II GSK 1001/21

II GSK 1001/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1996/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DZiK-IV-6611-25-1/19/B-001/2009/AB w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 16 stycznia 2020 r. znak DZiK-IV-6611-25-1/19/B-001/2009/AG, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 17 ust. 3 pkt 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2037 ze zm. - dalej jako ustawa) w zw. z art. 157 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1214 - dalej jako ustawa zmieniająca) cofnął J. S. (skarżący, strona, koncesjonariusz, przedsiębiorca) koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 stycznia 2009 r. Nr B-001/2009 (później zmienianą), udzieloną na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:
▪ wytwarzania rodzajów broni określonych w ust. 2-3 Załącznika Nr 1 - Rodzaje broni i amunicji - BA - do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. Nr 145, poz. 1625, z późn. zm.);
▪ obrotu rodzajami broni i amunicji określonymi w ust. 2-3, 6, 9 pkt 1-3,10 oraz 11 Załącznika Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA - do ww. rozporządzenia;
▪ wytwarzania wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonych w pozycji WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT - do ww. rozporządzenia;
▪ obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach WT XII ust. 3-4 oraz WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 - Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT - do ww. rozporządzenia.
Powyższa decyzja, pomimo wskazania w jej rozdzielniku, że jest kierowana do reprezentującej przedsiębiorcę kancelarii prawnej, została doręczona skarżącemu.
Następnie, po wniesieniu osobiście przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ doręczył decyzję również ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, który w pisemnym stanowisku podtrzymał twierdzenia i wnioski wyrażone we wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.
II.
Po rozpoznaniu wniosku przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 24 czerwca 2020 r. nr DZiK-IV-6611-25-1/19/B-001/2009/AB, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Wyjaśnił, że pisma w toku postępowania, za wyjątkiem decyzji administracyjnej, były doręczane właściwemu odbiorcy. Jedynie decyzja administracyjna cofająca koncesje została początkowo doręczona niewłaściwie tzn. samemu koncesjonariuszowi. Minister uznał częściowo za zasadny stawiany przez stronę zarzut błędów w doręczeniu. Naruszenie to jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja została doręczona stronie, która w przewidzianym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można zatem stwierdzić, aby naruszenie przez organ art. 40 § 1 i 2 k.p.a. wywarło jakikolwiek wpływ na tok postępowania.
Minister nie zgodził się natomiast z zarzutem, jakoby w trakcie postępowania nie zapewniono stronie dostępu do akt postępowania i wypowiedzenia się na ich temat przed wydaniem decyzji. W toku postępowania przedsiębiorca nigdy nie wystosował do organu deklaracji o ustalenie terminu zapoznania ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Ponadto, koncesjonariusz aktywnie uczestniczył w postępowaniu i realizował swoje uprawnienia jako strona bezpośrednio oraz za pośrednictwem pełnomocnika profesjonalnego. Nadsyłał materiały i wyjaśnienia, a także zgłaszał wnioski dowodowe.
Nawet gdyby organ koncesyjny w toku postępowania naruszył przepisy określone w art. 10 § 1 k.p.a. we wskazanym przez stronę zakresie, to w zaistniałych okolicznościach naruszenie to nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ koncesyjny nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego.
Odnośnie do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w pismach przed wydaniem decyzji, jak m.in. dowodu z postanowienia z 16 lipca 2019 r. o zmianie i uchyleniu środka zapobiegawczego w sprawie karnej na okoliczność regularnego i celowego zmniejszania stopnia dolegliwości i środków zapobiegawczych względem koncesjonariusza w toku postępowania z uwagi na wyjaśnianie okoliczności sprawy, organ wskazał, że dowody te były już analizowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zostały przez organ koncesyjny poddane ocenie i w decyzji z 16 stycznia 2020 r. organ w pełni ustosunkował się do podnoszonych kwestii. Z kopii postanowienia o uchyleniu środka zapobiegawczego załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że Prokurator Prokuratury Regionalnej postanowił zmienić środek zapobiegawczy w postaci dozoru policji motywując to ogłoszonym stanem epidemii, wprowadzonym zakazem przemieszczania się oraz dotychczasowym sumiennym wywiązywaniem się z obowiązku przez podejrzanego.
Jednocześnie prokurator pozostawił w mocy zakaz kontaktowania się ze współpodejrzanymi w sprawie, czyli nie uchylił wszystkich środków zapobiegawczych wobec podejrzanego.
W odniesieniu do podniesionej kwestii wydania decyzji o cofnięciu koncesji z pominięciem pełnomocnika profesjonalnego duplikat decyzji cofającej koncesję został doręczony kancelarii prawnej w dniu 6 kwietnia 2020 r.
MSWiA stwierdził w kontekście powyższego, że oparł swoją decyzję na rzetelnej i fachowej analizie całości zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Po ponownej analizie wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że argumenty i zarzuty przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne i nie dają uzasadnionych podstaw do uchylenia w całości decyzji cofającej koncesję i umorzenie postępowania w sprawie.
III.
Wyrokiem z 7 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę przedsiębiorcy na ww. decyzję MSWiA.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. WSA wyjaśnił, że umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie tego przepisu prawa, ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. W ocenie WSA, skarżący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie próbował wykazać zależności pomiędzy wpływem uchybienia art. 10 k.p.a. na wynik sprawy. Wskazywał wyłącznie na samo naruszenie tego przepisu prawa. Z akt sprawy wynika, że organ koncesyjny zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym poinformowano go pismem wszczynającym postępowanie z 24 czerwca 2019 r. Nadto, skarżący z przysługujących mu uprawnień skorzystał, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma z 8 i 10 lipca 2019 r. oraz pismo pełnomocnika z 3 września 2019 r. W piśmie tym został ponowiony wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czego organ odniósł się w postanowieniu z 21 sierpnia 2019 r. Dowodem realizacji zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu było niewątpliwie również wydanie dwóch postanowień z 21 sierpnia 2019 r., w których MSWiA ustosunkował się do wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów oraz wniosku o zawieszenie postępowania.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi strony istniał od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa, tj. od dnia 13 września 2019 r. Ponadto, oświadczenie o przystąpieniu do postępowania pełnomocnika zostało opatrzone nieczytelną parafą, a z dołączonego dokumentu pełnomocnictwa wynikało, że skarżący ustanowił aż czterech pełnomocników.
WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie, samo doręczenie decyzji z 16 stycznia 2020 r. bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem pełnomocnika, nie wywołało dla niego negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia go możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek skarżący osobiście w ustawowym terminie złożył. Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że został sporządzony profesjonalnie (zawiera konkretne zarzuty i ich uzasadnienie). Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, MSWiA doręczył pełnomocnikowi skarżącego (do wiadomości) duplikat decyzji z 16 stycznia 2020 r. oraz kopię wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik następnie zajął stanowisko w piśmie z 16 kwietnia 2020 r., które MSWiA uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Za bezzasadny WSA uznał zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 24 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 "ustawy nowej" (obowiązującej od 1 sierpnia 2019 r. na mocy jej art. 175). Ustawa ta nie miała zastosowania w niniejszej sprawie (art. 157 ustawy nowej).
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - poprzez odesłanie zawarte w ww. art. 157 ustawy nowej, stanowił art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy poprzedniej (z 22 czerwca 2001 r.), bowiem postępowanie wszczęto 2 lipca 2019 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h, ustawy poprzedniej organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres w przypadku, gdy osoba fizyczna, której udzielono koncesji objęta jest toczącym się przeciwko niej postępowaniem w sprawach o umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub umyślne wykroczenie skarbowe.
Przypomnienia wymaga że, działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym jest z mocy ustawy działalnością koncesjonowaną, a jej wykonywanie jest dozwolone wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w ww. ustawie. Przesłanką koncesjonowania omawianej działalności jest ważny interes publiczny, tj. bezpieczeństwo państwa lub obywateli. Powyższe względy determinują ściśle przestrzeganie prawa przez podmioty, wykonujące działalność gospodarczą w tym zakresie. Jednocześnie, wyłącznie do organu koncesyjnego należy decyzja jaki środek powinien zastosować, czy cofnąć koncesję czy też zmienić jej zakres, jako że wyłącznie organ koncesyjny jest uprawniony do oceny, czy stwierdzone naruszenia w prowadzeniu tego rodzaju działalności reglamentowanej mają charakter na tyle istotny, że nie można pozostawić przedsiębiorcy uprawnienia do jej prowadzenia.
W niniejszej sprawie - mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli - organ koncesyjny zasadnie uznał, że skarżący przestał spełniać warunek bycia osobą fizyczną, która nie jest objęta toczącym się przeciwko niej postępowaniem w sprawach o umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub umyślne wykroczenie skarbowe (art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy poprzedniej), a tym samym osobą dającą rękojmię właściwej realizacji obowiązków koncesjonariusza. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie prokuratora o przedstawieniu skarżącemu zarzutów m.in. udziału w zorganizowanej grupie przestępczej (art. 258 § 1 k.k.) oraz wyrobu i handlu bronią bez zezwolenia (art. 263 § 3 k.k.), które to czyny są przestępstwami umyślnymi, a handel bronią palną i amunicją cechuje wysoki stopień społecznej szkodliwości zwłaszcza, że popełnione zostaje w celu uzyskania korzyści majątkowej.
Z całokształtu dokumentacji pozyskanej w toku postępowania organ koncesyjny prawidłowo przyjął, że utrata przez skarżącego - w wyniku postawienia mu zarzutów karnych pozostających w związku z prowadzoną działalnością koncesjonowaną, jak również zastosowanego wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztu zamienionego następnie na dozór policyjny (na mocy art. 249 § 1 zd. drugie kpk środki zapobiegawcze można stosować tylko wtedy, gdy zebrane dowody wskazują na duże prawdopodobieństwo, że oskarżony/podejrzany popełnił przestępstwo) - rękojmi prawidłowego wykonywania tej działalności stanowiła wystarczającą przesłankę by tę koncesję cofnąć, bowiem w przypadku prowadzenia działalności koncesjonowanej poziom staranności wymaganej od przedsiębiorcy jest wyższy niż przeciętny poziom staranności przyjęły w obrocie gospodarczym, a skarżący powinien mieć świadomość, iż niewłaściwe korzystanie z wynikających z koncesji uprawnień może skutkować jej cofnięciem.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł koncesjonariusz, kwestionując go w całości i zarzucając:
1. naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności:
1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c poprzez naruszenie:
A. Art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez w ogóle nie wezwanie strony do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ I i II instancji, pozbawiając tym samym strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jak sam organ wskazuje "ponieważ Organ koncesyjny nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na ocenę dotychczas zebranego materiału" podczas gdy strona nie zapoznając się aktami sprawy przed zakończeniem sprawy nie ma o tym wiedzy, nie może składać wniosków i nie wie dlaczego nie zostały przeprowadzone wnioskowane przez nie dowody.
B. Art. 7 i 77 oraz 78 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo, nie zbadania należycie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, w szczególności w zakresie przesłanek uznaniowości organu i słusznego interesu obywatela, stwierdzenia, iż organ "może" cofnąć koncesje, co czyni decyzję nie weryfikowalną.
C. Art. 7, 77 i 78 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu o przesłuchanie strony, mające znaczenie w zakresie ustalenie sytuacji osobistej obywatela i okoliczności faktycznych, słusznego interesu obywatela i interesu Państwowego, przesłanek uznaniowości decyzji.
D. Art. 7 i 77 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w szczególności nie rozważanie i nie poddanie ocenie przesłanek uznaniowości wydawanej decyzji, w szczególności brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie uznania, że cofnięcie koncesji nie zostało dokonane z naruszeniem prawa, przy czym brak odniesienia się do zarzutów strony w zakresie swobody uznaniowej organu, okoliczności sprawy, słusznego interesu obywatela.
E. Art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez absurdalne i zupełnie dowolne przyjęcie a posteriori przez organ, iż "organ koncesyjny uznał, iż przedsiębiorca posiadał wiedze odnoście wszystkich materiałów zgromadzonych w toku postępowania". Otóż nie miał wiedzy co znajduje się w aktach sprawy i co organ uznaje lub nie za materiały, "które miały wpływ na ustalenie stanu faktycznego badanej sprawy".
F. Art. 6 i 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów.
G. Art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wszystkich wątpliwości interpretacyjnych wyłącznie na niekorzyść strony, w szczególności wątpliwości co do treści normy z art. 42 ust. 3 pkt 2 Ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:
A. Art. 24 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, poprzez pominięcie, iż w ust. 1 i 2 organ ma obowiązek a w ust. 3 "może" cofnąć koncesje co powoduje pewną uznaniowość organu koncesyjnego, w konsekwencji czego ustalenie sprawy wymaga zebrania i oceny prawnej okoliczności stanowiących podstawę decyzji uznaniowej, oraz przedstawienie oceny faktycznej i prawnej tych przesłanek, czego organ nie uczynił.
B. Art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 dnia kwietnia 1997 r - (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ocenę okoliczności sprawy, oceną dowodów i wniosków dowodowych przez domniemanie winy skarżącego w postępowaniu karnym.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania
W każdym powyższym przypadku strona wniosła również o orzeczenie na jej rzecz o kosztach postępowania.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia o uchyleniu środka zapobiegawczego w postaci poręczenia majątkowego o znaku PK IWZ Ds. 33.2018 na okoliczność braku podstaw do skazania i konsekwentnego uchylania środków zapobiegawczych wobec skarżącego, jednocześnie podnosząc, iż nie mógł stanowić on dowodu w toku postępowania, gdyż postanowienie zostało wydane po wydaniu wyroku WSA.
W piśmie z 23 października 2024 r. strona rozszerzyła zakres wniosku dowodowego.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niespełnianie wymagań procesowych, ewentualnie o jej oddalenie.
W obu powyższych przypadkach organ wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania oraz o oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej kasacyjnie.
W piśmie z 25 września 2025 r. organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, argumentując powody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Ponadto, wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, środek ten spełnia wymagania przewidziane prawem, zatem nie ma podstaw do jego odrzucenia. Skuteczność i trafność sformułowanych zarzutów nie jest - co do zasady - podstawą do formalnego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
VII.
Przechodząc do oceny sformułowanych zarzutów należy - z uwagi na ich treść - odstąpić od ogólnej zasady badania naruszeń procesowych przed materialnymi, i w pierwszej kolejności ocenić podniesione w niniejszej sprawie naruszenia materialne, bowiem od prawidłowego zrekonstruowania hipotezy i dyspozycji zastosowanych przepisów prawa materialnego, zależy zakres niezbędnych ustaleń organu, a przez to skuteczność większości zarzucanych przez skarżącego uchybień proceduralnych.
Za niezasadny uznać należało zarzut materialny nr 2.A skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 24 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 13 czerwca 2019 r. (ustawa nowa), przy czym strona wskazuje na pominięcie fakultatywności cofnięcia koncesji (uznaniowość decyzji organu w tym zakresie).
Po pierwsze, zarzut ten jest chybiony już tylko z tej przyczyny, że odnosi się do podstawy prawnej nie znajdującej zastosowania w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że podstawę prawną cofnięcia koncesji stronie stanowiły art. 17 ust. 3 pkt 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r., stosowane na podstawie normy międzyczasowej, ujętej w art. 157 ustawy zmieniającej (ze względu na datę wszczęcia postępowania w sprawie).
Po drugie, nawet gdyby jednak przyjąć, że strona w istocie kontestuje prawidłową podstawę prawną wyroku i decyzji (powoływane przez nią przepisy prawa, choć niemające wprost zastosowania w sprawie jako późniejsze, są w zasadzie analogiczne do tych zastosowanych przez WSA i organ), to jej twierdzenia w tym względzie nie są prawidłowe.
Z brzmienia art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy wynika, że organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres, gdy przedsiębiorca nie spełnia określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, w szczególności przestał spełniać warunek określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h (...).
W art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy przewidziano z kolei, że koncesję udziela się osobie fizycznej, która nie jest objęta toczącym się przeciwko niej postępowaniem w sprawach o umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub umyślne wykroczenie skarbowe. Przepis ten przewiduje zatem negatywną przesłankę udzielenia koncesji, jeżeli w momencie procedowania w sprawie o jej wydanie, wnioskujący jest objęty jednym z ww. postępowań karnych (o opisane tam czyny zabronione, popełnione umyślnie).
W przypadku zaś cofnięcia koncesji warunek ten został w istocie złagodzony, pozostawiając organowi pewien zakres luzu decyzyjnego, warunkowany oceną takich elementów przedmiotowo istotnych jak np. rodzaj czynu i przedmiot przestępstwa, przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Do cofnięcia koncesji na podstawie art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy wymagane jest zatem objęcie danej osoby toczącym się przeciwko niej postępowaniem karnym, a to "toczy się" natomiast z chwilą, kiedy danej osobie przedstawione zostaną zarzuty.
Z taką sytuacją organ oraz Sąd pierwszej instancji miały do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem pierwotnie skarżącemu postawiono zarzuty udziału w zorganizowanej grupie przestępczej (art. 258 § 1 kk) oraz udostępnienia osobie nieuprawnionej amunicji (art. 263 § 3 kk), które są przestępstwami umyślnymi. Zmiana postawionych zarzutów, na którą powołuje się strona, nie wyeliminowała z opisu zrzuconego czynu umyślnego (w dodatku w zamiarze bezpośrednim) przestępstwa z art. 263 § 3 w zw. z art. 12 kk (udostępnienie amunicji nieuprawnionemu). Oceny tej nie zmienia także łagodzenie środków zapobiegawczych, bowiem skarżący nadal pozostaje w stanie oskarżenia za przestępstwo z art. 263 § 3 w zw. z art. 12 kk.
Prawdą jest, że samo toczące się postępowanie karne przeciwko osobie koncesjonariusza, o czyn popełniony umyślnie, nie uzasadnia per se cofnięcia koncesji. Jakkolwiek sytuacja taka daje wyraźną podstawę do zadecydowania o odebraniu koncesji, to jednak mogą zaistnieć tego rodzaju okoliczności faktyczne, w których nawet ściganie za przestępstwo umyślne będzie mogło zostać uznane jako niewystarczające do cofnięcia koncesji, np. przy czynach wprawdzie umyślnych, ale małej wagi lub niezwiązanych z działalnością koncesjonowaną. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że musi to być nadal traktowane jako bardzo wąski wyjątek od ogólnie przyjętej zasady.
Opisana powyżej sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie, gdyż jak słusznie wskazał WSA, skarżącemu postawiono zarzuty związane z "handlem bronią palną i amunicją", a te, poza wysokim stopniem społecznej szkodliwości, wprost dotyczą prowadzonej działalności koncesjonowanej. Powyższej oceny nie zmienia przy tym ograniczenie zarzutów karnych, gdyż nadal skarżący pozostaje w stanie oskarżenia za przestępstwo umyślne w zamiarze bezpośrednim, i to związane z nielegalnym obrotem amunicją, co jest wystarczające do cofnięcia koncesji. Nie ma więc wątpliwości, że w okolicznościach sprawy istniały uzasadnione podstawy do wydania kwestionowanych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że przyjęty przez polskiego ustawodawcę w art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (którego odpowiednikiem jest art. 24 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym), model fakultatywnego cofania koncesji, kładzie wyraźny nacisk i nadaje prymat, ochronie dobra jakim jest bezpieczeństwo publiczne w postaci limitowanego i w pełni kontrolowanego przez państwo dostępu do możliwości wytwarzania i dystrybucji broni palnej oraz amunicji. Realizowane jest to poprzez możliwość cofnięcia koncesji także z tej przyczyny, że względem osoby koncesjonariusza toczy się postępowanie karne m.in. o przestępstwo umyślne. Wykonywanie działalności koncesjonowanej nie jest bowiem przejawem niczym nieskrępowanej realizacji konstytucyjnej swobody podejmowania działalności gospodarczej, a przywilejem, który przysługuje tak długo, jak długo dany podmiot spełnia wymagania stawiane przez prawodawcę, reglamentującego i ściśle kontrolującego dziedzinę wytwarzania i obrotu bronią palną czy amunicją, objęte monopolem państwa. Jakkolwiek więc model cofania koncesji przewiduje pewien poziom luzu decyzyjnego organu (zabezpieczający przed nadmierną surowością i formalizmem prawa), to jednak w tej sprawie nie został on przekroczony, gdyż tak Minister jak i WSA słusznie ocenili, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżący (objęcie oskarżeniem za przestępstwo umyślne związane ze sferą broni i amunicji), uzasadnia cofnięcie koncesji. Przy czym taka możliwość działania nie może wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości zważywszy na przedmiot ochrony ustanowionymi przez ustawodawcę obostrzeniami dotyczącymi tego rynku. Model ten nie jest także powiązany z tym, czy dana osoba została prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne, ale z tym, czy postawiono ją w stan oskarżenia, co stanowi swoiście rozumiany odpowiednik utraty zaufania do danej osoby, skutkujący możliwością odebrania jej koncesji, jako zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania rynku wytwarzania i obrotu bronią palną i amunicją oraz bezpieczeństwa publicznego. Tak sformułowane podstawy fakultatywnego cofnięcia koncesji nie budzą zastrzeżeń konstytucyjnych, albowiem nie mamy tu do czynienia z wykonywaniem swobodnej działalności gospodarczej, a z działalnością gospodarczą, która ze swej natury objęta jest wyłączną sferą decyzyjną państwa (monopolem) i musi pozostawać pod jego szczególnym, pełnym i ciągłym nadzorem.
Nie jest w konsekwencji zasadny zarzut nr 2.A skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez "ocenę okoliczności sprawy, ocenę dowodów i wniosków dowodowych przez domniemanie winy skarżącego w postępowaniu karnym". Niniejsze postępowanie sądowe, a tym bardziej administracyjne, nie jest postępowaniem karnym, w którym rozstrzyga się o winie skarżącego i jego odpowiedzialności karnej. Właściwym forum do tego rodzaju ustaleń i twierdzeń stanowi proces karny, w którym obowiązuje zasada domniemania niewinności. Nie zmienia ona jednak skutku wywoływanego przez powołane wyżej przepisy ustawy, które wiążą możliwość cofnięcia koncesji już tylko z postawieniem skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstwa umyślnego. Uznaniowość takiego działania organu, pozwala na indywidualizację skutku postawionych zarzutów i odstąpienie, w szczególnych sytuacjach, od cofnięcia koncesji. Jednocześnie, w razie oczyszczenia danej osoby z postawionych jej zarzutów (np. na skutek uniewinnienia), ta będzie miała możliwość dochodzenia swoich ewentualnych roszczeń przed sądem powszechnym.
VIII.
Odnosząc się, w kontekście powyższych uwag, do zarzutów procesowych, za niezasadny uznano zarzuty nr 1.1.A i 1.1.E, podnoszące naruszenie art. 10 § 1 i 2 oraz art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
W odniesieniu do omawianych uchybień należy szerszą uwagę zwrócić na fakt, że Minister, przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie (z 16 stycznia 2020 r.), poinformował stronę o jej uprawnieniach, w tym o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prezentowania własnego stanowiska (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 24 czerwca 2019 r. nr DZiK-IV-6661-25-1/19/B-001/2009/AG). Strona kierowała do organu swoje wystąpienia i wnioski, które notabene były przez Ministra rozpoznawane (vide trzy postanowienia organu z 28 sierpnia 2019 r.). Niewątpliwą wadą tego etapu postępowania było doręczenie decyzji, pomimo ustanowienia pełnomocnika, bezpośrednio skarżącemu, jednakże błąd ten został po pierwsze naprawiony (decyzję doręczono pełnomocnikowi, który wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymał stanowisko skarżącego), po drugie, nie wywołał jakichkolwiek negatywnych skutków dla skarżącego (środek zaskarżenia został wywiedziony, inicjując postępowanie w trybie remonstracji). Uchybienie nie miało zatem wpływu na wynik sprawy.
W ramach badania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przed wydaniem decyzji z 24 czerwca 2020 r. organ również nie sprostał w pełni wymogom prawa, co wyraźnie należy podkreślić, bowiem w aktach sprawy brak jest zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie.
Należy jednak pamiętać, że ocena zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wystąpiło, a jeśli tak, to czy mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym odmiennym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie postępowania, która tak twierdzi. Pomimo więc niezawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu "drugoinstancyjnym" strona nie wskazała, jakie negatywne konsekwencje lub jakie utrudnienia dla niej z tego tytułu wynikły i jaki mają one wpływ na wydane decyzje. W niniejszej sprawie skarżący wskazuje na nie wezwanie go do wypowiedzenie się odnośnie do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem obu decyzji. Jak twierdzi, pozbawiono go tym samym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zapoznając się z aktami sprawy przed jej zakończeniem nie miał wiedzy i nie mógł składać wniosków oraz nie wie dlaczego nie zostały przeprowadzone wnioskowane dowody.
W kwestii zawnioskowanych dowodów organ wyraźnie się wypowiedział w dwóch postanowieniach z 28 sierpnia 2019 r. oraz trzecim, odmawiającym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (z tej samej daty).
Odnośnie do możliwości przeglądania akt, to jak już wcześniej wskazano, przed wydaniem pierwszej decyzji stronę o tym prawie zawiadomiono, zaś na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Na żadnym etapie nie skorzystała jednak (osobiście lub przez pełnomocnika) z prawa do przejrzenia akt, pomimo upływu wielu miesięcy toczącego się postępowania. Nie jest z pewnością wyjaśnieniem okoliczność braku możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem drugiej decyzji, niepoparta jakimkolwiek wyjaśnieniem - chociażby w kwestii jakie dowody mogły zostać przez stronę zawnioskowane, bądź co jeszcze powinno zostać w sprawie wyjaśnione przez organ - teza o zaistnieniu naruszenia prawa. Nieprzekonujące są wyjaśnienia o tym, że strona nie wiedziała, co wchodzi w skład materiału dowodowego, bowiem jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, podano tam bardzo szczegółowy opis zarówno podstawy prawnej jak ma zostać zastosowana, jak i podstawy faktycznej (przedstawienie zarzutów z podaniem podstawy prawnej z kodeksu karnego). Poza tym strona i jej pełnomocnik, pomimo takiej możliwości, nie przeglądali akt sprawy.
Niezasadne są także zarzuty nr 1.1.B-1.1.D skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z ich autorem, że organ i WSA nie zbadały dokładnie przesłanki uznaniowości wydania decyzji o cofnięciu koncesji oraz słusznego interesu obywatela. W zaskarżonym wyroku, jak również szczegółowo w pierwszej wydanej decyzji, podkreślono wagę zarzutów karnych, które przedstawiono skarżącemu, eksponując społeczną szkodliwość czynów i ich związek z działalnością koncesjonowaną. Co istotne, a czego strona nie chce zaakceptować, jej interes w utrzymaniu koncesji musi ustąpić interesowi ogółu, który uosabiają bezpieczeństwo publiczne i pewność obrotu środkami o charakterze bojowym. Nie jest możliwe zaakceptowanie twierdzenia, że osobie, której przedstawiono zarzuty z art. 263 § 3 kk (udostępnienie osobie nieuprawnionej amunicji), nie można było cofnąć koncesji na wytwarzanie oraz obrót bronią palną i amunicją, a kluczową rolę odgrywały tu słuszny interes obywatela (koncesjonariusza).
W kwestii wnioskowanych przez stronę dowodów, jak już wskazano, organ wyraźnie się do nich odniósł w dwóch postanowieniach z 28 sierpnia 2019 r. i trzecim, dotyczącym rozprawy administracyjnej.
Niezasadne są wreszcie zarzuty nr 1.1.F i 1.1.G skargi kasacyjnej.
Pierwszy z nich jest całkowicie gołosłownym twierdzeniem o naruszeniu wskazanych w nim przepisów k.p.a., bowiem brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia formułowanych w tym zakresie twierdzeń. To, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu i Sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że sprawę załatwiono "w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów", a także, że organ nie działał na podstawie przepisów prawa, tym bardziej, że wymienił je w podstawie prawnej obu decyzji, tłumacząc następnie takie stanowisko w uzasadnieniu.
Chybiony, i to ze względów konstrukcyjnych, jest natomiast zarzut naruszenia art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. Strona wiąże te przepisy z niewłaściwym rozstrzygnięciem wątpliwości co do treści normy prawnej wywodzonej z art. 42 ust. 3 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2019 r., która w ogóle w sprawie nie znajdowała zastosowania, o czym była już mowa. Niezależnie do tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jakichkolwiek wątpliwości w interpretacji znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego.
IX.
Odnosząc się końcowo do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania dowodowego, w postaci dopuszczenia załączonych dowodów (szeregu pism z postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu), należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Nie przeprowadza zaś postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do tak poczynionych ustaleń.
Niezależnie od powyższej ogólnej konstatacji, wnioskowane przez skarżącego dowody były już w tej sprawie brane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 października 2024 r. Wówczas, uwzględniając stanowisko strony, odroczono rozprawę i zasięgnięto informacji co do toczącego się względem skarżącego postępowania karnego. Pismem z 21 maja 2025 r. Dolnośląski Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej we Wrocławiu poinformował o zakończeniu postępowania i planowanym skierowaniu do sądu, m.in. przeciwko skarżącemu, aktu oskarżenia. Przypomnieć zatem należy, że zmieniona względem pierwotnej, kwalifikacja prawna czynu skarżącego dotyczy tego, że w okresie pomiędzy grudniem 2017 roku a styczniem 2019 roku, w określonych miejscowościach, w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, mając zezwolenie na posiadanie broni palnej lub amunicji, przekazał osobie nieuprawnionej nie mniej niż 100 sztuk amunicji kalibru 0,22 cala - czyn ten zakwalifikowano jako wypełniający znamiona przestępstwa stypizowanego w art. 263 § 3 w zw. z art. 12 kk.
W związku z powyższym, uwzględniając podstawę cofnięcia koncesji, nie ma jakiejkolwiek mowy o tym, że zmiana zarzutów, a ściślej eliminacja jednego z nich, przy pozostawieniu oskarżenia z art. 263 § 3 w zw. z art. 12 kk, a więc za przestępstwo związane z m.in. obrotem bronią lub amunicją, mogłaby cokolwiek zmienić w ocenie prawnej sprawy. Wnioskowane dowody są więc nieprzydatne w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Jest to uzasadnione sytuacją osobistą i materialną skarżącego, a ponadto odpowiedź Ministra na skargę kasacyjną nie zawiera żadnych nowych i istotnych argumentów.