II GSK 10/07

II GSK 10/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /sprawozdawca/
Rafał Batorowicz
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Gd 318/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-10-12
II SA/Gd 318/06 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2006-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
art. 18 ust. 10 pkt 1a i 2, art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 7 pkt 1
Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Rafał Batorowicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 318/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 318/06, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w C. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wójt Gminy R. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w C. w sprawie cofnięcia J. Z. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo (do spożycia poza miejscem sprzedaży) w prowadzonym przez niego sklepie w M. Organ podał, że brak było jakichkolwiek przesłanek do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, skoro z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w tym sklepie sprzedawczyni sprzedała osobie niemającej ukończonego 18 roku życia alkohol w postaci wina, a tym samym w sprawie objętej przedmiotowym zezwoleniem nie doszło do naruszenia zasad sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji Prokurator Rejonowy w C. wystąpił o cofnięcie wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych na rzecz J. Z. Zdaniem Prokuratury, art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na organ jednoznaczny obowiązek cofnięcia wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdy warunki sprzedaży zostały naruszone nawet w zakresie jednego zezwolenia, tak jak w niniejszej sprawie przez sprzedaż małoletniemu napoju o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu. Ustawodawca używając zwrotu "napojów alkoholowych" przewidział konsekwencje w postaci cofnięcia wszystkich zezwoleń.
SKO w S. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. uznając, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zostało wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym i należało dokonać oceny realizacji tego zezwolenia w celu stwierdzenia czy nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych objętych tym zezwoleniem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby sprzedano małoletniemu napój alkoholowy zawierający do 4,5 % alkoholu bądź piwa, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Prokurator Rejonowy w C. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
WSA w G. uchylając decyzje obu instancji podał, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny, a przedmiotem sporu jest interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a mianowicie czy sprzedaż napojów alkoholowych małoletniemu stanowi podstawę do cofnięcia przedsiębiorcy wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, mimo iż naruszenie przepisów ustawy dotyczyło tylko jednego zezwolenia.
W ocenie Sądu, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) cyt. ustawy liczbą pojedynczą w odniesieniu do cofanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie przesądza o zamiarze ustawodawcy, aby wiązać sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu z konkretną decyzją zezwalającą na sprzedaż napoju alkoholowego o określonej zawartości czystego alkoholu. W art. 18 ust. 1 ustawy ustawodawca również nie posługuje się liczbą mnogą, a mówi o "zezwoleniu". Zdaniem Sądu, normę o cofnięciu zezwolenia można stosować samodzielnie w przypadku każdego rodzaju zezwoleń określonych w art. 18 ust. 3 ustawy w przypadku sprzedaży alkoholu nieletniemu, bez względu na rodzaj sprzedanego napoju alkoholowego. Przyjmując takie założenie organ administracji publicznej zobligowany jest cofnąć wszystkie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jakie zostały wydane danemu podmiotowi. Sąd uznał, że dla właściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie należało obok wykładni gramatycznej skorzystać również z wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Sąd I instancji podał, że podtrzymanie stanowiska organów w sprawie byłoby sprzeczne w swych konsekwencjach zarówno z celem ustawy, jak i z wykładnią systemową. W ocenie Sądu, gdyby naruszenie zasad zezwolenia przez sprzedaż określonego rodzaju napoju alkoholowego (w zależności od zawartości alkoholu) prowadziło jedynie do cofnięcia zezwolenia tylko w tym zakresie, oznaczałoby to brak możliwości cofnięcia z tej przyczyny zezwolenia osobie, która dysponuje zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do 4,5%, a sprzedaje nieletnim napoje alkoholowe o zawartości powyżej 18% alkoholu.
Sąd uznał za prawidłową interpretację art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którą sprzedaż osobie nieletniej napojów alkoholowych prowadzi do cofnięcia wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od tego jak duża była zawartość czystego alkoholu ani które z zezwoleń wymienionych w art. 18 ust. 3 ustawy zostały wydane. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż zezwolenia zostały wydane w różnych postępowaniach administracyjnych.
Sąd I instancji dopatrzył się również naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Wójt Gminy R. wydając decyzję o umorzeniu postępowania uzasadnił ją brakiem podstaw do stwierdzenia faktu łamania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. nieprzestrzeganie określonych w powyższej ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie Sądu jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a zatem brak było podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, zaś organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na tę wadę proceduralną, utrzymując decyzję I instancji w mocy.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich zezwoleń posiadanych przez danego przedsiębiorcę. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w C. złożonej na decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ustawodawca w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi użył liczby pojedynczej "zezwolenie". W ocenie Kolegium jest to zabieg celowy, ponieważ w art. 18 przywołanej ustawy, w którym uregulowano zasady wydawania, cofania oraz wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, użyto liczby mnogiej tylko w ust. 3, przesądzającym, iż "zezwolenie" wydaje się odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych oraz w ust. 3a zawierającym wymóg uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych.
SKO podniosło, że skoro każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie to nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży alkoholu objętego danym zezwoleniem, oznacza to, iż brak jest podstaw prawnych do cofnięcia zezwolenia. Przedstawiona przez Sąd wykładnia zmierza, zdaniem Kolegium, do bezzasadnego rozszerzenia wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnej, bowiem gdyby ustawodawca miał taki zamiar, jaki przypisuje mu Sąd, to w art. 18 ust. 10 ustawy użyłby liczby mnogiej "zezwolenia". Skoro jednak tego nie uczynił, należy przyjąć, że jego intencją było, aby cofnięcie dotyczyło wyłącznie tego zezwolenia, którego warunki naruszono. W ocenie SKO przemawia za tym wykładnia logiczno-językowa, która najwierniej oddaje intencje racjonalnego ustawodawcy.
Kolegium zwróciło także uwagę na fakt, że w razie przyjęcia interpretacji dokonanej przez Sąd konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń wydanych danemu przedsiębiorcy, nawet tych, które uzyskał w innych miejscowościach i od innych organów zezwalających. Cofnięcie w takiej sytuacji musiałoby nastąpić nawet w przypadku, gdy warunki danego zezwolenia nigdy nie były naruszone. Zdaniem SKO, postępowanie takie nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy wprowadzającego regulację, o jakiej mowa w art. 18 ustawy.
Prokurator Rejonowy w C. w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2007 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zagadnienie, czy nieprzestrzeganie określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych uzasadnia cofnięcie tylko tego zezwolenia, czy też również pozostałych zezwoleń udzielonych temu samemu podmiotowi (art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3), było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07 (niepublikowana), w której na tak postawione pytanie NSA udzielił pozytywnej odpowiedzi.
W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż nie jest uzasadnione ograniczenie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych tylko do zezwolenia, z którym wiążą się bezpośrednio okoliczności stanowiące przesłankę cofnięcia. Wystarczy tylko zauważyć, że wówczas poza zakresem zastosowania tego środka prawnego pozostawałyby przypadki sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju bez odpowiedniego zezwolenia. Przedsiębiorcy posiadającemu jedynie zezwolenie np. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu nie można by cofnąć tego zezwolenia w razie sprzedaży piwa. Zasadniczym jednak argumentem na rzecz odrzucenia możliwości wiązania cofnięcia określonego zezwolenia wyłącznie z okolicznościami dotyczącymi korzystania z tego zezwolenia jest stwierdzenie, że w ramach obecnie obowiązującego modelu reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych wymagania dotyczące sprzedaży określa ustawa ogólnie, w odniesieniu do wszystkich rodzajów napojów alkoholowych, nie zaś indywidualne zezwolenie na sprzedaż w odniesieniu do rodzaju alkoholu objętego tym zezwoleniem. W konsekwencji przepisy art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określają przesłanki cofnięcia zezwolenia w oderwaniu od konkretnego rodzaju alkoholu, czy rodzaju zezwolenia. Cofa się zezwolenie, jeżeli dopuszczono się sprzedaży napojów alkoholowych (a więc jakiegokolwiek napoju alkoholowego) osobom nieletnim (art. 18 ust. 10 pkt 1 a), bądź np. jeżeli sprzedawano jakikolwiek alkohol bez zezwolenia (art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 1). Cofnięcie zezwolenia określonego rodzaju nie jest wyłącznie sankcją za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, lecz sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych. Na tej podstawie za ratio legis interpretowanych przepisów można uznać dążenie do wyeliminowania z obrotu napojami alkoholowymi przedsiębiorcy, który dopuścił się naruszenia warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, nie zaś ograniczenie jego udziału w obrocie do sprzedaży tych napojów alkoholowych, które do tej pory sprzedawał zgodnie z warunkami i zasadami sprzedaży. Uznając cofnięcie zezwolenia za rodzaj sankcji stanowiącej konsekwencję naruszenia ustawowych wymagań sprzedaży napojów alkoholowych, należałoby interpretować przepisy prawne dotyczące stosowania tej sankcji w sposób zapewniający osiągnięcie wszystkich jej celów, a więc nie tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale również ochronę (w tym ochronę prewencyjną) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca, który sprzedawał piwo osobom nieletnim albo pozwalał na spożywanie tego napoju alkoholowego w miejscu sprzedaży nie mając odpowiedniego zezwolenia, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w tym punkcie sprzedaży z innymi napojami alkoholowymi. Zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego trzy różne rodzaje
zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było usprawnienie instrumentów
prawnych, pozwalających organowi udzielającemu zezwoleń na wyeliminowanie z
udziału w obrocie napojami alkoholowymi podmiotów gospodarczych niedających
rękojmi należytego wykonywania tej działalności. Po tej zmianie przepisów prawnych
określających zasady cofania zezwoleń nie można wobec tego interpretować w
sposób sprzeczny z założeniami przyjętymi przez ustawodawcę. Taką wymowę
miałaby wykładnia art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości prowadząca do
liberalizacji zasad cofania zezwoleń w stosunku do stanu prawnego sprzed
nowelizacji z 12 września 1996 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w powyższej uchwale NSA i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.