II GSK 1024/21

II GSK 1024/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Izabella Janson
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2501/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-04
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1513
art. 75c, ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 75 ust. 2
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.
Dz.U. 2020 poz 85
art. 326 pkt 4, art. 327
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2501/20 w sprawie ze skargi T.D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/20, w ten sposób, że w czwartym wierszu od dołu w miejsce "21 września 2020 r." wpisuje "25 września 2020 r." oraz w miejsce "[...]" wpisuje "nr [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od T.D. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/20, oddalił skargę T.D. (dalej także: "skarżący", "kandydat") na postanowienie Ministra Sprawiedliwości dalej także: "Minister", "organ") z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zgłoszenia o przystąpienie do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr 6 do spraw aplikacji adwokackiej z siedzibą w Warszawie (dalej: "Przewodniczący Komisji"), postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...], pozostawił bez rozpoznania zgłoszenie skarżącego o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikacje adwokacką. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 75c ust. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1513, ze zm., dalej: "Poa"). Przewodniczący Komisji w uzasadnieniu postanowienia podał, że kandydat do wniosku o dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką załączył kopię dyplomu wydanego przez University of D. z [...] stycznia 2016 r., stwierdzającego uzyskanie tytułu Master of Law in European Trade and Commercial Law. Przewodniczący Komisji pismem z [...] września 2020 r. wezwał T.D. do usunięcia braków zgłoszenia przez złożenie potwierdzenia, zgodnie z przepisami art. 326 pkt 4 i 327 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) oraz art. 75 ust. 2 Poa, że dyplom (kopia dyplomu złożona wraz z wnioskiem), potwierdza ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej (pisemnej informacji Dyrektora NAWA). W odpowiedzi na wezwanie kandydat przedłożył informację z [...] września 2020 r. wydaną przez Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (dalej: "Dyrektor NAWA"), z której wynikało, że przedstawiony dyplom potwierdza w Polsce posiadanie wykształcenia wyższego na poziomie studiów drugiego stopnia oraz, że stwierdzenie równoważności powyższego dyplomu z jego polskim odpowiednikiem może nastąpić po przeprowadzeniu procedury nostryfikacji. Przewodniczący Komisji, mając powyższe na uwadze, stwierdził, że brak zgłoszenia T. D. o dopuszczenie do egzaminu nie został uzupełniony pomimo wezwania, a wobec tego należało pozostawić je bez rozpoznania.
T.D. złożył zażalenie na postanowienie z [...] września 2020 r.
Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że złożony przez kandydata dyplom potwierdza wprawdzie posiadanie wykształcenia wyższego na poziomie studiów drugiego stopnia, "jednakże na chwilę obecną nie jest on równoważny z jego polskim odpowiednikiem, albowiem nie zostało przeprowadzone postępowanie nostryfikacyjne, o którym mowa w art. 327 ust. 1 in fine ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wobec braku umowy bilateralnej pomiędzy Polską a Wielką Brytanią."
Minister, odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że przedstawione zaświadczenie nie potwierdza równoważności dołączonego do zgłoszenia dyplomu z jego polskim odpowiednikiem, albowiem - jak wynika z treści zaświadczenia Dyrektora NAWA - w tym celu należy przeprowadzić postępowanie nostryfikacyjne. Skarżący nie uzupełnił zatem braku formalnego poprzez złożenie zaświadczenia o posiadaniu dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Przewodniczący Komisji, kierując się treścią przepisu art. 75c ust. 5 Poa, podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o pozostawieniu zgłoszenia skarżącego bez rozpoznania. Skarżący nie spełnił bowiem wymogu formalnego określonego w art. 75c ust. 1 pkt 4 Poa w postaci przedłożenia kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę T. D. na powyższe postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa, zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką powinno zawierać m.in. kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenie o zdaniu egzaminu magisterskiego. Sąd zaznaczył, że przepisy Poa nie definiują jednak, czym są "zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej". W celu zdekodowania tego pojęcia należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm., dalej: Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 326 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy "Dyplom wydany przez uprawnioną uczelnię działającą w systemie szkolnictwa wyższego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, potwierdzający ukończenie: (...) 2) studiów drugiego stopnia - potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia (...)". Z kolei art. 326 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce stanowi, że "Jeżeli dyplom potwierdzający ukończenie studiów za granicą daje prawo do kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia lub ubiegania się o nadanie stopnia doktora w państwie, w którego systemie szkolnictwa wyższego działa uczelnia, która go wydała, uprawnia on w Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio do: 1) kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia albo 2) ubiegania się o nadanie stopnia doktora".
Dyrektor NAWA udziela, na wniosek zainteresowanego podmiotu, pisemnej informacji o dyplomie wydanym przez zagraniczną uczelnię, o poziomie studiów i statusie uczelni (art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Zdaniem WSA, pismo Dyrektora NAWA z [...] września 2020 r. nie stanowiło o uznaniu studiów ukończonych przez skarżącego w Wielkiej Brytanii, a było jedynie pisemną informacją Dyrektora NAWA wydaną zgodnie z art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Studia odbyte przez skarżącego udokumentowane zostały dyplomem, który potwierdzał w Rzeczypospolitej Polskiej - w myśl art. 326 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce - posiadanie wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia. Na podstawie informacji Dyrektora NAWA skarżący może np. uzyskać dłuższy wymiar urlopu według polskiego Kodeksu pracy jako pracownik z wyższym wykształceniem. Konsekwencje następujące "z mocy prawa" w obszarze naukowym przewidziane w art. 326 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce dotyczą wyłącznie możliwości kontynuacji nauki akademickiej - w przypadku skarżącego podjęcia studiów doktoranckich. Natomiast nie dotyczą one podjęcia aplikacji jako szkolenia zawodowego dotyczącego zawodu zaufania publicznego.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl art. 327 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce dyplom ukończenia studiów za granicą może być uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku - w drodze postępowania nostryfikacyjnego. Osoba, której dyplom został uznany za równoważny polskiemu dyplomowi i tytułowi, może posługiwać się odpowiednim polskim tytułem (art. 327 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce).
Następnie Sąd stwierdził, że przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze nie posługują się całą frazą "uznania dyplomu za równoważny" a jedynie ustanawiają warunek ukończenia "zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej", jednak przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewidują "uznanie" dyplomu tylko w sytuacji odniesienia się do "uznania dyplomu za równoważny". Zdaniem WSA, w świetle powołanych przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, słuszna jest konstatacja organu, że ustawodawca wymaga od przystępującego do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką przedstawienia albo kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra, albo dyplomu zagranicznego uznanego za równoważny odpowiedniemu polskiemu tytułowi, tj. magistra prawa. Przystępujący do egzaminu muszą być traktowani równo, tj. dyplom uzyskany za granicą musi odpowiadać polskiemu dyplomowi, tj. musi być uznany za jemu równoważny. Skoro pomiędzy Wielką Brytanią a Rzeczpospolitą Polską nie ma umowy bilateralnej w tym zakresie, to równoważność dyplomów stwierdza się w postępowaniu nostryfikacyjnym.
Zdaniem Sądu, z przepisów art. 326 i 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce wynika, że potwierdzenie posiadania wykształcenia wyższego na określonym poziomie studiów (do czego uprawniony jest Dyrektor NAWA) nie jest jednoznaczne z posiadaniem polskiego tytułu zawodowego (magister określonych studiów, inżynier, licencjat, itd.). Dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą być uznane za równoważne (czyli "uznane" w rozumieniu ustawy – Prawo o adwokaturze) z polskim odpowiednikiem na podstawie umowy międzynarodowej, a w przypadku jej braku - w drodze nostryfikacji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa unijnego, Sąd zaznaczył, że prawo unijne nie przewiduje automatyzmu w uznawaniu dyplomów akademickich. W krajach Unii Europejskiej to kraje członkowskie są odpowiedzialne za system kształcenia i mogą w dowolny sposób wprowadzać zasady dotyczące uznawania lub nieuznawania kwalifikacji akademickich zdobytych w innych krajach członkowskich. Dlatego zgodnie z prawem wewnętrznym danego kraju może się okazać konieczne przejście krajowej procedury w celu uznania stopnia naukowego lub dyplomu akademickiego w innym kraju Unii Europejskiej, jak ma to miejsce w Polsce.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odrębnie na gruncie unijnym uregulowane są kwestie związane z uznawaniem kwalifikacji akademickich oraz kwalifikacji zawodowych (czyli kwalifikacji, które umożliwiają wykonywanie zawodów regulowanych jak np. lekarz czy adwokat). Tylko w przypadku tych drugich przewidziane są odpowiednie przepisy unijne dotyczące uznawania kwalifikacji. Przytoczone przez skarżącego wyroki TSUE wydane w sprawie C-340/89, IRENE VLASSOPOULOU v. MINISTERIUM FÜR JUSTIZ, jak i sprawie 71-76 Jean Thieffry v. Conseil de l'ordre des avocats à la cour de Paris dotyczą właśnie uznania kwalifikacji zawodowych i prawa do wykonywania zawodu regulowanego (radcy prawnego i adwokata), a nie kwalifikacji akademickich.
Powołany przez skarżącego art. 53 ust. 1 TFUE jedynie przewiduje możliwość wydawania w tym zakresie dyrektyw, natomiast nie jest przez to przepisem wprost stosowalnym.
Z kolei z Zalecenia Rady Unii Europejskiej z 28 listopada 2018 r. w sprawie propagowania automatycznego wzajemnego uznawania kwalifikacji uzyskanych w ramach kształcenia i szkolenia na poziomie wyższym i średnim II stopnia oraz efektów uczenia się osiągniętych w okresach nauki za granicą (nr 2018/C 444/01) nie wynika bezwzględny postulat automatyzmu w uznawaniu kwalifikacji akademickich.
W ocenie WSA nie można także za źródło prawa uznać powoływanej przez skarżącego Deklaracji Bolońskiej - Szkolnictwo Wyższe w Europie (Wspólna Deklaracja Europejskich Ministrów Edukacji, zebranych w Bolonii w dniu 19 czerwca 1999 r.). Umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa w systemie prawa polskiego jeżeli spełnia wymogi przewidziane w art. 87 Konstytucji RP, tj. przede wszystkim musi zostać ratyfikowana. Deklaracja Bolońska tego warunku nie spełnia.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów postępowania.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ nie zastosował rozszerzonej na niekorzyść skarżącego interpretacji pojęcia "uznania" użytego w art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa, a jedynie dokonał wykładni systemowej tego pojęcia, biorąc pod uwagę powszechnie obowiązujące przepisy prawa inne niż ustawa – Prawo o adwokaturze (tj. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). W ocenie WSA jest to dozwolona w polskim prawie metoda wykładni. Interes strony nie może prowadzić do naruszenia przez organ powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnego traktowania przez poszczególne Komisje warunków spełniania przesłanek dopuszczenia do egzaminu na aplikację adwokacką pomimo posiadania takich samych dokumentów, Sąd stwierdził, że każda sprawa jest indywidualna i nie można jej oceniać porównawczo z innymi sprawami. Potencjalna wadliwość określonego rozstrzygnięcia odnośnie do innego kandydata nie może być argumentem do identycznych, równie błędnych rozstrzygnięć w innych sprawach.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że Minister zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Przewodniczącego Komisji o pozostawieniu bez rozpoznania zgłoszenie skarżącego o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikacje adwokacką, dokonując w tej kwestii wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wszechstronnej i obiektywnej oceny dowodów, których zwieńczeniem była wnikliwa i właściwa ocena prawna sytuacji skarżącego w kontekście spełnienia przez niego ustawowych wymogów dotyczących przystąpienia do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką.
T. D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) naruszenie art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przy interpretacji tego przepisu zasad podstawowej metody wykładni przepisów prawa w postaci wykładni językowej, z której wynika, że pojęcie "uznania" jest równoznaczne pojęciom "aprobaty" lub "akceptacji", co powinno prowadzić do wykładni przedmiotowego przepisu jako wprowadzającego wyłącznie wymóg "uznania" czyli "akceptacji" przez Rzeczpospolitą Polską zagranicznych studiów prawniczych, a nie nostryfikowania dyplomu, jak wywodzi WSA w niniejszej sprawie;
b) naruszenie art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa w związku z art. 326 i 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że wymóg złożenia kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej oznacza obowiązek uznania zagranicznych studiów prawniczych za równoważne studiom prawniczym odbytym w Rzeczpospolitej Polskiej, a tym samym wprowadza wymóg nostryfikacji dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej wykładni w/w przepisu powinno doprowadzić do uznania, że wymóg uznania zagranicznych studiów prawniczych nie wymaga uznania tych studiów za równoważne studiom prawniczym odbytym w Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym wymóg nostryfikacji dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych nie wynika z treści ustawy Prawo o adwokaturze;
c) naruszenie art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą sposobu wykładni realizującej zasadę racjonalnego prawodawcy, z której wynika, że racjonalny prawodawca chcący wprowadzić wymóg równoważności zagranicznych studiów prawniczych ze studiami w Polsce, uczyniłby to używając określenia "uznanych za równoważne" a nie określenia "uznanych";
d) naruszenie art. 75c ust. 2 Poa w związku z art. 75c ust. 5 Poa poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą analizy historycznej oraz porównawczej obecnej treści art. 75c ust. 2 Poa w stosunku do treści obowiązującego do dnia 1 października 2001 r. art. 65 pkt 3 Poa, który zawierał sformułowanie: "ukończył uniwersyteckie studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra prawa lub zagraniczne uniwersyteckie studia prawnicze uznane w Polsce za równorzędne i włada językiem polskim w mowie i piśmie", z którego to porównania wynika, że skoro ustawodawca zastąpił wymóg uznania wykształcenia prawniczego uzyskiwanego zagranicą za równorzędne studiom prawniczym odbywanym w Polsce przez wymóg uznania w Polsce wykształcenia prawniczego uzyskiwanego zagranicą, nie sposób jest przyjąć jakiegokolwiek logicznego rozumowania, z którego wynikałoby, że intencją prawodawcy było zaostrzenie w/w przepisu poprzez wprowadzenie wymogu równoważności studiów zagranicznych ze studiami w Polsce, w szczególności biorąc pod uwagę, że powyższa zmiana Poa dokonywana była w ramach dostosowywania prawa polskiego do prawa unijnego polegającego na liberalizacji polskiego prawa w zakresie współpracy pomiędzy członkami Unii Europejskiej;
e) naruszenie art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem wykładni uwzględniającej zasady interpretacji prawa w świetle i w zgodzie z unormowaniami prawa Unii Europejskiej i wyrokami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czyli zasadę in dubio pro communitatae, z której wynika, że wskazane w skardze do WSA przepisy prawa unijnego oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej powinny doprowadzić do wykładni uwzględniającej ratio legis powyższych przepisów i orzecznictwa wskazujące na wolę wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie Unii Europejskiej osiągniętego w tych krajach wykształcenia oraz kwalifikacji.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a, 6, 8, 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego T. D. przez WSA, podczas gdy występujące w sprawie wątpliwości interpretacyjne w zakresie spełnienia wymogów przedłożenia przez kandydata na aplikanta adwokackiego kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej (art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa) obligują organ administracyjny do rozstrzygania tych wątpliwości na korzyść strony tego postępowania zgodnie z zasadą in dubio pro libertate;
b) naruszenie art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej kontroli zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości i oddalenie skargi T. D. , w sytuacji gdy organy administracyjne przeprowadziły błędną, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego i nieprawidłowo uznały, że przedłożona przez skarżącego kopia dyplomu wydanego przez University of D. z [...] stycznia 2016 r. oraz zaświadczenie z [...] września 2020 r. wydane przez Narodową Agencję Wymiany Akademickiej nie potwierdzają ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej;
c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 64 § 2, art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie, iż zakres braków formalnych zgłoszenia skarżącego o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką został określony w wezwaniu Przewodniczącego Komisji z 4 września 2020 r., które zostały przez skarżącego uzupełnione poprzez przedłożenie na wyraźne żądanie organu pierwszej instancji pisemnej informacji Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej z [...] września 2020 r., wobec tego uznanie przez organy administracyjne, że ten dokument nie spełnia wymogów, stanowi o naruszeniu zasady praworządności i zaufania obywatela do organów administracji publicznej;
d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie, iż w tożsamej sprawie dotyczącej kandydata na aplikanta organ samorządu adwokackiego oraz organ notariatu rozpatrzyły pozytywnie zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na poszczególne aplikacje, a nadto, że organ samorządu radcowskiego w ogłoszeniu o egzaminie wstępnym na aplikację radcowską jasno stwierdził, że w sytuacji ukończenia zagranicznych studiów wyższych w kraju będącym członkiem Unii Europejskiej, OECD lub EFTA, studia takie są uznane w Polsce, co w sposób bezwzględny narusza zasadę proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania i stanowi o odmiennym traktowaniu skarżącego w tożsamym stanie faktycznym, będące nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa;
e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niespełniające obowiązku informacyjnego sporządzenie uzasadnienia wyroku w zakresie podnoszonego w skardze zarzutu braku przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy przytoczonych w toku postępowania rozstrzygnięć oraz dokumentów wydanych w identycznych jak skarżącego sprawach.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że pozostają one w ścisłym związku i dlatego należało rozpoznać je łącznie. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa poprzez błędną wykładnię wyrażającą się, najogólniej rzecz ujmując, w przyjęciu, że spełnienie wymogu zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, o którym mowa w powołanym przepisie oznacza obowiązek uznania zagranicznych studiów prawniczych za równoważne studiom prawniczym odbytym w Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym wprowadza wymóg nostryfikacji dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych. Według skarżącego wymóg taki nie wynika z ustawy – Prawo o adwokaturze. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić taki wymóg wówczas w art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa użyłby określenia "uznanych za równoważne" w miejsce "uznanych".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Jednym z warunków jakie musi spełniać zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką jest złożenie kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenia o zdaniu egzaminu magisterskiego. Istota sporu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia zwrotu użytego przez ustawodawcę w art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa - "zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej". Należy przy tym zauważyć, że skarżący negując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwrot ten należy rozumieć, stosownie do art. 327 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, jako konieczność (w przypadku braku umowy międzynarodowej określającej równoważność dyplomu), nostryfikacji dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych, jednocześnie stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 326 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce polski system prawa uznaje czyli akceptuje ukończenie zagranicznych studiów prawniczych "w poważanych uniwersytetach w krajach należących do Unii Europejskiej, OECD lub EFTA, przyznając ukończeniu takich studiów atrybutu posiadania w Polsce wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia oraz możliwość ubiegania się o nadanie stopnia doktora". Według skarżącego "dokonanie wykładni językowej przedmiotowego przepisu prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że dyplom ukończenia studiów prawniczych drugiego stopnia na renomowanym uniwersytecie w Wielkiej Brytanii jest uznawany w Polsce. W stosunku do skarżącego fakt ten został potwierdzony stosownym dokumentem w postaci zaświadczenia z dnia [...] września 2020 r." (s. 7 skargi kasacyjnej). W konsekwencji skarżący kwestionuje stosowanie innych metod wykładni przepisu art. 75c ust. 1 pkt 4 Poa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznacznych tez, stosowanie kolejnych metod wykładni jest zbyteczne.
Należy mieć na uwadze, że każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Innymi słowy należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia językowa ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.
Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07 (OSNKW 2007/5/37, Biul.SN 2007/5/18): "Należy jednak zauważyć, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, iż interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 275). Może się bowiem okazać, ze sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74)".
Nie ulega wątpliwości, że ustawa – Prawo o adwokaturze nie reguluje procedury uznawania dokumentów potwierdzających ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, natomiast warunek ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej muszą spełniać osoby ubiegające się o: dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką (art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa), wpis na listę aplikantów adwokackich (art. 75 ust. 2 Poa) oraz wpis na listę adwokatów (art. 65 pkt 3 Poa).
Wbrew stanowisku skarżącego wykładnia językowa przepisu art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Przyjęcie, że użyty w powołanym przepisie wyraz "uznanie" oznacza tyle co "akceptacja", czy "aprobata" nie pozwala na ustalenie w jakiej formie i w jakim trybie owa "akceptacja" powinna być wyrażona. W związku z tym należało dokonać systemowej wykładni powołanego przepisu.
W obowiązującym porządku prawnym kwestia uznawania dyplomów potwierdzających ukończenie studiów za granicą została uregulowana w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 326 i art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, należy odróżnić potwierdzenie osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie), od uznawalności wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismo Dyrektora NAWA z [...] września 2020 r., na które powołuje się skarżący, nie stanowi uznania przez Rzeczpospolitą Polską zagranicznych studiów prawniczych. Z treści przepisu art. 326 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce wynika jak należy rozumieć postanowienie ust. 1 tego artykułu ustawy. Przepis art. 326 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce odwołuje się do pojęcia osiągnięcia wykształcenia na określonym poziomie studiów, a więc potwierdzenia osiągnięcia wykształcenia na określonym poziomie studiów, uprawniającego do dalszego kształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego należało uznać, że art. 326 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje potwierdzenie poziomów wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach wymienionych w tym przepisie. Ukończenie trzyletnich studiów lub studiów pierwszego stopnia trwających co najmniej 3 lata, studiów drugiego stopnia, czy co najmniej czteroletnich studiów jednolitych potwierdza jedynie osiągnięcie określonego poziomu wykształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio na poziomie studiów pierwszego stopnia bądź na poziomie studiów drugiego stopnia. Zagadnienie uznawania dyplomu ukończenia studiów za granicą za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu reguluje art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Następuje to albo na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku – w drodze postępowania nostryfikacyjnego (art. 327 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Na podstawie omawianego przepisu oceniany jest nie tylko poziom osiągniętego wykształcenia, ale także to, czy kwalifikacje osiągnięte na określonym poziomie wykształcenia za granicą mają wartość odpowiadającą kwalifikacjom uzyskanym podczas studiów odbytych w Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeżeli zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką ma zawierać kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, to zamierzeniem ustawodawcy było dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką osób, których kwalifikacje uzyskane podczas studiów są takie same, a co najmniej w wysokim stopniu zbliżone. W przypadku studiów prawniczych odbytych za granicą ustalenie poziomu tych kwalifikacji może nastąpić albo na podstawie umowy międzynarodowej albo w procesie nostryfikacji dyplomu, w postępowaniu uregulowanym w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 września 2018 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów za granicą oraz potwierdzania ukończenia studiów na odpowiednim poziomie (Dz. U. 2018, poz. 1881). Należy podkreślić, że w przypadku braku umowy międzynarodowej, wyłącznie dyplom ukończenia studiów prawniczych za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi pozwala na przyjęcie, że wymóg zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką – ukończenie studiów prawniczych - jest taki sam dla wszystkich kandydatów.
Pisemna informacja udzielona przez Dyrektora NAWA [...] września 2020 r., na podstawie art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, o poziomie studiów i statusie uczelni nie może być więc traktowana jako "uznanie" zagranicznych studiów prawniczych w rozumieniu art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa, zwłaszcza, że jak z niej wynika "Stwierdzenie równoważności powyższego dyplomu z jego polskim odpowiednikiem może nastąpić po przeprowadzeniu procedury nostryfikacji". Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 326 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca posługuje się określeniem "potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wykształcenia", co niewątpliwie nie jest równoznaczne z pojęciem "zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że zarówno w przypadku stwierdzenia równoważności dyplomu ukończenia studiów za granicą, jak i ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa, chodzi o zastosowanie procedury określonej w art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, gdyż jak już wspomniano, wyłącznie ta ustawa reguluje kwestię uznawania odpowiedniości kwalifikacji uzyskanych podczas studiów za granicą.
Przyjęta wykładnia art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa uwzględnia zarówno funkcjonowanie powołanego przepisu w obowiązującym systemie prawa oraz cel ustawodawcy – dopuszczenie do przystąpienia do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką osób posiadających wykształcenie nie tylko na odpowiednim poziomie, ale również podobne kwalifikacje.
Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym konieczne jest wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik, a w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia postępowania nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Niezależnie od stwierdzonej wady formalnej zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa. Należy bowiem zauważyć, że nie istniały podstawy do zakwestionowania postanowienia Przewodniczącego Komisji o pozostawieniu bez rozpoznania zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką.
Przewodniczący Komisji pismem z 4 września 2020 r. wezwał T. D. do usunięcia braków zgłoszenia przez złożenie potwierdzenia, zgodnie z przepisami art. 326 pkt 4 i 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 75 ust. 2 Poa, że dyplom (kopia dyplomu złożona wraz z wnioskiem), potwierdza ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej (pisemnej informacji Dyrektora NAWA). Należy zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie to nie zostało sformułowane precyzyjnie, gdyż powołanie art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce mogło sugerować, że chodzi o informację o poziomie zdobytego wykształcenia. Nie można jednak pominąć, że Przewodniczący Komisji powołał się na art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz wyraźnie określił, że usunięcie braków wniosku ma polegać na złożeniu dokumentu, że kopia dyplomu dołączona do wniosku potwierdza ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, przez co należy rozumieć zaświadczenie wydawane po przeprowadzeniu postępowania nostryfikacyjnego, gdyż, jak wspomniano, uznanie zagranicznych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej następuje w sposób określony w art. 327 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie złożył żądanego dokumentu, zaś przedstawiona przez skarżącego informacja Dyrektora NAWA z [...] września 2020 r. potwierdziła jedynie poziom wykształcenia uzyskany podczas studiów za granicą i wynikające z tego uprawnienia w zakresie dalszego kształcenia. Innymi słowy skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie usunął braku formalnego zgłoszenia. Wobec powyższego Przewodniczący Komisji był zobowiązany do wydania postanowienia o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania (art. 75c ust. 5 Poa).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a. Uzasadnienie tego zarzutu koncentruje się na wykazaniu, że WSA niesłusznie oddalił skargę w sytuacji gdy organy administracji nie zastosowały w sprawie art. 7a k.p.a. W powołanym przepisie wyrażona została zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w przypadku gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W związku z tym należy stwierdzić, że czynności podejmowane po dokonaniu przez Ministra Sprawiedliwości ogłoszenia o egzaminie wstępnym na aplikację adwokacką nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W art. 75c Poa zostało uregulowane postępowanie poprzedzające przeprowadzenie egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką. Jest to regulacja kompletna, która tylko w zakresie wezwania do usunięcia braków zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką wprost odsyła do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym w pozostałym zakresie, (z wyłączeniem decyzji odmawiającej dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie wstępnym, od której przysługuje odwołanie) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.
W związku z tym skarżący także niesłusznie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że skarżący błędnie utożsamia informację Dyrektora NAWA z [...] września 2020 r. ze spełnieniem wymogu określonego w art. 75c ust. 2 pkt 4 Poa. Istotnie informacja uzyskana od Dyrektora NAWA potwierdzała, że ukończone przez skarżącego studia na University of D. odpowiadają posiadaniu wykształcenia wyższego w Polsce na poziomie studiów drugiego stopnia, a nadto uprawniają do kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia, ubiegania się o nadanie stopnia doktora oraz ubiegania się o przyjęcie na studia podyplomowe. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości, że Skarżący spełnił wymóg określony w art. 75c ust. 2 pkt 4 PoA obligujący do przedstawienia dokumentu potwierdzającego ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej" (s. 15 skargi kasacyjnej). Dyrektor NAWA nie posiada kompetencji do wydawania dokumentu potwierdzającego ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem skarżący nie mógł uzyskać takiego dokumentu od Dyrektora NAWA. Z przyczyn już podanych informacja, o której mowa w art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce nie może być uznana za dokument potwierdzający ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego w zakresie działań Ministra Sprawiedliwości oraz Przewodniczącego Komisji odnośnie do odmiennego traktowania kandydatów na aplikantów adwokackich w sytuacji przedkładania tych samych dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego przepisami wykształcenia.
W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź przedstawienie przez stronę innego poglądu niż wyrażony w uzasadnieniu wyroku nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd powinien odnieść się do zarzutów sformułowanych w skardze. Tym niemniej - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Oznacza to, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu różnego traktowania przez poszczególne Komisje warunków spełnienia przesłanek dopuszczenia do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, pomimo posiadania tych samych dokumentów. Sąd stwierdził, że każda sprawa jest indywidualna i nie można jej oceniać porównawczo z innymi sprawami, zaś potencjalna wadliwość określonego rozstrzygnięcia odnośnie innego kandydata nie może być argumentem uzasadniającym równie błędne rozstrzygnięcia w innych sprawach. Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości podejmując zaskarżone postanowienie rozpoznał sprawę jako konkretny indywidualny przypadek, w oparciu o ustawowe kryteria (k. 71 akt sądowych).
Trafność stanowiska przyjętego przez WSA nie podlega jednak ocenie w ramach omawianego zarzutu i nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.