II GSK 1012/13

II GSK 1012/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Zofia Przegalińska
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1394/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-11-22
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
art. 148, art. 149,art. 152 ust. 1, art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 74 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1394/12 w sprawie ze skargi M. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. w Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1394/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. w Ł., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju - rehabilitacja lecznicza, w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar Ł.
Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta M. w Ł. zajęła 10 pozycję z łączną liczbą punktów 45,00, w tym za: ofertę cenową – 10,00 pkt i za jakość – 35,00 pkt. Komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W toku negocjacji skarżąca zaproponowała cenę jednostkową za punkt z 1,15 złotych do wysokości 1,14 złotych, ustalono liczbę świadczeń w wymiarze 170 000 punktów na okres 12 miesięcy oraz podpisano zbieżny protokół końcowy z negocjacji. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia 54/2011 i zarządzenia 46/2011, dokonała oceny ofert. Wybór oferentów odbył się w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w tym rankingu. Oferta skarżącej uplasowała się poniżej "linii odcięcia" z łączną liczbą punktów 45,875, co skutkowało wybraniem pierwszych dziewięciu ofert konkurencyjnych, które wyczerpały łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu.
Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako organ I instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.
W motywach podjętej decyzji wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana z uwagi na uzyskaną pozycję w rankingu końcowym oraz w związku z wyczerpaniem środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie. Przedstawiając punktację strony skarżącej organ podniósł, że wynikała ona z udzielonych odpowiedzi na konkretne pytania ankietowe. Podkreślił, że kryteria obowiązujące w toku procedury konkursowego oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania, nie ulegają zmianie aż do jego zakończenia. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazał, że ocena złożonej przez Odwołującego oferty została dokonana w oparciu o zarządzenie 54/2011, w którym Prezes NFZ przyjął kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiące załączniki do ww. zarządzenia. Publikacja na stronie internetowej Funduszu zarządzeń dotyczących kryteriów oceny ofert, ale także zarządzenia [...]oraz zarządzenia [...] wypełniła zasadę równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasadę gwarantującą zachowanie uczciwej konkurencji. Odwołujący zapoznał się z zarządzeniem [...], w którym Prezes NFZ w załączniku nr 1 oraz 2 określił sposób oceny ofert pod względem kryterium jakości, dostępności, kompleksowości, ciągłości i ceny dla rodzaju rehabilitacja lecznicza. Zdaniem Prezesa Funduszu prawidłowo oceniono ofertę M. w Ł. w kryterium jakość na - 35,00 pkt, natomiast w kryterium ceny - na 10,87 pkt, co jest zgodne z odpowiedziami udzielonymi przez Odwołującego na pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym.
Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie zarządzenia nr 198/11 Dyrektora ŁOW NFZ z [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty, organ II instancji stwierdził, że postępowanie to było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że kierunek regulacji zawartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719; dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 2004 r.) nie nakłada obowiązku kontroli przez komisję konkursową, a jedynie nadaje takie uprawnienia. To do oceny komisji konkursowej należy osąd okoliczności wskazujących na konieczność prowadzenia kontroli lub odstąpienia od niej. Stwierdził, że bezpodstawny jest także zarzut naruszenia zasady jawności poprzez brak publikacji przedmiotowego zarządzenia 198/11, które stanowi wewnętrzną regulację Funduszu odnoszącą do konkretnego etapu postępowania prowadzonego w Oddziale Wojewódzkim NFZ, mającego na celu wybór ofert do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Nie naruszono w toku postępowania zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydawanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Nie został zatem naruszony w sprawie interes prawny Odwołującego.
Wyrokiem z 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, że skarga na powyższe rozstrzygnięcie ma uzasadnione podstawy.
W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sadu, organy obu instancji - rozstrzygając w niniejszej sprawie - dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia stronie skarżącej pełnych akt, obejmujących oferty innych uczestników konkursu, Sąd I instancji wskazał, że akta postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być włączone do postępowania odwoławczego stosownie do jego potrzeb. Analiza ocen poszczególnych ofert oraz ich konfrontacja wymaga zatem w swym zakresie dostępu do innych ofert, jako materiału porównawczego, w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Zarówno Dyrektor NFZ jak i Prezes NFZ nie ujawnili, na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ograniczenie skarżącej dostępu do całości akt sprawy doprowadziło tym samym do pozbawienia strony obrony jej praw. W aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 74 § 2 kpa następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Dyrektor ŁOW NFZ zaniechał dochowania wymaganej ustawą formy, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i obrony swych praw. Tego rodzaju uchybienie stanowi bezpodstawne pozbawienie strony prawa do obrony jej interesów.
Zarządzeniem z [...] listopada 2011 r. o nr 198/11, mającym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.
Zdaniem Sądu, powyższe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
1. naruszenia przez organ art.7, 77 § 1, 80 i 107 kpa i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
• przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,
• nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów, doprowadzając do pozbawienia strony obrony jej praw,
• w konsekwencji powyższych uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zbadał wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalił czy rzeczywiście w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; tym samym organy I i II instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuściły się także naruszenia art. 8 kpa,
• nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert - a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;
- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:
a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 kpa,
b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,
c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.
2. naruszenia art. 107 kpa, co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes Funduszu ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.
II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez:
1) błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
2) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. i nieuzasadnione przyjęcie, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, a jej zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, co jest niezgodne z brzmieniem w/w przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie obowiązku.
3) błędną wykładnię art. 148 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach i nieuzasadnione przyjęcie, że Fundusz w postępowaniu konkursowym winien badać zdolność
- wybranych w wyniku postępowania konkursowego do zawarcia umowy – oferentów, do realizacji zakontraktowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę.
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.
Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.
Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie, czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.
Zdaniem NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 kpa i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.
Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.
Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach nie oznacza oczywiście powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.
Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 kpa, odnoszącego się w § 3 do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77 kpa, z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, bowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 kpa.
Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych, jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.
Za bezzasadny uznać należy również wskazany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. przez nieuzasadnione przyjęcie, że komisja miała obowiązek przeprowadzenia kontroli, a jej zaniechanie doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że WSA w swoich rozważaniach nie kwestionował faktu, że ze wskazanego rozporządzenia wynika prawo a nie obowiązek przeprowadzania kontroli. Wskazał jedynie, że ustawa o świadczeniach w przepisie art. 149 nakłada na komisję nie prawo a obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe a nadto, że zarządzenie w przedmiocie odstąpienia od kontroli wydane przez Dyrektora ŁOW NFZ zostało wydane bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że WSA nie dokonał błędnej wykładni § 6 rozporządzenia z 15 grudnia 2004 r., ale prawidłowej wykładni ustawy, dostrzegając, że rozporządzenie jako akt wykonawczy nie może stać w sprzeczności z ustawą ani zwalniać z obowiązku jej stosowania.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2.