II GSK 102/23

II GSK 102/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Gd 358/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2022-10-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "B." w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 358/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "B." w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 358/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia "B." z siedzibą w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdyni ogłosił otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021-2023.
Stowarzyszenie "B." (strona skarżąca/skarżąca) zaskarżyło powyższe zarządzenie w całości, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz przez brak opublikowania ogłoszenia w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (u.d.p.p.w.) w zw. z art. 57 k.p.a. przez niezgodne z przepisami ustalenie terminu na składanie ofert, co uniemożliwiło przystąpienie do konkursu osobom zainteresowanym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie.
Kontrolowany Sąd Wojewódzki w części rozważającej wydanego postanowienia, po przeprowadzeniu analizy treści art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., doszedł do przekonania, że wniesiona podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organów władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i bezczynność w podejmowaniu rozstrzygnięć w takich konkursach, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, orzekł, że art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również, że art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W ocenie kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. stanowi jedynie o ogłoszeniu otwartego konkursu ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na realizację zadania publicznego w latach 2021-2023. Zarządzenie to nie jest aktem wydanym w postępowaniu administracyjnym, nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma też charakteru władczego, jednostronnego i rozstrzygającego. Nie jest ono także aktem generalnym i nie zawiera regulacji o charakterze normatywnym. Jest to jedynie rodzaj swoistego zaproszenia do składania dobrowolnych ofert wykonania zadania, które nie nakłada na żaden podmiot prawa (w tym na skarżącą) obowiązków wbrew jego woli ani nie ogranicza niczyich praw. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera również przepisu szczególnego przewidującego sądowoadministracyjną kontrolę wstępnego etapu postępowania konkursowego. Realizacja zleconego zadania publicznego przez podmiot niepubliczny odbywa się zatem w przedmiotowej sprawie w formie prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa na organie administracji publicznej, który je zlecił. Ostatecznie w ocenie Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie ma walor jedynie informacyjny, a zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła strona skarżąca, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie "oraz rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego zarządzenia", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 57 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na tym, że zarządzenie organu dotyczące otwartego konkursu ofert nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wbrew uzasadnieniu wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, z którego wynika, że wszczęcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i winno podlegać kontroli sądowoadministracyjnej;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w zakresie:
a) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżona czynność organu administracji publicznej nie jest sprawą administracyjną, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wobec faktu, iż z uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 wynika, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi w sytuacji, w której
zaskarżona czynność jest sprawą z zakresu administracji publicznej;
c) art. 1 w związku z art. 2 p.p.s.a. oraz art 45 ust 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej i tym samym ograniczenie prawa do sądu;
d) art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd odmówił rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych, ograniczając w ten sposób bezpodstawnie stronie skarżącej konstytucyjne prawo do sądu;
e) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwie dokonaną ocenę zaskarżonej czynności organu i niedostrzeżenie wady nieważności zaskarżonej czynności w sytuacji rażącego naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania otwartego konkursu ofert opisanych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
f) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt i pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie "poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ przeprowadzający otwarty konkurs ofert w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące przeprowadzenia tego konkursu, co niewątpliwie naruszyło prawo skarżącego do wzięcia aktywnego udziału w tym konkursie";
g) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez "niestwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności organu wobec faktu, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynikało, iż skarga" dotyczyła "całej procedury przeprowadzenia otwartego konkursu ofert, którego już samo ogłoszenie było wadliwe, a w konsekwencji doprowadziło do tego, iż skarżący nie mógł wziąć udziału w konkursie".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, niezależnie od oceny sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa uznał, że konieczną i wystarczającą podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 (OTK-A 2021, nr 2).
Kontrolowany Sąd Wojewódzki, odrzucając bezzasadnie skargę strony skarżącej kasacyjnie, całkowicie pominął wynikające z uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. oceny prawne, które stanęły u podstaw stwierdzenia, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W części rozważającej uzasadnienia powyższego wyroku o charakterze interpretacyjnym (a więc mającym bezpośredni i normatywny wpływ na procesy sądowej wykładni i stosowania prawa) Trybunał autorytatywnie stwierdził, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów (zob. pkt 3.5).
Nie ulega zatem wątpliwości, że z oceny interpretacyjnej Trybunału expressis verbis wynika, iż również samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej części wywodów trybunalskich stwierdzono, że okoliczność, iż samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ("pojemniejsza od art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA") świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. W konkluzji rozważań (pkt 4) Trybunał stwierdził, że skutkiem wydanego wyroku jest wyeliminowanie znaczeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia jako niekonstytucyjne, co oznacza to, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym należy uznać, że kontrolowany Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotowej skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21A/1II/R w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert, albowiem zaskarżony akt w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi w ocenie Trybunału Konstytucyjnego czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na względzie wyniki przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego oraz uznając, że odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.p.s.a. było pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina stronie wnoszącej skargę kasacyjną oraz stronie przeciwnej w postępowaniu kasacyjnym (skarżonemu organowi), że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.