II GSK 1012/08

II GSK 1012/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Kazimierz Brzeziński
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 32/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-04-23
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 336 i 344
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 lit. b i art. 44 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 32/08 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Sz 32/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2004 r. J. C. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2004, a następnie w dniu [...] lipca 2004 r. złożył korektę do tego wniosku oraz dostarczył wypisy z rejestru gruntów i umowę dzierżawy z dnia 19 lipca 2000 r., zawartą na okres 10 lat pomiędzy M. C., jako wydzierżawiającą, a J. i A. C., jako dzierżawcami, obejmującą gospodarstwo rolne B. o pow. 1.338 ha.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił J. C. przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2004 wskazując, że "suma powierzchni działek rolnych podanych we wniosku (...), których powierzchnia jest większa lub równa minimalnej powierzchni działki rolnej uprawnionej do otrzymania płatności 0,1 ha, jest mniejsza niż minimalna powierzchnia gospodarstwa uprawniająca do uzyskania płatności -1 ha".
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. w uzasadnieniu podając, że skarżący nie uprawia przedmiotowych gruntów rolnych, a przedstawiona dokumentacja wskazuje, że działalnością rolną na spornym gruncie zajmuje się M. B.. Mimo, że skarżący wykazał swoje prawo do działek rolnych, to nie wykazał, że znajdują się one w jego posiadaniu.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, w następstwie uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej, uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, że postępowanie dowodowe organu I instancji nie w pełni dowiodło, kto był posiadaczem spornych gruntów w 2004 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania J. C. Jednolitej Płatności Obszarowej na rok 2004 ze względu na nieprawidłowości wykryte w kontroli administracyjnej. Organ stwierdził, że J. C. nie przysługuje płatność za rok 2004 bowiem pomimo posiadania umowy dzierżawy, nie władał on gruntami (nie uprawiał ich).
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Organ II instancji przywołał stanowisko J. C., zgodnie z którym wypowiedzenie przez M. C. umowy dzierżawy w listopadzie 2003 r. było nieskuteczne prawnie. Wskazał także, że J. C. w oświadczeniu z dnia 27 września 2004 r. podniósł, iż nie mógł wykonywać wiosennych prac polowych, gdyż pola zajęte zostały przez pracowników właścicielki oraz, że w 2003 r. zebrał zboża jare, zasiał około 40 ha rzepaku ozimego, a wiosną 2004 r. rozpoczął sianokosy, jednakże wszystko to zostało zaorane przez osobę wykonującą orkę.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że J. C. nie włada rzeczą, gdyż nie uprawia spornych gruntów rolnych, a uprawą tych gruntów zajmuje się na zlecenie właścicielki M. B.. Okoliczność ta wynika m.in. z oświadczenia M. W., wykonującego zabiegi agrotechniczne, który stwierdził, że przystępując do prac polowych ustalił, że ziemia nie była uprawiana ani jesienią 2003 r., ani też wiosną 2004 r.
Organ przedstawił bardzo szczegółowo przebieg postępowania dowodowego oraz relację z postępowania sądowego toczącego się w Sądzie Okręgowym w K. pod sygn. akt VII Ca 206/06 z przytoczeniem treści zeznań złożonych w tej sprawie.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że dysponując takim materiałem dowodowym Kierownik Biura Powiatowego w S. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiającą J. C. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. z powodu niewładania przez niego rzeczą. Oceniając materiał dowodowy, organ odwoławczy dokonał analizy opinii rzeczoznawcy majątkowego, biegłego z zakresu rolnictwa, F. J., w której wyszczególniono grunty nieużytkowane od kilku lat i stwierdzono, że grunty były w złej kulturze rolnej i nie nadawały się do dopłat w 2004 r. Organ wziął także pod uwagę dokumenty z szacowania strat spowodowanych suszą w 2003 r. Powołano zeznanie J. C. z dnia 10 października 2005 r., z którego wynika, że grunty uprawiał do 2003 r., natomiast w 2004 r. i 2005 r. nie uprawiał żadnych gruntów dzierżawionych od M. C., a działki z zestawienia: "działek uprawianych" zajmuje R.R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa.
Sąd I instancji podniósł, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Oczywiste jest w takim stanie rzeczy, że ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako przesłanka ustalenia samego tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, taki wymóg nie został bowiem sformułowany w żadnym przepisie prawa. Niedysponowanie przez rolnika (producenta rolnego) stosownym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości nie może samo przez się skutkować jego wyłączeniem z systemu pomocy, gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, nie uzależnia zastosowania instytucji pomocowych dla rolników od tego, z jakim rodzajem posiadania ma się do czynienia, w szczególności, czy jest to posiadanie w dobrej, czy też w złej wierze. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej, u podstaw rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej przezeń pomocy w formie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych legło ustalenie przez organy obu instancji, że wnioskiem jego objęte zostały grunty, których skarżący nie był posiadaczem, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w roku 2004.. Dowody zgromadzone w sprawie, szczegółowo przywołane uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazują na to, iż rzeczywistym użytkownikiem spornej działki był M. B., reprezentujący właścicielkę tych gruntów - M. C., na rzecz której zlecił M. W. wiosną 2004 r. wykonanie zabiegów agrotechnicznych, co spowodowało faktyczne pozbawienie skarżącego J. C. władztwa nad tymi gruntami. Kwestia, czy pozbawienie skarżącego tego władztwa nad dzierżawionymi dotychczas przez niego gruntami było skuteczne na gruncie prawa cywilnego, pozostaje obojętna dla oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanek do otrzymania przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Warunkiem bowiem przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie rzeczywiste gruntów, a nie posiadanie w sensie prawnym.
Sąd I instancji wskazał, że mimo pewnych uchybień na etapie postępowania administracyjnego, norma prawna określona w przepisie art. 2 ustawy z dnia18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, została prawidłowo zinterpretowana i zastosowana w sprawie. Skoro bowiem sam skarżący zarówno w toku prowadzonego postępowania w sprawie, jak też w postępowaniu przed sądem powszechnym przyznał, że zabiegi agrotechniczne wykonywał na gruntach zgłoszonych do płatności bezpośrednich do końca 2003 r., a zabiegi te zostały następnie, tj. wiosną 2004 r. zniwelowane czynnościami wykonanymi przez M. W. oraz, że od wiosny 2004 r. skarżący pozbawiony został możliwości wykonywania jakichkolwiek zabiegów na dzierżawionych gruntach, to nie można uznać, że skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy.
W ocenie Sądu I instancji kwestia przypisania przez organy nadmiernej mocy dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, który potwierdził, że grunty dzierżawione przez skarżącego nie znajdowały się w dobrej kulturze rolnej, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż przesłanka utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej jest następcza w stosunku do przesłanki bycia posiadaczem gospodarstwa rolnego.
J. C. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności:
art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i nieuzasadnione uznanie, iż skarżący nie spełnia określonych tam przesłanek przyznania płatności, w szczególności poprzez błędną interpretację pojęcia "posiadacza gospodarstwa rolnego" zawartą w tym przepisie;
art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 lit. b i art. 44 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/2003, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 - Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 r. s.l z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skarżący podlega wykluczeniu z płatności z uwagi na fakt, że jego posiadanie gospodarstwa rolnego nie ma charakteru niezakłóconego i trwałego i przy uznaniu za wystarczające do dokonania oceny w tym zakresie ustalenia faktu bezprawnego naruszenia posiadania gospodarstwa, niezależnie od charakteru i długości trwania stanu naruszenia oraz dalszych okoliczności sprawy;
naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, poprzez dokonanie takiej interpretacji pojęcia posiadacza w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz pojęcia posiadania gruntów na potrzeby tej regulacji, która prowadzi do naruszenia zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej poprzez uznanie, iż nawet jedno- czy kilkukrotne zakłócenie posiadania prowadzi do jego utraty przez dotychczasowego posiadacza i to również w sytuacji, gdy jest to naruszenie bezprawne, a nie doszło do trwałej utraty posiadania;
naruszenie art. 336 i 344 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez nieuzasadnione uznanie, iż naruszenie posiadania powstałe wskutek wykonania przez sprawcę naruszenia określonej czynności w odniesieniu do rzeczy będącej w posiadaniu skarżącego (zaoranie gruntów) spowodowało po stronie skarżącego utratę posiadania, a nie tylko jego zakłócenie, tj. poprzez utożsamienie naruszenia posiadania wyłącznie z jego utratą;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz wskazanych poniżej przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a także podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszym postępowaniu działania organu doprowadziły do uznania za zasługujące na ochronę prawną działań w postaci bezprawnego naruszenia praw skarżącego i samowolnego zajęcia dzierżawionych przez niego gruntów oraz zniszczenia upraw, jak również doszło do wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób nieuwzględniający słusznych interesów skarżącego;
naruszenia art. 8-12 oraz art. 77, 80 i 107 k.p.a. i to pomimo podkreślenia tych naruszeń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,
naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób nie pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy skarżący w chwili składania wniosku był posiadaczem gospodarstwa rolnego i utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej;
b) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niedokonanie należytego ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie podnoszonych przez skarżącego kwestii wpływających na ocenę spełnienia warunków przyznania dopłaty bezpośredniej, w tym brak ustalenia, czy osobę, która dokonała zniszczeń na gruncie dzierżawionym przez skarżącego należy uznać za posiadacza czy tylko za dzierżyciela gruntu posiadanego przez skarżącego, czy naruszenie posiadania skarżącego miało charakter pozbawienia posiadania i czy miało ono charakter trwały, czy też polegało jedynie na wykonaniu określonych prac niweczących cel wykonania wcześniejszych prac i zabiegów agrotechnicznych skarżącego na tym gruncie oraz brak ustalenia, czy grunty objęte wnioskiem o dopłatę były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska - i w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wtargnięcia przez osobę trzecią na grunty objęte wnioskiem o dopłatę i dokonania przez tę osobę zniszczeń w uprawach.
Kasator wskazał, że ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), nie zawiera definicji pojęcia posiadacza. Definicji takiej nie zawiera również Rozporządzenie Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia wskazane w dalszej części tytułu (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 r. s.l z późn. zm.).
Jak wynika z powołanej regulacji, rolnikowi ubiegającemu się o przyznanie płatności nie jest stawiany wymóg posiadania gruntów w rozumieniu spokojnego i nienaruszonego władania rzeczą, do czego w istocie sprowadzona została w niniejszym postępowaniu przesłanka możliwości ubiegania się o płatności. Nie było zatem, zdaniem skarżącego, podstaw do odmowy przyznania mu płatności wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż wiosną 2004 r. doszło do naruszenia posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego w ten sposób, iż osoba trzecia wtargnęła na to gospodarstwo i dokonała zniszczenia wykonanych wcześniej przez skarżącego prac i zasiewów.
Jednocześnie ani organ administracyjny, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dokonały ustalenia, czy wskazane naruszenie miało charakter trwały i oznaczało rzeczywiste pozbawienie skarżącego posiadania gospodarstwa, czy przestał on zarządzać dzierżawionymi jednostkami produkcyjnymi, czy wreszcie - po zaoraniu gruntów - pan W. bądź ktokolwiek inny wykonywał jeszcze jakiekolwiek działania mogące wskazywać na rzeczywiste władanie tymi gruntami i to w sposób, który powoduje utratę posiadania przez skarżącego.
Skarżący wskazał, że po naruszeniu nadal mógł korzystać z gruntów, bowiem nikt nie wykonywał na nich dalszych działań ani upraw w związku z postępowaniem prowadzonym przed Sądem Okręgowym w Koszalinie. Skarżący nadal zamieszkiwał na terenie gospodarstwa. Miał zatem możliwość wykonywania prac na gruncie, który nadal posiadał w powyższym rozumieniu, jednak prac nie wykonywał do czasu zakończenia sprawy z uwagi na obawę, iż nastąpi ponowne naruszenie jego posiadania i zniszczenie kolejnych nakładów, powodujące dalsze straty.
Zdaniem skarżącego, opisany powyżej sposób dokonywania interpretacji przesłanek prawa do płatności prowadzi do naruszenia wynikającego art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego nakazu stania przez organ na straży praworządności. Przedstawione działanie prowadzi do naruszenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad praworządności - państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Prowadzi bowiem do aprobowania działań bezprawnych poprzez uznanie, iż płatność bezpośrednia należna jest również posiadaczowi bez tytułu prawnego, który nie tylko nie musi wykazywać się dobrą wiarą, ale nawet może dokonać wtargnięcia na cudze gospodarstwo i zniszczenia upraw, a będzie to wystarczające do uznania takiej osoby za posiadacza gruntów uprawnionego do otrzymania dopłaty.
Skarżący zwrócił uwagę, że dokonane naruszenie miało w spornym okresie charakter jednorazowy i polegało wyłącznie na zaoraniu gruntów posiadanych przez J. C.. Dalszych czynności jednak już nie podjęto i sprawca tego naruszenia nie przejął trwale posiadania, nie dokonał żadnych dalszych prac, zasiewów ani innych zabiegów agrotechnicznych.
Kasator podniósł, że postępowanie dowodowe prowadzone było przez organ administracyjny w sposób dalece odbiegający od wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, co podkreślił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Skarżący zwrócił uwagę, że odmówiono wiarygodności dokumentowi w postaci protokołu szacowania strat w uprawach skarżącego z dnia 14 sierpnia 2003 r., notatce urzędowej z dnia 18 czerwca 2004 r., zeznaniom osób potwierdzających fakt rolniczego wykorzystywania gospodarstwa przez skarżącego w 2003 r. oraz posiadania przez niego gospodarstwa, a także ustaleniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 21 grudnia 2006 r., I C 304/06, z treści którego jednoznacznie wynika, iż umowa dzierżawy była wykonywana w sposób prawidłowy i w 2003 r. było obsiane około 400 ha gruntów. Tymczasem za wiarygodny uznano np. dowód z dokumentu w postaci opinii rzeczoznawcy F. J. mimo, że jego treść pozostaje w sprzeczności z okolicznościami bezspornymi i wykazanymi za pomocą innych środków dowodowych.
W związku z wadliwym ustaleniem przesłanki posiadania gospodarstwa nie przeprowadzono już w ogóle postępowania dowodowego w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek prawa do płatności, w szczególności w przedmiocie spełnienia przesłanki rolniczego wykorzystywania w 2003 r. gruntów zgłoszonych do płatności i ich utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, poprzestając na treści wskazanej wyżej, wadliwej opinii oraz treści zeznań osób bezpośrednio zainteresowanych odmową przyznania skarżącemu prawa do płatności, jak też w ogóle pozbawieniem go możliwości korzystania z dzierżawionych gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż jej zarzuty wynikające z obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. nie są trafne i nie zostały przekonywująco uzasadnione.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania bierze z urzędu pod rozwagę. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego i stanu prawnego, którego dotyczą zarzuty naruszenia przepisów postępowania powołane w pkt 2 skargi kasacyjnej jest kluczowa przesłanka przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), zwanej dalej ustawą o płatnościach, a mianowicie posiadanie gospodarstwa rolnego.
Zatem w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podważają ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny i wszystkie istotne okoliczności faktyczne tej sprawy nie mogły być zakwestionowane przez Sąd I instancji, gdyż nawet skarżący J. C. przyznał, że w 2004 r. na wiosnę na skutek naruszenia jego posiadania przedmiotowych nieruchomości rolnych przez osoby drugie - M. B., reprezentującego właścicielkę gruntów M. C., utracił to posiadanie, nie przywrócił sobie niezwłocznie posiadania działek, ani nie zostało mu przywrócone to posiadanie przez sąd cywilny. Nawet jeśli to naruszenie było jednorazowe, to skarżący w 2004 r. niewątpliwie nadal nie użytkował tego gospodarstwa rolnego, co sam przyznał, podkreślając, że pozbawienie go posiadania było bezprawne i czasowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. bardzo szczegółowo przeanalizował cały materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie łącznie z dowodami zebranymi w sprawie cywilnej o przywrócenie naruszonego posiadania i wszystkie istotne okoliczności ustalone w tej sprawie, a pominął jedynie okoliczności nieistotne, jak skuteczność rozwiązania umowy dzierżawy zawartej między J. C. i M. C., charakter i rodzaj posiadania przedmiotowych nieruchomości w 2004 r. przez osoby, które naruszyły posiadanie skarżącego, albowiem sąd administracyjny nie miał kompetencji rozstrzygać sporów cywilnoprawnych między stronami umowy, ani nie zachodziła potrzeba dla podjęcia zaskarżonej decyzji wcześniejszego rozstrzygnięcia tych sporów, w których nadal toczą się sprawy cywilne.
Jeszcze raz należy podkreślić, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach miało rzeczywiste, faktyczne posiadanie gruntów rolnych przez producenta rolnego, przejawiające się użytkowaniem tych gruntów bez względu na to, czy posiadanie to było w dobrej czy złej wierze i czy w wyniku zakończenia spraw cywilnych zostaną uznane roszczenia posesoryjne skarżącego.
Reasumując powyższe rozważania należy z całą mocą podkreślić, że skarżący nie był posiadaczem spornych nieruchomości rolnych w 2004 r. w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach i dlatego nie mogła być mu przyznana płatność bezpośrednia za ten rok.
Skoro zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie podważyły ustaleń faktycznych dokonanych przez WSA w S., to pozostały jeszcze do rozważenia zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach przez błędną wykładnię tego przepisu.
Sąd I instancji dokonał wszechstronnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach w powiązaniu zarówno z przepisami krajowymi, między innymi art. 336 Kodeksu cywilnego normującego instytucję posiadania rzeczy (nieruchomości), a także przepisami prawa wspólnotowego (Traktatu i rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.).
Niewątpliwie wykładni wymagało sformułowanie pojęcia "posiadacza gospodarstwa rolnego", zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach i nawiązanie do treści przepisu art. 336 k.c. a także do orzecznictwa sądowego i doktryny prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o posiadaniu decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą.
Należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na istotne znaczenie rozróżnienia rodzajów posiadania ze względu na istotę instytucji płatności obszarowych, która skierowana jest tylko do tych podmiotów, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07).
Prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego w świetle art. 2 ustawy o płatnościach, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto niezbędne jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi). Producent rolny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, nie dysponując nawet żadnym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości.
Przepis ten, który pozostaje w zgodności z prawem wspólnotowym, a w szczególności art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, nie uzależnia przyznania płatności rolnikom od tego z jakim rodzajem posiadania w danej sprawie mamy do czynienia, ale niewątpliwie wiąże to posiadanie z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych. Nie może zatem być uznanym za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, przestał je użytkować chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze.
Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., że kwestia czy pozbawienie skarżącego władztwa nad dzierżawionymi dotychczas przez niego gruntami było skuteczne na gruncie prawa cywilnego, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa cywilnego (ochrona naruszonego posiadania), pozostaje bez istotnego wpływu dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem koniecznym przyznania płatności bezpośrednich jest rzeczywiste posiadanie gruntów, a nie posiadanie w sensie prawnym.
Nie można uznać argumentów skarżącego, zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że M. B. jednorazowo naruszył jego posiadanie na wiosnę 2004 r. zaorując przedmiotowe grunty, a nadal skarżący był posiadaczem tych gruntów, skoro jednocześnie przyznał, że już nie wykonywał żadnych zabiegów agrotechnicznych w 2004 r., szczególnie po fakcie naruszenia posiadania i faktycznie utracił władztwo nad tymi gruntami. Natomiast grunty od wiosny 2004 r. znalazły się w faktycznym i rzeczywistym władaniu M. B..
Skarżący nie stwierdził nawet, aby w 2004 r. wykonywał jakiekolwiek prace na gruncie, a jedynie, że miał takie możliwości. Pomijając fakt, czy istotnie miał takie możliwości, co w świetle dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych jest bardzo wątpliwe, to na pewno nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego od wiosny 2004 r., tj. zarówno w czasie składania wniosku o przyznanie płatności, jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji.
Sugerowanie obecnie przez skarżącego, że naruszenie posiadania było jedynie zakłóceniem posiadania skarżącego, po którym skarżący nadal kontynuował swoje posiadanie gospodarstwa rolnego, jako prawnie umocowany dzierżawca gruntów, jest pozbawione podstaw faktycznych i pozostaje w sprzeczności z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego i zeznaniami samego skarżącego składanymi w procesach cywilnych i postępowaniu administracyjnym.
Również zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez dokonanie takiej wykładni pojęcia posiadania w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, które prowadzi do naruszenia zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, nie jest zasadny.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach wykładany w sposób omówiony w zaskarżonym wyroku i potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie legalizuje bezprawności w postaci naruszenia posiadania, o czym rozstrzyga sąd cywilny na podstawie art. 336 Kodeksu cywilnego, a jedynie odnosi się do stanu rzeczywistego odnośnie użytkowania gospodarstwa rolnego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.