II GSK 1004/08

II GSK 1004/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha /sprawozdawca/
Janusz Zajda /przewodniczący/
Marzenna Zielińska
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
II GSK 469/07 - Postanowienie NSA z 2008-11-07
VI SA/Wa 662/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-05
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
art. 69 ust. 2, art. 76 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o adwokaturze.
Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
art. 37 ust.1 i 5
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 662/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoz-nania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. M. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. o sygnaturze VI SA/Wa 662/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. o nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. Decyzją tą Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi M. M. na listę adwokatów Izby C. dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] grudnia 2006 r.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 14 lutego 2003 r. M. M. został wpisany na listę aplikantów adwokackich, a w dniu 23 czerwca 2003 r. złożył ślubowanie. Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] listopada 2005 r. skarżący został dopuszczony do egzaminu adwokackiego. Następnie M. M. zdał egzamin adwokacki przeprowadzony w dniach 1 - 3 i 16 grudnia 2005 r. Po uwzględnieniu wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w C. uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. wpisała M. M. na listę adwokatów. Do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęły jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni od dnia wpisania na listę aplikantów adwokackich oraz 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni od dnia złożenia ślubowania. Nie został zatem zachowany 3,5-letni okres odbywania aplikacji adwokackiej, przewidziany w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: Prawo o adwokaturze. Ponadto, niektóre przedmioty przewidziane programem aplikacji adwokackiej zostały przez skarżącego zaliczone już po wydaniu uchwały o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego.
Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem właściwości. Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze uprawnienia do sprzeciwienia się wpisowi na listę adwokatów nie oznacza, że organ ten w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji nie może udzielić pracownikom kierowanej przez siebie jednostki upoważnień do załatwiania określonych zadań przypisanych temu organowi. Stosownie do treści art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Złożenie przez pracownika oświadczenia woli "z upoważnienia" należy traktować jako oświadczenie woli organu administracji, przy czym pracownik taki nie przejmuje kompetencji organu, a jedynie realizuje upoważnienie do wykonywania kompetencji.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw od wpisu skarżącego na listę adwokatów złożył z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu A. K., składając na decyzji swój podpis. Upoważnienie dla A. K. do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości wynika z podjętego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 ze zm.) zarządzenia Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr 241/06/DO z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości. W § 3 ust. 1 pkt 5 powyższego zarządzenia przewidziano dla Podsekretarza Stanu A. K. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie - Prawo o adwokaturze z wyłączeniem realizacji zadań związanych z naborem na aplikacje oraz z egzaminami adwokackimi.
Sąd I instancji, odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy interpretacji art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, stwierdził, że przepis ten ma charakter normy prawa materialnego. Nie ma on charakteru instrukcyjnego, który zezwalałby na skracanie aplikacji adwokackiej. Aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W jej ramach aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale przede wszystkim doskonalą umiejętności praktyczne, w szczególności podejmując pod nadzorem swego patrona czynności typowe dla wykonywania zawodu adwokata. Elementem finalnym aplikacji adwokackiej jest egzamin adwokacki. Dopuszczenie do tego egzaminu winno nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze powinna trwać 3 lata i 6 miesięcy. Zdaniem Sądu I instancji spełnienie powyższych wymogów powinno być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia.
W rozpoznawanej sprawie zarówno w uchwale z dnia [...] listopada 2005 r. o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i w uchwale z dnia [...] grudnia 2006 r. o wpisie na listę adwokatów Okręgowa Rada Adwokacka w C. podkreśliła, że skarżący zaliczył wszystkie obowiązujące zajęcia i kolokwia. Tymczasem z indeksu aplikanta adwokackiego M. M. wynika, że zaliczenie z większości przedmiotów skarżący uzyskał po podjęciu uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. Oznacza to, że skarżący nie zakończył całego cyklu szkolenia, a zatem trudno mówić o zakończeniu przez niego aplikacji adwokackiej.
Zdaniem Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przez organ administracji zasady równości wszystkich wobec prawa oraz prawa do równego traktowania. Naruszenie zasady równego traktowania może mieć miejsce wtedy, gdy osoby należące do tej samej kategorii przy spełnieniu identycznych przesłanek są traktowane przez organ administracji publicznej różnie w identycznym stanie faktycznym. Nie jest zadaniem Sądu przeprowadzanie postępowania dowodowego na potwierdzenie tego zarzutu, zaś sam skarżący zaledwie przybliżył okoliczności na poparcie powyższego zarzutu.
W ocenie Sądu I instancji organ samorządu adwokackiego, wpisując skarżącego na listę adwokatów w sytuacji, gdy nie odbył on szkolenia aplikacyjnego w okresie przewidzianym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, rażąco naruszył prawo. Zatem wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiającej się wpisowi skarżącego na listę adwokatów było nie tylko prawidłowe, ale wręcz konieczne.
Z uwagi na powyższe, skoro wydana decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej M. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskutek jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Powołując się na naruszenie prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 69 ust. 2 i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy zarzucił uchybienie art. 106 § 5, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 233 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) oraz art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 ze zm.).
W uzasadnieniu skarżący podał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni zarządzenia nr 241/06/DO Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 13 października 2006 r. Dokument ten nie stanowi pisemnego upoważnienia dla pracownika organu administracji udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. Przepis ten umożliwia upoważnienie pracownika jednostki organizacyjnej do wydawania w zastępstwie organu aktów administracyjnych, zaś Podsekretarz Stanu A. K., który podpisał zaskarżoną decyzję, nigdy nie był pracownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości, lecz został jako sędzia jedynie delegowany do wykonywania czynności w Ministerstwie. Wspomniane wyżej zarządzenie Ministra Sprawiedliwości stanowi, że w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi do zastępowania Ministra powołany był Podsekretarz Stanu K. J. Ponadto niedopuszczalne jest zastępowanie ministra przez podsekretarza stanu, gdy powołany jest sekretarz stanu, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
M. M. uzyskał specjalistyczne przygotowanie zawodowe. Analiza dokumentów osobowych aplikanta wskazuje, że przez okres wskazany w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze był zatrudniony w kancelarii adwokackiej w charakterze aplikanta adwokackiego, odbył praktyki w sądzie i prokuraturze i nadal pozostaje pracownikiem kancelarii adwokackiej. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i Ministra Sprawiedliwości, do okresu aplikacji można zaliczyć praktykę trwającą po egzaminie adwokackim. Na takim stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 1992 r. o sygn. akt I. PA. 1/92. Odmienna wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji i Ministra Sprawiedliwości jest wewnętrznie sprzeczna oraz niezgodna nie tylko ze słusznym interesem indywidualnym skarżącego i interesem społecznym, ale przede wszystkim z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Co prawda z indeksu wynika, że zaliczenia przedmiotów objętych szkoleniem teoretycznym nastąpiły po podjęciu uchwały o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jednakże zaliczenia te faktycznie miały miejsce przed podjęciem wspomnianej uchwały, natomiast wpisy do indeksu, jako czynności techniczne i porządkowe, nastąpiły później.
Sprzeciw wobec wpisu na listę adwokatów został przewidziany jako uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wstrzymywania dostępu do zawodu osób, które ze względu na swoje osobiste cechy nie powinny tego zawodu wykonywać, jeśli miałoby się to odbyć ze szkodą dla interesu publicznego i interesu obywateli. W stosunku do skarżącego żadne tego typu zarzuty nie zostały podniesione. Zaskarżona decyzja ma zatem na celu obejście określonych w Konstytucji RP i Prawie o adwokaturze zasad funkcjonowania samorządu zawodowego oraz ograniczonego nadzoru państwa.
Minister Sprawiedliwości w sposób rażąco niesprawiedliwy odmiennie potraktował jedną grupę aplikantów w stosunku do innych grup. Wielu aplikantów Izb Wałbrzyskiej, Warszawskiej i Kieleckiej uzyskało skuteczny wpis na listę adwokatów pomimo braku upływu pełnego okresu aplikacji zarówno w momencie podejmowania uchwał o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i w chwili jego rozpoczęcia.
W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2008 r. pełnomocnik M. M. uzupełnił skargę kasacyjną o zarzut naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez wniesienie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w tym przepisie. Podał, że uchwała o wpisie M. M. na listę adwokatów została doręczona Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 10 stycznia 2007 r. Natomiast sprzeciw Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. został skarżącemu doręczony w dniu 14 lutego 2007 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Podał, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Podjętym na rozprawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt 469/07, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, że na jej rozpoznanie będzie miało wpływ rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 27 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 465/07, a dotyczącego terminu wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. W związku z rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianego zagadnienia prawnego w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ustała przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a zatem postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 469/07, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 1004/08.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego strona skarżąca zobowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Spór będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy, podobnie jak w sprawie II GSK 494/07 rozpatrywanej już przed tutejszym Sądem, powstał na tle stanu faktycznego, w którym aplikant adwokacki został dopuszczony do egzaminu adwokackiego i złożył ten egzamin z wynikiem pozytywnym przed upływem określonego ustawą okresu odbywania aplikacji, tj. trzech lat i sześciu miesięcy. Po egzaminie kontynuował zaś odbywanie aplikacji tak, że w chwili wpisania na listę adwokatów miał za sobą wymagany ustawowo okres aplikacji. Przesłanką zgłoszenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu było uznanie, że aplikacja trwała do chwili złożenia egzaminu adwokackiego, czyli licząc od dnia wpisu na listę aplikantów adwokackich 2 lata 9 miesięcy i 14 dni, zaś licząc od złożenia ślubowania - przez okres 2 lat 5 miesięcy i 7 dni. Przy obu metodach liczenia okresu aplikacji, zdaniem Ministra, aplikant nie odbył aplikacji w wymaganym ustawą okresie. Minister nie podzielił więc poglądu prezentowanego przez Okręgową Radę Adwokacką w C. i przez skarżącego, że dopuszczalne jest kontynuowanie aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego. W konsekwencji stwierdził, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej została podjęta z naruszeniem art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko skarżącego, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Przepis ten nie został rozważony w kontekście analizy art. 65 pkt 4, art. 68 ust. 1, art. 76 ust. 2 i art. 78 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2005 r. i od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok nie biorąc tych przepisów pod uwagę. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również tych przepisów nie obejmują i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako Sąd II instancji i będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może zweryfikować stanowiska Sądu I instancji w kontekście tych regulacji.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości i oddalił skargę na sprzeciw Ministra. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd badał sporną kwestię dopuszczalności kontynuowania aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego wyłącznie w kontekście art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze i uznał, że wpis został dokonany z naruszeniem tego przepisu.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do okresu odbywania aplikacji adwokackiej nie można zaliczyć okresu praktyki zawodowej aplikanta odbytej po złożeniu egzaminu adwokackiego należy poddać pod ocenę.
Omawiany przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy, przy czym co najmniej przez okres 6 miesięcy odbywa się w sądzie, prokuraturze, kancelarii notarialnej lub innej instytucji publicznej na podstawie skierowania okręgowej rady adwokackiej. W istotnej dla sprawy materii przepis ten określa jedynie okres odbywania aplikacji. Nie odnosi się natomiast w ogóle do kwestii spornych w rozpoznawanej sprawie, a więc ustalenia początku i końca aplikacji, w szczególności dopuszczalności "doaplikowania" po zdaniu egzaminu adwokackiego i dlatego ta kwestia wymaga ponownego rozważenia.
Natomiast nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty te w znacznej części dotyczą kwestii związanej z podpisaniem sprzeciwu przez podsekretarza stanu A. K. Jakkolwiek są one rozbudowane, to w efekcie sprowadzają się do dwóch kwestii. Pierwsza kwestia dotyczy wykładni art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie ustalonym przez Ministra, zastępuje go sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz nie został powołany. Według autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy w Ministerstwie Sprawiedliwości był powołany sekretarz stanu, Ministra nie mógł zastępować podsekretarz stanu. Przy stawianiu takiej tezy skarżącemu uszła uwadze treść art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, który stanowi, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza stanu i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego Ministra. W orzecznictwie zostało zaakceptowane stanowisko, że przepis ten nie uzależnia zakresu kompetencji podsekretarza stanu od faktu powołania bądź niepowołania w ministerstwie sekretarza stanu. Zgodnie z tym stanowiskiem, ani sekretarz stanu, ani podsekretarz stanu, działający w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nie są zastępcami Ministra, a jedynie działają w ramach szczególnego rodzaju upoważnienia do wykonywania kompetencji i wykonują je na rachunek oraz w imieniu organu, do którego ustawowo te kompetencje należą (uchwała Pełnego Składu Sądu Najwyższego z 14 listopada 2007 r., BSA I - 4110-5/07. Biul. SN 2007/11/6).
Druga kwestia, którą obejmują omawiane zarzuty związana jest z zakresem czynności podsekretarzy stanu - A. K. i K. J. Z § 3 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że podsekretarz stanu A. K. był upoważniony do podejmowania czynności określonych w Prawie o adwokaturze oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia. Natomiast wskazany § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia upoważniał podsekretarza stanu K. J. do podejmowania czynności określonych w wyżej wymienionych aktach prawnych w zakresie realizacji zadań związanych z naborem na aplikację adwokacką i radcowską oraz zadań związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi, w szczególności podejmowania decyzji w zakresie rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów konkursowych oraz egzaminów adwokackich i radcowskich, a także wyrażania sprzeciwu w zakresie wpisu na listę aplikantów adwokackich i aplikantów radcowskich. Oznacza to, że upoważnienie Ministra w zakresie składania sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów posiadał podsekretarz stanu A. K.
W skardze kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, wywodząc, że podstawą do sprzeciwu zgłoszonego w oparciu o ten przepis mogą być jedynie "okoliczności dotyczące cech kandydata". Zaprezentowana przez skarżącego wykładnia art. 69 ust. 2 komentowanej ustawy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 65 Prawa o adwokaturze. Przepis ten w punktach od 1 do 4 określa łączne przesłanki, jakie musi spełniać osoba wpisana na listę adwokatów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Sprawiedliwości ma prawo do badania, w ramach przyznanego mu w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów, tego wpisu z punktu widzenia wszystkich wymagań określonych w art. 65 tej ustawy.
Kolejne z zarzutów skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego i adresowane są do Ministra Sprawiedliwości, a nie Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzuca organowi wybiórcze stosowanie instytucji sprzeciwu podając, że w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej znaleźli się aplikanci z innych Izb Adwokackich, którzy zostali skutecznie wpisani na listę adwokatów. W taki sposób sformułowany zarzut nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W granicach zakreślonych skargą kasacyjną kasator podniósł ponadto kwestię związaną z wyłączeniem zasady dwuinstancyjności w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Problem ten, aczkolwiek na gruncie przepisów ustawy o radcach prawnych, stanął już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w składzie siedmiu sędziów. W uzasadnieniu uchwały z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07, skład siedmiu sędziów przyjmując dwuinstancyjność postępowania jako standard wynikający z art. 78 Konstytucji RP wskazał, że dopuszcza on wyjątki od tej zasady przy regulowaniu trybu zaskarżenia. Przyjęcie braku konieczności wyczerpywania przez zainteresowanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyśpiesza mu dostęp do sądu administracyjnego przy zwalczaniu sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości blokującego wpis na listę. Zasadę dwuinstancyjności wprowadzono bowiem w interesie stron postępowania administracyjnego, a nie organów administracji publicznej. Poza tym sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wkracza w obszar konstytucyjnie chronionych wartości uregulowanych w art. 17 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania te w pełni pozostają aktualne na gruncie przepisów Prawa o adwokaturze.
Nie są też uzasadnione zarzuty w zakresie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Sądy administracyjne orzekają na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a powołane przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie mają zastosowania.
W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8 stycznia 2008 r. skarżący podniósł dodatkowy zarzut naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, polegający na przekroczeniu przez Ministra Sprawiedliwości terminu do wniesienia sprzeciwu. Zarzut ten jednak, jako spóźniony, nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawo do nowego uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być rozumiane jako uprawnienie do uzupełniania podstaw kasacyjnych (wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14; z dnia 30 sierpnia 2004 r., sygn. akt GSK 816/04, niepubl.; i z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt FSK 554/04, Mon. Pod. 2005, nr 1, poz. 37).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono zgodnie z treścią art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).