Prawa bankowego) przez cały okres trwania tego zobowiązania wynika także z art. 25n Prawa bankowego, skoro przewidziane nim sankcje są rezultatem niedochowywania zobowiązań, o których mowa m.in. w art. 25h ust. 3 tego aktu.
W tej sytuacji ukształtowany zobowiązaniem inwestorskim pod rządami starego prawa stosunek administracyjno-prawny nadal istnieje i trwa pod rządami nowego prawa. Jest to zatem zdarzenie otwarte - ciągle trwające także po wejściu w życie nowej ustawy, a w konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów przez nowe prawo jest działaniem retrospektywnym prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowana w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71 oraz wyrok TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124; wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40). Retrospektywność - jak trafnie wskazuje się w nauce prawa - "powinna być rozumiana jako cecha nowego prawa (wprowadzanego w wyniku zmiany normatywnej), które obejmuje zakresem swojego zastosowania stany faktyczne powstałe (trwające lub także zakończone) w okresie normatywnego działania dawnego prawa, nie naruszając przy tym skutków prawnych, jakie powstały i zostały powiązane z tymi stanami w okresie obowiązywania dawnego prawa" (M. Kamiński, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22, OSP 2024, nr 7-8, poz. 62).
Zdaniem NSA w niniejszym składzie z tego względu skutki retrospektywnego działania nowego prawa należy oceniać i uwzględniać z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz z uwzględnieniem tego, że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa przewidujące nowe administracyjne kary pieniężne, nie mogą mieć mocy wstecznej. W niniejszej sprawie są zatem podstawy do uznania, że naruszone zostały konstytucyjne zasady państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku. W szczególności to, że organ zastosował przepis prawa, który wszedł w życie z dniem 21 kwietnia 2018 r., a więc już po podjęciu przez Stronę zobowiązania, o którym mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b w dniu 11 sierpnia 2011 r., stanowi o naruszeniu wskazanych zasad. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że skoro przepis art. 25n ust. 5a u.p.b. w ogóle wówczas nie obowiązywał, to naruszenie zobowiązań, o których mowa w art. 25h ust. 3 u.p.b., przed 21 kwietnia 2018 r. nie było zagrożone sankcją w postaci kary pieniężnej w tym przepisie określonej.
Odnosząc się zatem do wskazywanej w licznych zarzutach skargi kasacyjnej zasady bezpośredniego działania nowego prawa, rozumianej jako decyzja ustawodawcy (podjęta chociażby przez rezygnację z uchwalenia przepisów intertemporalnych) oznaczająca stosowanie, od chwili ich wejścia w życie, nowych norm prawnych do wszystkich stosunków, zdarzeń i stanów rzeczy zarówno tych, które dopiero powstają, jak i tych które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa - należy podnieść, że zasada ta nie w każdym przypadku ma i może mieć zastosowanie, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązuje żadna ogólna zasada (lub domniemanie) bezpośredniego działania prawa nowego. W tym zakresie rację ma Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem" (wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK-A, Nr 6, poz. 51; zob. też wyroki TK: z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK seria A, Nr 6, poz. 81, i z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, OTK A, Nr 9, poz. 134). Obecnie nie ma już wątpliwości, że brak przepisów przejściowych oznacza lukę w zakresie rozstrzygnięcia problemów intertemporalnych i z żadnego z przepisów obowiązującej Konstytucji RP nie da się wyprowadzić "domniemania" bezpośredniego działania prawa nowego. Trzeba więc kwestie intertemporalne rozstrzygać wyraźnymi przepisami przejściowymi (tak: G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, WK 2016, LEX/el. 2019).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mocno podkreślana jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), jako jedna z podstawowych zasad prawa międzyczasowego, od której odstąpić można jedynie w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiałaby za tym konieczność ochrony istotnych wartości konstytucyjnych (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 2836/21). W wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "[w) demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowienia norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. (w:) Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, Opracowanie Biura Trybunału Konstytucyjnego - Warszawa 2015 r., s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną". Dalej NSA stwierdził też że "[nawet jeżeli przyjąć, że zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, to z samej tej zasady nie można wyprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (np. wyroki TK: z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). Należy bowiem podkreślić, że granice jego zastosowania w czasie wyznacza zasada lex retro non agit (por. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK nr 5/A/2009, poz. 65)". Z kolei w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, NSA stwierdził, że "W razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne; "Nowe Prawo" 1965, nr 6). Podobne stanowisko prezentowane jest w nowszym piśmiennictwie. I tak, dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi, jeżeli należy oceniać wedle jej przepisów zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które:
1) nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo
2) nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej.
Zachodzi ono w szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej - sytuacja prawna powstała, przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść (por. M. Kłoda, Sposoby działania ustawy w prawie międzyczasowym prywatnym; "Przegląd Legislacyjny" 2001 NR 1, s. 7 i n.).
Przedstawione wyżej poglądy doktryny jak i judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela.
Na gruncie tej sprawy nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że - jak trafnie zauważył WSA - w chwili złożenia przez Skarżącego oświadczenia zawierającego tzw. zobowiązanie inwestorskie (a więc zdarzenia prawnego będącego przedmiotem oceny materialnoprawnej KNF) nie obowiązywał ani stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 25n ust. 5a u.p.b., ani żaden inny przepis, który przewidywałby nałożenie kary pieniężnej za uchybienie odnośnemu zobowiązaniu. Odpowiednie regulacje w tym zakresie zostały wprowadzone do porządku prawnego dopiero 7 lat później, tj. z dniem 21 kwietnia 2018 r. - na mocy art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. zmieniającej ustawę - Prawo bankowe. Jednocześnie, zdaniem NSA, w demokratycznym państwie prawa niezbędne jest stosowanie pewnych standardów odpowiedzialności ustawowej. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, do sankcji administracyjnych należy odpowiednio stosować niektóre zasady ponoszenia odpowiedzialności za czyny zabronione, wypracowane na gruncie prawa karnego. Gwarantują one właściwy poziom ochrony praw podmiotu, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia sankcji (por. A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 313- 314). Zdaniem TK, gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji" (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65). W tym kontekście należy zauważyć, iż zasada lex severior retro non agit gwarantuje fundamentalną dla zaufania obywateli do państwa zasadę, że ustanowione reguły nie mogą ulegać zmianie w trakcie gry. W rozpatrywanej sytuacji, istotnym argumentem przemawiającym za uznaniem, że przepisy prawa przewidujące nowe administracyjne kary pieniężne, nie mogą mieć mocy wstecznej jest to, iż strona mogłaby nie złożyć relewantnego oświadczenia zawierającego tzw. zobowiązanie inwestorskie jeżeli zakładałaby, że grozi jej nowowprowadzona wielomilionowa administracyjna kara pieniężna, za którą strona odpowiadałaby całym swoim majątkiem.
Podkreślić należy, że każdorazowo, podejmując decyzję o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa, organ administracji musi rozważyć, czy nie doprowadzi to do skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych zasad porządku prawnego. W wyroku TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie prezentował stanowisko, zgodnie z którym "do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne (por. wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, LEX nr 321915). Takie rozwiązanie w przypadku wprowadzonych nowym prawem kar administracyjnych daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu.
Zasadą więc jest stosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, jednakże "jeżeli istotą sprawy jest określenie przez organ konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w sytuacji istnienia swoistych dyrektyw intertemporalnych w stosunku do stanu faktycznego, tj. w przypadku, gdy sam ustawodawca w rozmaity sposób wiąże konsekwencje prawne z zaistnieniem w danym czasie określonego stanu faktycznego, to są to normy w kształcie obowiązującym w chwili zaistnienia tego stanu, a nie w chwili orzekania, a mimo to, ze względu na ich specyfikę i aksjologię demokratycznego państwa prawnego, spełniające wymóg zachowania ważności w chwili orzekania" (por. W. Jakimowicz, Aktualność pojęcia prawa administracyjnego, LEX 2023).
Powyższe oznacza, że nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 25n ust. 5a w zw. z art. 25n ust. 5d w zw. z art. 25n ust. 1 ustawy Prawo bankowe w zw. z art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 133 ust. 1 ustawy Prawo bankowe poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakaz wykonywania prawa głosu, o którym mowa w art. 25n ust. 1 ustawy Prawo bankowe jest względniejszy niż nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 25n ust. 5a ustawy Prawo bankowe.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny był z tytułu udziału pełnomocników profesjonalnych (zarówno radcy prawnego jak i adwokatów) reprezentujących stronę w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. Skarżącemu za udział w rozprawie pełnomocników profesjonalnych, którzy reprezentowali go już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej 25.000 zł, co dało kwotę 18.750 zł.