II GSK 1018/25

II GSK 1018/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3572/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3572/24 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r. nr KOC/2319/Ni/24 w przedmiocie przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3572/24, po rozpoznaniu skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r. w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 stycznia 2023 r., a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem, który wpłynął do Biura Sportu i Rekreacji Urzędu m. st. Warszawy w dniu 19 grudnia 2022 r., Z. D. zwróciła się o przyznanie stypendium sportowego olimpijskiego m. st. Warszawy w 2023 roku.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. uzasadniając odmowę przyznania stypendium wskazał, iż osiągnięcia sportowe wnioskodawczyni nie spełniają warunku z § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXVII/1157/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r., poz. 9953; powoływanej dalej jako: uchwała stypendialna), tj. nie zostały uzyskane w dyscyplinie i konkurencji objętej programem Igrzysk Paraolimpijskich. Wynik został uzyskany w kategorii (konkurencji) niepełnosprawności oznaczonej jako II2. Organizacja V. podczas organizowanych przez siebie zawodów dzieli zawodników i wprowadza dodatkowe kategorie II1, II2 oraz II3, tworząc konkurencje, które nie są konkurencjami paraolimpijskimi. Ponadto organizacja V. obejmuje jedynie zawodników z niepełnosprawnością intelektualną.
Organ I instancji stwierdził, że należy mieć na uwadze, iż w 2022 r. odbyły się Mistrzostwa Świata w Parapływaniu i osiągnięcia uzyskane podczas tych mistrzostw kwalifikują się do przyznania stypendium sportowego m. st. Warszawy w roku 2023 dla zawodników z niepełnosprawnością uprawiających pływanie (parapływanie). W ocenie organu, Letnie Igrzyska Europejskie nie są wskazane w § 2 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po wniesieniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 706/24, uchylił zaskarżoną decyzję SKO wskazując, że Kolegium nie wykazało i nie uzasadniło okoliczności mieszczących się w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.).
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej stypendium sportowego olimpijskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z zapisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, odnoszącego się wprost do rangi zawodów Igrzysk Paraolimpijskich, nie można interpretować rozszerzająco określenia "Igrzyska Paraolimpijskie" na inne zawody, które w swojej nazwie zawierają wyraz "Igrzyska". Letnie Igrzyska Europejskie mają inny program, innego organizatora, innych uczestników (zawodników) i inne zasady kwalifikacji.
Przechodząc do regulacji § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, SKO wyjaśniło, że brane są pod uwagę tylko wyniki uzyskane na najwyższym poziomie rozgrywkowym w danej dyscyplinie i konkurencji. Zawodami na najwyższym poziomie rozgrywkowym dla zawodników uprawiających sport osób z niepełnosprawnościami są: Igrzyska Paraolimpijskie lub Igrzyska Olimpijskie Głuchych, oficjalne mistrzostwa świata oraz oficjalne mistrzostwa Europy odpowiednio dla danej dyscypliny i konkurencji. Dla organu na najwyższym poziomie rozgrywkowym nie są zaliczane wyniki: 1) z mistrzostw świata lub Europy, gdy w dyscyplinie lub konkurencji występuje rozróżnienie poziomu współzawodnictwa sportowego na podgrupy, takie jak: dywizje, floty, itp., a wynik został uzyskany w niższej podgrupie; 2) z mistrzostw świata lub Europy, w których występują ograniczenia ze względu na specyficzne cechy zawodników lub zawodów, takie jak: branżowe, środowiskowe itp.; 3) z mistrzostw Europy, gdzie wyłączenie ze współzawodnictwa sportowego zawodników następuje ze względu na geograficzne położenie krajów, takie jak: Mistrzostwa Europy Wschodniej, itp.; 4) uzyskane przez wielu zawodników w różnych konkurencjach ujętych w programie igrzysk, które składają się na łączny wynik drużyny, a program igrzysk nie zawiera konkurencji drużynowej; 5) uzyskane na pływalni 25 metrowej, podczas gdy główne zawody i zawody objęte programem Igrzysk odbywają się na pływalni 50 metrowej.
Organ wskazał, że podczas Letnich Igrzysk Europejskich V. z 2022 r. rywalizowali wyłącznie zawodnicy z niepełnosprawnością intelektualną w konkurencjach podzielonych na grupy: II1, II2, II3, a nie w konkurencjach oznaczonych jako klasy: SI-SIO/SBI/SB9/SMI-SMIO: niepełnosprawności fizyczne, S/SB /SM 11-13: zaburzenia widzenia lub S/SB/SM 14: niepełnosprawności intelektualne. Zawodami na najwyższym poziomie rozgrywkowym w 2022 r. były oficjalne Mistrzostwa Świata w Para pływaniu, które odbyły się w Funchal (Madera) Portugalia, w dniach 9-21 czerwca. Ponadto rywalizacja na pływalni krótkiej (25m), także traktowana jest jako zawody nie na najwyższym poziomie współzawodnictwa sportowego, a na takiej długości pływalni rywalizowali zawodnicy podczas Letnich Igrzysk Europejskich V. w 2022 roku. Konkurencje olimpijskie /paralimpijskie rozgrywane są na pływalni 50 metrowej. Zasada ta obowiązuje zarówno dla zawodników pełnosprawnych, jak i dla zawodników z niepełnosprawnościami, w tym także dla zawodników głuchych na Igrzyskach Głuchych.
Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Związek [...] dołączonym do wniosku wszystkie wskazane we wniosku osiągnięcia z Letnich Igrzysk Europejskich V., Kraków, 16-23 lipca 2022 r. zostały uzyskane w grupie niepełnosprawności "II2" i uznał, że organ I instancji odnosząc się do zapisów § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, właściwie ocenił, że przedstawione wyniki sportowe nie kwalifikują do przyznania stypendium sportowego, ponieważ nie zostały uzyskane w dyscyplinie i konkurencji objętej programem Igrzysk Paraolimpijskich. Wynik został uzyskany w kategorii (konkurencji) niepełnosprawności oznaczonej jako II2.
Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do WSA, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę Z. D., wskazując w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie w istocie całego postępowania dowodowego odbyło się dopiero przed organem odwoławczym, co realnie pozbawiło stronę prawa do dwóch instancji. Organ II instancji w rzeczywistości samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie wyjaśnień organu I instancji.
WSA stwierdził, że wątpliwości budzi odmowa przyznania skarżącej stypendium sportowego olimpijskiego m. st. Warszawy w 2023 r. za udział w Letnich Igrzyskach Europejskich z uwagi na to, iż mają one inny program, innego organizatora, innych uczestników (zawodników) i inne zasady kwalifikacji niż "Igrzyska Paraolimpijskie", a zatem z powodu niespełnienia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej. Sąd wskazał na treść § 2 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej i uznał, że z jego brzmienia trudno wywieść zasadność twierdzenia, iż zawodami na najwyższym poziomie rozgrywkowym w 2022 r. były jedynie oficjalne Mistrzostwa Świata w Para pływaniu – Funchal (Madera) Portugalia w dniach 9-21 czerwca. SKO dokonała zatem wykładni § 2 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej o kryteria "oficjalności" mistrzostw Europy, które nie zostały wskazane w tej uchwale.
Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium odnoszącym się do zapisów § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, że przedstawione wyniki sportowe przez Skarżącą nie kwalifikują jej do przyznania stypendium sportowego, ponieważ nie zostały uzyskane w dyscyplinie i konkurencji objętej programem Igrzysk Paraolimpijskich, albowiem wynik został uzyskany w kategorii (konkurencji) niepełnosprawności oznaczonej jako II2 i na pływalni krótkiej 25m. Zdaniem WSA, skarżąca słusznie wskazała, iż konkurencje i dyscypliny, w których startowała, są objęte programem Igrzysk Paraolimpijskich, a grupa, w której startowała - "II2" jest odpowiednikiem kategorii Igrzysk Paraolimpijskich "S14/SB14" – zgodnie z informacjami dostępnymi na oficjalnej stronie internetowej organizatora "V.", że zawody V. organizowane są zgodnie z zasadami World Para Swimming (Parapływanie). O tożsamości konkurencji oraz klas (grup), w których uczestniczyła skarżąca z konkurencjami oraz klasami (grupami), które objęte są programem Igrzysk Paraolimpijskich świadczy także informacja zawarta w "Przepisach i Regulaminie World Para Swimming" dostępna na oficjalnej stronie internetowej P.
W ocenie WSA, organy administracji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), zaniechały bowiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swych decyzji nie dokonały wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w sposób niedostateczny rozważyły interes strony w zderzeniu z interesem publicznym, dopuszczając się również naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
W dalszej części uzasadnienia WSA podniósł, że organ w tego typu sprawach zobowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą decyzji o uznaniowym charakterze. W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, a to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Rozważenie interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. przez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie odmiennej oceny prawnej, niż ta wyrażona we wcześniejszym wyroku WSA w tej samej sprawie z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt. VI SA/Wa 706/24, w której zobowiązano Kolegium do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wskazując, "że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją dwuinstancyjną niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności jest wydanie decyzji kasatoryjnej", a braki w tymże postępowaniu powinny być uzupełniane w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a., 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzupełninie akt niniejszej sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o treść uchwały stypendialnej, jej załączniki i wyjaśnienia organu I instancji z dnia 4 czerwca 2024 r., odnoszące się do zapisów tej uchwały, naruszają zasadę dwuinstancyjności z tego względu, że Kolegium "samodzielnie ustaliło stan faktyczny" a "Skarżącej przysługiwała już tylko skarga do sądu administracyjnego", podczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony na etapie postępowania przed organem I instancji a Kolegium w trybie art. 136 § k.p.a. uzupełniło materiały w sprawie i wyeliminowało wątpliwości co do prawidłowo ustalonego już stanu;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w uzasadnieniu swych decyzji nie dokonały wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w sposób niedostateczny rozważyły interes strony w zderzeniu z interesem publicznym, podczas gdy Kolegium przy dołożeniu należytej staranności, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a., wszechstronnie wyjaśniło wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym sprawy;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga powinna ulec oddaleniu;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
a) bezpodstawnym przyjęciu, że konkurencje i dyscypliny, o których mowa we wniosku o przyznanie stypendium objęte są programem Igrzysk Paraolimpijskich, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że konkurencje i dyscypliny, w których startowała skarżąca, nie są objęte programem Igrzysk Paraolimpijskich oraz grupą "II2", w której startowała skarżąca, co skutkować musi uznaniem, że stypendium nie jest należne skarżącej,
b) bezpodstawnym przyjęciu, że zawody pn. "[...]" dla osób z niepełnosprawnością intelektualną stanowiły mistrzostwa Europy, o których mowa w art. 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zawody te nie stanowiły mistrzostw Europy dla osób z niepełnosprawnością intelektualną oraz - w konsekwencji, że wyniki uzyskane przez skarżącą na "[...]", uzyskane na najwyższym poziomie rozgrywkowym nie są wynikami z mistrzostw Europy, o których mowa w art. 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, co skutkować musi uznaniem, że stypendium nie jest należne skarżącej.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz art. 15 k.p.a., 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzupełnienie akt niniejszej sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o treść uchwały stypendialnej, jej załączniki i wyjaśnienia organu I instancji z dnia 4 czerwca 2024 r., odnoszące się do zapisów tej uchwały - naruszają zasadę dwuinstancyjności z tego względu, że Kolegium "samodzielnie ustaliło stan faktyczny" a "Skarżącej przysługiwała już tylko skarga do sądu administracyjnego", podczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony na etapie postępowania przez organem I instancji, a Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniło materiały w sprawie i wyeliminowało wątpliwości co do ustalonego już stanu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej
przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek zawiera uchybienia, nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa wymogi formalne, jakim odpowiadać musi uzasadnienie wyroku sądowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie sporządzono w taki sposób, że jego lektura nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo pewnych mankamentów, odpowiada wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzupełninie akt niniejszej sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o treść uchwały stypendialnej, jej załączniki i wyjaśnienia organu I instancji z dnia 4 czerwca 2024 r., odnoszące się do zapisów tej uchwały, naruszają zasadę dwuinstancyjności oraz zarzuty prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 i 2 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXVII/1157/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy.
W szczególności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie można podzielić prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu, że z powodu przeprowadzenia przez organ II instancji dowodu z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z 4 czerwca 2024 r. oraz w oparciu o treść uchwały stypendialnej i jej załączników doszło do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie ww. przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną. Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już wydało decyzję kasacyjną tzn. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednak po wniesieniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 706/24 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium wskazując, że "skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej". W powoływanym wyroku dodano, iż Kolegium nie wykazało i nie uzasadniło okoliczności mieszczących się w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie we wskazanym judykacie stwierdzono, że przepisów art. 136 § 2 i 3 k.p.a. dotyczących uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji "nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione".
W tej sytuacji w pełni usprawiedliwione było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, które miało na celu sprawdzenie dokonanych przez organ I instancji ustaleń. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarówno bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 98/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał także zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego.
Poczynione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania i dokonana ocena, zgodnie z którą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ naruszył § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej nie są prawidłowe.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, odnoszącego się wprost do rangi zawodów Igrzysk Paraolimpijskich, nie można interpretować rozszerzając określenia "Igrzyska Paraolimpijskie" na inne zawody, które w swojej nazwie zawierają wyraz "Igrzyska". Letnie Igrzyska Europejskie mają inny program, innego organizatora, innych uczestników (zawodników) i inne zasady kwalifikacji. SKO słusznie przyjęło, że w świetle regulacji § 2 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej brane są pod uwagę tylko wyniki uzyskane na najwyższym poziomie rozgrywkowym w danej dyscyplinie i konkurencji. Natomiast zawodami na najwyższym poziomie rozgrywkowym dla zawodników uprawiających sport osób z niepełnosprawnościami są: Igrzyska Paraolimpijskie lub Igrzyska Olimpijskie Głuchych, oficjalne mistrzostwa świata oraz oficjalne mistrzostwa Europy odpowiednio dla danej dyscypliny i konkurencji.
Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił SKO w uzasadnieniu decyzji, że do wyników uzyskanych na najwyższym poziomie rozgrywkowym w danej dyscyplinie i konkurencji nie są zaliczane wyniki: 1) z mistrzostw świata lub Europy, gdy w dyscyplinie lub konkurencji występuje rozróżnienie poziomu współzawodnictwa sportowego na podgrupy, takie jak: dywizje, floty, itp., a wynik został uzyskany w niższej podgrupie; 2) z mistrzostw świata lub Europy, w których występują ograniczenia ze względu na specyficzne cechy zawodników lub zawodów, takie jak: branżowe, środowiskowe itp.; 3) z mistrzostw Europy, gdzie wyłączenie ze współzawodnictwa sportowego zawodników następuje ze względu na geograficzne położenie krajów, takie jak: Mistrzostwa Europy Wschodniej, itp.; 4) uzyskane przez wielu zawodników w różnych konkurencjach ujętych w programie igrzysk, które składają się na łączny wynik drużyny, a program igrzysk nie zawiera konkurencji drużynowej; 5) uzyskane na pływalniach 25 metrowych, podczas gdy główne zawody i zawody objęte programem Igrzysk odbywają się na pływalniach 50 metrowych.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja SKO, iż w przedmiotowej sprawie, podczas Letnich Igrzysk Europejskich V. z 2022 r. rywalizowali wyłącznie zawodnicy z niepełnosprawnością intelektualną w konkurencjach podzielonych na grupy: II1, II2, II3, a nie w konkurencjach oznaczonych jako klasy: SI-SIO/SBI/SB9/SMI-SMIO: niepełnosprawności fizyczne, S/SB /SM 11-13: zaburzenia widzenia lub S/SB/SM 14: niepełnosprawności intelektualne. Natomiast zawodami na najwyższym poziomie rozgrywkowym w 2022 r. były oficjalne Mistrzostwa Świata w Para pływaniu, które odbyty się w Funchal (Madera) Portugalia, w dniach 9-21 czerwca. Ponadto rywalizacja na pływalni krótkiej (25 m), także traktowana jest jako zawody nie na najwyższym poziomie współzawodnictwa sportowego, a na takiej długości pływalni rywalizowali zawodnicy podczas Letnich Igrzyskach Europejskich V. w 2022 roku. Konkurencje olimpijskie/paraolimpijskie rozgrywane są na pływalni 50 metrowej. Rację ma także SKO, iż zasada ta obowiązuje zarówno dla zawodników pełnosprawnych, jak i dla zawodników z niepełnosprawnościami, w tym także dla zawodników głuchych na Igrzyskach Głuchych. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że odnosząc się do brzmienia § 2 ust. 1 pkt 2 Załącznika nr 1 do uchwały stypendialnej, trzeba stwierdzić, iż przedstawione wyniki sportowe nie kwalifikują strony do przyznania stypendium sportowego, ponieważ nie zostały uzyskane w dyscyplinie i konkurencji objętej programem Igrzysk Paraolimpijskich. Dodatkowo wyniki uzyskane na "[...]" nie są wynikami z mistrzostw Europy, o których mowa w § 2 ust. 4 Załącznika nr 1 do uchwały. Ponownie należy zaznaczyć, iż trafnie zauważyły organy na gruncie niniejszej sprawy, że relewantną okolicznością jest również to, że wynik został uzyskany w kategorii (konkurencji) niepełnosprawności oznaczonej jako II2, natomiast organizacja V. podczas organizowanych przez siebie zawodów dzieli zawodników i wprowadza dodatkowe kategorie II1, II2 oraz II3, tworząc konkurencje, które nie są konkurencjami paraolimpijskimi.
Zasadność powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, a także oddalenia skargi Z. D. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.
W tych okolicznościach sprawy, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uzasadnionym było orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o oddaleniu skargi strony na skutek uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego.