II GSK 103/23

II GSK 103/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Op 33/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-04-28
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Brzeskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 33/22 w sprawie ze skargi Fundacji B. we W. na czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 kwietnia 2022r., sygn. akt II SA/Op 33/22 na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Fundacji [...] we W. (dalej też: "strona", "strona skarżąca", "Fundacja") i uchylił czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego (dalej też: "organ", "Zarząd Powiatu") w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, orzekając o kosztach postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 41 ust. 2 lit. c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w.w przepis tworzy po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia niedecyzyjnej czynności w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych i nie powinien stanowić podstaw do merytorycznego rozstrzygania skarg na czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu jako podstawy do uwzględnienia skargi.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. :art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie w pkt 1) wyroku o "uchyleniu zaskarżonej czynności", podczas gdy przepis ten umożliwia wyłącznie stwierdzenie bezskuteczności czynności będącej przedmiotem skargi, a więc wydanie orzeczenia ponad upoważnienie ustawowe zawarte w w.w. przepisie.
Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej, tj. pisma Zarządu Powiatu Brzeskiego z 30 czerwca 2022r. kierowanego do Fundacji [...] w przedmiocie uzasadnienia wyboru i odrzucenia ofert przez Zarząd Powiatu Brzeskiego w otwartym konkursie na realizacje zadania publicznego z zakresu prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także edukacji prawnej, na terenie powiatu brzeskiego w 2022r. - na wykazanie faktu udzielenia skarżącej szczegółowych wyjaśnień w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu oraz uzasadnienia wyboru oferty Stowarzyszenia [...],
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Na rozprawie w dniu 9 października 2025r. pełnomocnik skarżącego organu cofnął wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma Zarządu Powiatu Brzeskiego z 30 czerwca 2022r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.
Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż skoro zaskarżona czynność podlega kontroli Sądu administracyjnego, to istotne jest prawidłowo sporządzone jej uzasadnienie. Uzasadnienie takie spełnia zasadniczą rolę w procesie jej kontroli, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podejmując się rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Zauważyć należy, że brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez Sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu.
Trafnie WSA wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie jest uchwała Zarządu Powiatu Brzeskiego, lecz czynność tego organu z 22 listopada 2021r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej.
Skoro, zgodnie ze stanowiskiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020r.,sygn. akt SK 12/20, rozstrzygnięcie konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowaną przez niezależny Sąd administracyjny, to prawidłowo stwierdził WSA, iż konieczne było sporządzenie jej uzasadnienia.
Obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności. Podkreślić należy, że jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji (zob. Prawo administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stachl, Warszawa 2013, s. 172 i 196). Dodać należy, że prawo do dobrej administracji przewidziane zostało w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Powyższe oznacza, że istnieje podstawa prawna dla uzasadniania aktów administracyjnych innych niż decyzje i postanowienia administracyjne regulowane w k.p.a.
Prowadzi to do wniosku, że w sprawie niniejszej słusznie Sąd I instancji uznał, że działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy stanowisko odnośnie rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu organ należycie uzasadni i wyjaśni, w tym przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony. Traktując ogłoszenie z 22 listopada 2021r. o wyborze oferty Stowarzyszenia [...] jako czynność podlegającą zaskarżeniu do Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, zauważyć należy, że nie zawiera ono żadnego uzasadnienia. Jego treść nie pozwala zatem zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się organ, powierzając wykonywanie zadania publicznego Stowarzyszeniu [...], a odmawiając takiego powierzenia pozostałym uczestnikom procedury konkursowej w tym Fundacji [...] we W.
Dopiero odpowiednie udokumentowanie (utrwalenie) tej czynności związane w istocie z uzasadnieniem rozstrzygnięcia stanowić może ewentualny materiał badawczy dla Sądu administracyjnego w przypadku kontroli działania administracji.
Zasadnie wskazał WSA, iż uzasadnienie czynności organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zarząd Powiatu Brzeskiego w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej czynności. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonej czynności uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych skardze, a dotyczących procedury konkursowej i dokonanej oceny zgłoszonych ofert. Obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętej czynności i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest też niezależny od obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2i ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do tego przepisu każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. Jak zaznaczył to Sąd I instancji w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik organu stwierdziła, iż skarżąca w dniu 13 grudnia 2021r. złożyła wniosek o sporządzenie przez Zarząd Powiatu Brzeskiego uzasadnienie wyboru oferty w procedurze konkursowej, jednak do dnia rozprawy takie uzasadnienie nie zostało sporządzone.
Wskazać też należy, iż odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego i tak jak skarga kasacyjna w szczególności jej uzasadnienie nie może konwalidować wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia i być uznana za uzupełnienie czy dodatkowe uzasadnienie zaskarżonego aktu.
Zasadnie, więc Sąd I instancji uznał, że brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru jednego z podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego, jak również przeprowadzenia kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Niesporządzenie uzasadnienia stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, Sąd uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 Ordynacji podatkowej lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Na gruncie tej sprawy należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wprawdzie WSA uchylając zaskarżoną czynność z powodu naruszenia przepisów postępowania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak jej uzasadnienia oznacza jej wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, to zauważyć należy, że przywołana została prawidłowo postawa prawna rozstrzygnięcia a sformułowanie o "stwierdzeniu bezskuteczności czynności" nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.