II FSK 946/17

II FSK 946/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Polańska /sprawozdawca/
Bogusław Dauter /przewodniczący/
Jan Grzęda
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Bk 792/16 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2017-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 716
art. 1a ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 792/16 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 18 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M.G. kwotę 1654 (słownie: jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 792/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 maja 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy N. i ustalającą M. i W.G. zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2014 r. w wysokości 43 502 zł.
Z uzasadnienia wyroku sądu wynika, że sporna w sprawie była kwalifikacja niektórych obiektów nabytych przez skarżącą i jej męża w 2012 r. (od Fundacji P., która to Fundacja nabyła je od Agencji Mienia Wojskowego w 2010 r.), do kategorii budynków oraz ich charakteru (mieszkalne, czy zaliczane do budynków "pozostałych").
Organ odwoławczy ustalił, że z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 września 2010 r. wynika, że sprzedane Fundacji budynki nie miały charakteru mieszkalnego, były to budynki po jednostce wojskowej, m.in. wartownia, budynek biurowo-sztabowy, koszarowy, kuchnia, magazynowy, warsztatowy, pralnia, itp. W protokole zawarto uwagi, że część budynków wymaga remontu, niektóre obiekty mogą wymagać rozbiórki ze względu na stan techniczny. Ponadto, wskazano, że część budynków zmieniła swoje przeznaczenie lub, z uwagi na zły stan techniczny, uległa zawaleniu albo rozbiórce. Celem ustalenia, czy doszło do zmiany charakteru budynków, organy przeprowadziły dowody, w tym zwróciły się do Starostwa Powiatowego w S. z licznymi zapytaniami dot. zmiany sposobu użytkowania budynków, a także przeprowadziły oględziny budynków 14 lipca 2011 r. i 8 lipca 2015 r. Na tej podstawie oraz na podstawie zdjęć budynków organ stwierdził, że wszystkie przyjęte do opodatkowania budynki istnieją, posiadają konstrukcyjne elementy budynku i spełniają wymogi definicji budynku. Podczas oględzin w 2011 r. ustalono, że budynki te były w gorszym stanie, były dopiero porządkowane i przygotowywane do remontu, w większości stanowiły pustostany, ale posiadały fundamenty, ściany i dachy; elementy te posiadały także te budynki, które były w fazie remontu. Budynki te istniały także w 2010 r., gdy zostały sprzedane przez Agencję Mienia Wojskowego, istniały też w dacie sprzedaży przez Fundację w 2012 r. skarżącym (wszystkie były wymienione w akcie notarialnym), żaden z opodatkowanych budynków nie był zgłoszony do rozbiórki. Według organu, fakt odnawiania budynków, czy remontowania, nie pozbawił ich przez ten okres cech budynku. Organ przyjął, że obiekt budowlany pozostaje budynkiem nawet wówczas, gdy ze względów technicznych, faktycznych czy prawnych nie jest i nie może być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Przy badaniu, czy dany obiekt jest budynkiem, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., nie ma znaczenia brak w nim okien, schodów, instalacji, fragmentów dachu ani też stopień zdewastowania budynku bądź niemożność jego wykorzystywania. Niezbędnymi jego elementami są natomiast: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty, dach. Zarówno w prawie budowlanym jak i w u.p.o.l. brak jest definicji dachu. Dach, to część budynku ograniczająca go z góry, przykrywająca budynek, chroniąca go przed działaniem czynników zewnętrznych (np. opadów). Składa się on z konstrukcji nośnej, którą stanowi więźba dachowa oraz z pokrycia.
Organ nie zgodził się z poglądem podatników, że budynek nr 10 nie podlega opodatkowaniu, ze względu na prowadzenie prac budowlanych przy dachu. Nadto, organ uznał, że budynek ten nie ma funkcji mieszkalnej, gdyż Starostwo Powiatowe w S. nie udzieliło pozwolenia na rozbudowę czy przebudowę tego budynku na mieszkalny. Organ potwierdził natomiast stanowisko skarżących, że nie podlegają opodatkowaniu - ze względu na zawalenie się - budynki o numerach: 11,12,13 i 30. Budynki te zostały opisane w oględzinach jako ruiny.
W skardze na decyzję organu odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący - wnosząc o jej uchylenie w części oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odnośnie do podatku w wysokości 23 548,56 zł - zarzucili naruszenie art. 120, art. 121, art. 122, art. 130, art. 133, art. 187, art. 191, art. 192 i art. 247 Ordynacji podatkowej oraz art. 9, art. 10 §1 i art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Fundacja, jako były właściciel, a obecnie użytkownik nieruchomości, powinna być stroną toczącego się postępowania - stosownie do art. 133 §1 Ordynacji podatkowej. Kolegium jednak nie rozpatrzyło złożonego wniosku, czym naruszyło zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do działań organów administracji publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenie art. 9, art. 10 §1 i art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., skarżący podnieśli, że organ nie poinformował ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, czym naruszył prawo do czynnego udziału w sprawie. Podniesiono także, że pracownik organu pierwszej instancji P.M. oraz członkowie organu odwoławczego, w tym D.L., brali wielokrotny udział w wydawaniu decyzji, mimo ich uchylania przez sądy. Dodatkowo P.M. kilkukrotnie brał udział w oględzinach i spisywaniu protokołu, które to czynności nie mogą być dowodem w sprawie. W ocenie skarżących, budynki będące pozostałościami po koszarach wojskowych nie powinny być opodatkowane, gdyż są w bardzo złym stanie technicznym, niektóre z nich grożą zawaleniem, a większość nadaje się do rozbiórki. Część z nich jest remontowana, co oznacza że nie mogą być obecnie uznane za budynki, a co najwyżej za budowę. Budynki remontowane nie są budynkami w świetle Prawa budowlanego, rozporządzeń i polskich norm, a zatem nie powinny być opodatkowane.
W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podnieśli, że obecnie opodatkowane budynki jako pozostałe zostały wybudowane w latach 1951-1954 jako baraki i infrastruktura towarzysząca dla żołnierzy z przewidywaną żywotnością na 5 lat, a obecnie są ruinami, dlatego nie powinny być opodatkowane. W takiej sytuacji, albo należy doprowadzić budowę do końca, zgodnie z polskimi normami - przepisami prawa budowlanego, albo przeprowadzić rozbiórkę. Nadto, będące w budowie budynki mieszkalne nr 10 i nr 14 nie powinny być opodatkowane na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l.
Skarga W.G. została przez sąd pierwszej instancji odrzucona.
Sąd pierwszej instancji, uzasadniając wyrok podniósł, że budynkiem jest każdy obiekt budowlany spełniający cechy, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. oraz w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bez względu na to czy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy został ujęty w księdze wieczystej, czy też w ewidencji gruntów i budynków, dlatego podnoszone przez skarżącą argumenty - że nabyte od Fundacji budynki po koszarach wojskowych nie spełniają norm prawa budowlanego, nie miały żadnej dokumentacji technicznej dotyczącej ich budowy i oddania do użytkowania, że zostały wzniesione w latach 50-tych ubiegłego wieku z przeznaczaniem na 5 letni okres użytkowania - nie mają znaczenia dla ustalenia, czy stanowią przedmiot podatku od nieruchomości. Istotna jest wyłącznie okoliczność, czy spełniają wymogi określone w art. 1a ust. 1 pkt. 1 u.p.o.l., czyli są obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Natomiast, przedłożona do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącej opinia techniczna z dnia 10 stycznia 2017 r. oraz ekspertyza techniczna konstrukcji budowlanych, sporządzona przez samego pełnomocnika skarżącej, nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć. W trakcie przeprowadzonego postępowania podatkowego organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości, co dokumentuje nie tylko protokół z przeprowadzonych oględzin, ale również bogata dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy - ponad 120 zdjęć. Nadto, protokół z oględzin z dnia 8 lipca 2015 r. jest czytelny oraz spełnia wszystkie wymogi stawiane przez art. 173 §1 i §2 oraz art. 176 Ordynacji podatkowej. Pełnomocnik skarżącej był obecny w trakcie dokonywania oględzin każdego budynku, protokół został odczytany osobom uczestniczącym w czynnościach przed podpisaniem, dlatego też fakt odmowy jego podpisania przez pełnomocnika nie wpływał na jego legalność.
W ocenie sądu, niesporne w sprawie były ustalenia dotyczące budynków oznaczonych numerami: 7, 8, 9, 17 i 125 opodatkowanych jako budynki mieszkalne. Natomiast, sporne były ustalenia co do dwóch rodzajów budynków, tj. nr 10 i nr 14, które latem 2015 r. były remontowane i rozbudowywane oraz pozostałych o numerach: 15, 19, 20 i 29.
Sąd stwierdził, że analiza treści protokołu w powiązaniu z dokumentacją fotograficzną wskazuje, iż budynek nr 10 jest murowany, posiada dach pokryty blachą, jest rozbudowywany i przebudowywany z przeznaczeniem na budynek mieszkalny. Podobnie wygląda sytuacja z budynkiem nr 14, z tym że zakres prac remontowych był mniej zaawansowany, trwały prace remontowe na dachu i dlatego ok. 3/4 budynku nie miało latem 2015 r. dachu. W ocenie sądu, te ustalenia, mimo iż odnosiły się do lata 2015 r., pozwalały na przyjęcie, że także w 2014 r. budynki istniały, posiadały wszystkie elementy konstrukcyjne, a więc fundamenty, ściany (przegrody budowlane) oraz dachy. Budynki te istniały także w 2010 jak i 2012 r. (w chwili ich sprzedaży na rzecz Fundacji oraz przez Fundację na rzecz skarżącej i jej męża), zaś żaden z właścicieli nie zgłosił ich do rozbiórki. Natomiast fakt odnawiania budynków, ich remontowania i rozbudowy nie pozbawił ich przez ten okres cech budynku. Nawet bowiem przejściowe rozebranie któregoś elementu nie pozbawia budynku jego pierwotnych cech, gdyż jest to naturalny etap odbudowy zniszczonej konstrukcji. Dlatego też, odbudowa zniszczonego dachu, którego jednym z etapów była rozbiórka starej więźby dachowej i postawienie nowej, nie oznacza, że dany obiekt w tym okresie nie był budynkiem. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że budynki te (nr 10 i nr 14) powinny być opodatkowane w 2014 r. jako budynki mieszkalne, a nie pozostałe. Budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l. jest budynek wykorzystywany do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych człowieka, zaś żadne z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wskazują, aby taki charakter miały te budynki w 2014 r. Także, w chwili ich nabywania, zarówno przez Fundację w 2010 r. jak również przez skarżącą i jej męża w 2012 r., budynki te były sklasyfikowane jako pozostałe. Żadne z dostępnych dokumentów nie wskazywały, że były to budynki mieszkalne. Tym samym, dla zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego niezbędne było zgłoszenie przez ich właścicieli zamiany sposobu użytkowania obiektu. Z informacji nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w S. wynika, że ani Fundacja ani skarżąca wraz z mężem takiego zgłoszenia nie dokonali. Natomiast, samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z niemieszkalnego na mieszkalny, bez odpowiedniego zgłoszenia w odpowiednim organie nadzoru budowlanego, nie oznacza, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym w rozumieniu u.p.o.l. Także treść decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków, czy też zgłoszenie rozpoczęcia prac budowanych z dnia 20 maja 2013 r., nie stanowią dowodu, że w 2014 r. zmianie uległ charakter remontowanego budynku.
W odniesieniu natomiast do dalszych budynków, opodatkowanych jako pozostałe o numerach: 15, 19, 20, i 29, sąd wskazał, że z przeprowadzonych w lipcu 2015 r. oględzin wynika, iż były to budynki murowane, posiadające pokrycie dachowe (papą lub blachą), z których budynki nr 15 i nr 19 nie były remontowane, a budynek nr 20 posiadał zniszczoną (wybitą) ścianę frontową, lecz nie uległ zawaleniu, gdyż nie zostało to potwierdzone w protokole oględzin. Zatem, wszystkie te obiekty budowlane odpowiadają definicji budynku w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., a jednocześnie nie są budynkami mieszkalnymi, prawidłowo więc zostały opodatkowane jako budynki pozostałe. Co do budynku nr 29 (stolarnia), sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że skoro podatnicy dokonali skutecznego zgłoszenia do właściwego organu zmiany sposobu użytkowania tego budynku w lutym 2015 r., to dopiero w 2015 r. budynek ten może podlegać opodatkowaniu według stawki jak za budynki mieszkalne.
Odnosząc się do kwestii uwzględniania w zgromadzonym materiale dowodowym protokołu z oględzin nieruchomości z 2011 r. (skarżący domagali się wyłączenia tego dowodu z akt sprawy), sąd wskazał, że chociaż NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 2974/13 stwierdził, że na jego podstawie nie można jednoznacznie ustalić, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu u.p.o.l., tym niemniej - na podstawie tego protokołu - można było ustalić, które z obiektów budowlanych istniały w 2011 r. Te dane, w porównaniu ze szczegółową dokumentacją fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin w 2015 r. oraz z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w tym wyjaśnieniami skarżących oraz informacjami nadesłanymi ze Starostwa Powiatowego w S., pozwoliły na ustalenie, które obiekty budowlane w 2014 r. istniały, w jakim były stanie technicznym i czy na przestrzeli lat były w nich przeprowadzane prace budowlano-remontowe.
Co do okoliczności uczestniczenia w przeprowadzaniu oględzin nieruchomości pracowników organów podatkowych, sąd stwierdził, że w odniesieniu do nich nie zachodziły przesłanki do ich wyłączenia od załatwienia sprawy na podstawie art. 130 §1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten nie dotyczy sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.
Nadto, sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 133 §1 Ordynacji podatkowej, uznając, że stroną w postępowaniu podatkowym (art. 3 ust. 1 u.p.o.l.) są wyłącznie właściciele przedmiotów opodatkowania, czyli skarżąca wraz z mężem, bowiem to oni, przez cały 2014 r., byli właścicielami działek nr 1178/78 i nr 1178/79 oraz posadowionych na nich budynków, a nie Fundacja, chociaż je użytkowała w 2014 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, skarżąca zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369); dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
1. niewłaściwym zastosowaniu art. 101 §1 pkt 2 w zw. z art.100 §1 w zw. z art.106 §1 i §2 p.p.s.a. poprzez niezaprotokołowanie na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. twierdzeń strony skarżącej obejmujących podstawę faktyczną i prawną skargi, a jedynie zaprotokołowanie, że pełnomocnik popiera skargę oraz wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, albowiem sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej na rozprawie, a wniosek o uzupełnienie protokołu rozprawy nie został uwzględniony;
2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, albowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201); dalej: "O.p.", poprzez zaniechanie działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- art. 180 §1 w zw. z art. 187 §1 w zw. z art. 197 §1 O.p. poprzez złamanie zasady zupełności i niezebranie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie oględzin obiektów przez biegłego z zakresu budownictwa,
- art. 194 §1 O.p. poprzez zaniechanie przyznania decyzji o pozwoleniu na budowę waloru dokumentu urzędowego stanowiącego dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
- błędnej wykładni art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716); dalej: "u.p.o.l.", w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez dokonanie niewłaściwej kwalifikacji obiektów budowlanych o numerach: 10,14,15,19, 20, 29 i ustalenie, że obiekty te spełniają wszystkie ustawowe kryteria budynku,
- błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. poprzez określenie wysokości zobowiązania podatkowego dla obiektów budowlanych o numerach: 10,14,15,19, 20, 29 przez zaliczenie ich do budynków pozostałych,
- błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. poprzez objęcie zobowiązaniem podatkowym obiektów będących w trakcie budowy (przebudowy, rozbudowy) i nieoddanych do użytkowania,
- niezastosowaniu art. 7 ust. 1 pkt 14 u.p.o.l. i niezwolnieniu od podatku nieruchomości zajętej na podstawie umowy użyczenia przez organizację pożytku publicznego w celu prowadzenia nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podatnicy - na podstawie decyzji nr 76/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. - uzyskali pozwolenie na budowę obiektu mieszkalnego nr 10 i zgłosili 20 maja 2013 r. rozpoczęcie robót budowlanych w tym obiekcie i w trakcie oględzin w 2015 r. prace budowlane nadal trwały (obiekt był w trakcie budowy), a - zgodnie z opinią prywatną sporządzoną w styczniu 2017 r. przez mgr inż. R.W. - obiekt był placem budowy nie zaś budynkiem w rozumieniu u.p.o.l. i prawa budowlanego. Podobnie, skoro udzielono pozwolenia na budowę (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa) obiektu nr 14 wraz ze zmianą sposobu użytkowania z magazynu na mieszkalny (na mocy decyzji nr 27/2014 z dnia 27 stycznia 2014 r.) i 12 lutego 2014 r. zgłoszono rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie (rozbudowie, nadbudowie) tego obiektu, a w trakcie oględzin w 2015 r. ustalono, że 3/4 obiektu w ogóle nie miało dachu, a 1/4 dachu była nieskończona, to również nie można takiego obiektu zakwalifikować jako budynku. Nadto, obiekt nr 20 w trakcie oględzin w 2015 r. miał zawaloną ścianę frontową oraz budynek przeciekał z powodu braku dachu, więc nie spełniał przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród. Zatem, nie można przyjąć, że w 2014 r. obiekty nr 10, 14, 15, 19, 20, 29 spełniały definicję budynku w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., skoro ich stan w 2011 r. i w 2010 r., kiedy właścicielem nieruchomości była Fundacja, był jeszcze gorszy i faktycznie obiekty były w stanie ruiny (bez dachu, zniszczone ściany i fundamenty).
Nadto, według strony skarżącej, sąd pierwszej instancji naruszył art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l., bowiem obiekty nr 10 i nr 14 na datę oględzin (2015 r.) nadal były w trakcie budowy i nie zgłoszono zakończenia ich budowy, ani nie rozpoczęto ich użytkowania. Zatem, w ogóle nie powinny podlegać opodatkowaniu.
Także, według skarżącej, a wbrew stanowisku sądu, w sprawie konieczne było zasięgnięcie opinii biegłego odpowiedniej specjalności z zakresu budownictwa dla obiektywnego ogląd stanu faktycznego obiektów budowlanych.
Skarżąca podniosła, że sąd pierwszej instancji zaniechał rozważenia, czy sporne budynki podlegają zwolnieniu od podatku na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 u.p.o.l., gdyż są zajęte na prowadzenie działalności pożytku publicznego, bowiem cała nieruchomość nr 1178/78 jest zajęta przez Fundację na prowadzenie nieodpłatnej działalności pożytku publicznego na podstawie umowy użyczenia.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty na obu podstawach kasacyjnych. Zasadniczo zatem, Naczelny Sąd Administracyjny powinien się w pierwszej kolejności odnieść do zarzutów procesowych, a dopiero po stwierdzeniu, czy podstawa faktyczna wyroku jest prawidłowa, ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym jednak przypadku ocena zarzutów procesowych wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy bowiem zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji wydania przez organ podatkowy decyzji wymiarowej w sprawie podatku od nieruchomości za 2014 r. w przedmiocie opodatkowania obiektów budowlanych zaliczonych do budynków. Wobec tego, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy przyjęta przez sąd wykładnia zastosowanie w sprawie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.); dalej: "u.p.o.l.", w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.); dalej: "Prawo budowlane", są prawidłowe. Sąd przyjął bowiem określone znaczenie budynku, co ma niewątpliwy wpływ na zakres faktów, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i koniecznych do ustalenia w postępowaniu podatkowym.
Przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości są m.in. budynki lub ich części - art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Budynkiem, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Z przywołanych, jednobrzmiących definicji legalnych terminu "budynek" wynika, że obiekt budowlany zaliczany do tej kategorii jest budynkiem, jeżeli jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Taki obiekt pozostaje nim, nawet wówczas, gdy ze względów technicznych, prawnych, czy faktycznych, nie jest i nie może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Brak okien, schodów wewnętrznych, czy części dachu lub ogólna dewastacja budynku, pozbawienie znajdujących się w nim mediów, czy jego niewykorzystywanie, nie powoduje utraty przez taki obiekt cech budynku w rozumieniu przywołanych przepisów.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stan dachu, jego uszkodzenie lub częściowe usunięcie nie oznacza, że dany obiekt budowlany nie posiada dachu, a przez to przestaje być budynkiem w rozumieniu ustawy podatkowej. Dopiero obiekt całkowicie i trwale pozbawiony dachu, nieosłonięty, nieograniczony z góry, przestaje być budynkiem, a nawet obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2015 r. sygn. akt II FSK 1157/15; 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 321/14).
Nadto, wbrew argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej, obiekty będące w trakcie przebudowy, rozbudowy, czy remontu i nieoddane do użytkowania, ale spełniające wymogi określone w przywołanych przepisach, a więc będące obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem, wydzielonymi z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającymi fundamenty i dach, kwalifikują się do definicji budynku i jako takie podlegają opodatkowaniu na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Natomiast okoliczność, że na ich przebudowę, rozbudowę lub remont organy budowlane udzieliły pozwolenia budowlanego lub nie wniosły sprzeciwu (por. przepisy Rozdziału 4 Prawa budowlanego) pozostaje bez wpływu na istnienie podstaw do ich uznania za budynki, jeżeli istniały one już przed rozpoczęciem robót budowlanych, tak jak w tej sprawie.
Również okoliczność, że dany obiekt budowlany odpowiadający definicji terminu budynek, został - bez uprzedniego dokonania formalnej zmiany we właściwych organach budowlanych oraz prowadzących ewidencję gruntów i budynków - zajęty na inny cel, niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków, nie daje (co do zasady) podstaw do opodatkowania go na podstawie innych stawek podatkowych, chyba że związany jest z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.). Zatem, jeżeli dany budynek jest zaliczony do budynków pozostałych, to ich zajęcie na cel mieszkaniowy nie powoduje ich objęcia opodatkowaniem niższymi stawkami podatkowymi, niż przewidzianymi dla budynków pozostałych. Dopiero zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków, może - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), stanowiącym, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków - być podstawą do określenie/ustalenia innej niż przed zmianą wysokości stawki podatkowej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przywołane przepisy prawa materialnego, akceptując zarazem ustalenia organów podatkowych, bowiem sporne obiekty budowlane, poza obiektem oznaczonym nr 20, kwalifikowały się do definicji budynku. Istniały one na przestrzeni lat 2010 - 2014, pomimo, iż w stosunku do niektórych z nich były prowadzone roboty budowlane, a niektóre były w złym stanie technicznym, dlatego były remontowane i przejściowo z tego powodu były pozbawione w części dachu. Żadne z nich, poza obiektem nr 20, nie utraciły jednak cech budynku, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., gdyż posiadały wszystkie elementy konstrukcyjne budynku.
Z prawidłowo zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, poczynionych na podstawie wszechstronnie przeprowadzonego postępowania podatkowego, wynikało, że sporne były ustalenia co do dwóch rodzajów budynków, tj. o nr 10 i nr 14, które były remontowane i rozbudowywane oraz dalszych o numerach: 15, 19, 20 i 29 .
W odniesieniu do budynków nr 10 i nr 14 uprawniona była ocena organów podatkowych i sądu pierwszej instancji, że skoro oba budynki posiadały dachy, lecz w 2014 r. w budynku nr 14 trwała wymiana dachu, a ponadto, budynki te były trwale związane z gruntem, posiadały ściany i fundamenty, i do końca 2014 r. nie zostały oddane do użytku jako budynki mieszkalne, to były budynkami kwalifikowanymi do budynków pozostałych. Budynkiem mieszkalnym, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l., jest budynek wykorzystywany do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych człowieka, zaś żadne z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wskazują, aby taki charakter miały one w 2014 r., jak również przed 2010 r. Także decyzja udzielająca podatnikom pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków, czy też zgłoszenie rozpoczęcia prac budowanych z dnia 20 maja 2013 r., nie stanowią dowodu, że w 2014 r. zmianie uległ charakter tych budynków na mieszkalny.
Również w odniesieniu do budynków opodatkowanych jako pozostałe o numerach: 15, 19 i 29, sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że skoro z przeprowadzonych w lipcu 2015 r. oględzin wynika, iż były to budynki murowane, posiadające pokrycie dachowe (papą lub blachą), z których budynki nr 15 i nr 19 nie były remontowane, a co do budynku nr 29 dopiero w lutym 2015 r. zgłoszono do właściwego organu zmianę sposobu użytkowania (z pozostałego na mieszkalny), to wszystkie one odpowiadały definicji budynku w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., a jednocześnie nie były budynkami mieszkalnymi, prawidłowo więc zostały opodatkowane jako budynki pozostałe.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniony jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie co do kwalifikacji obiektu nr 20 do kategorii budynku. W protokole oględzin sporządzonym 8 lipca 2015 r., w opisie tego obiektu przedstawionym w decyzjach organów podatkowych i w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji wskazano, że obiekt ten posiadał zniszczoną (wybitą) ścianę frontową, lecz nie uległ zawaleniu. Zatem, skoro koniecznym elementem konstrukcyjnym obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii budynku, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest trwałe związanie takiego obiektu z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych oraz posiadanie fundamentów i dachu, to ustalona w sprawie okoliczność, iż obiekt ten nie posiadał ściany frontowej, nie dawała podstaw do jego zaliczenia do kategorii budynku. Ściana frontowa, to jedna z przegród budowlanych, która wydziela budynek z przestrzeni. Jej zniszczenie (wybicie) skutkuje brakiem części jednego z elementów konstrukcyjnych budynku. Zatem, taki obiekt budowlany nie może być zaliczony do kategorii budynku, gdyż nie spełnia wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku.
Podniesiony natomiast w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 14 u.p.o.l. przez niezastosowanie zwolnienia od podatku nieruchomości zajętej na podstawie umowy użyczenia przez organizację pożytku publicznego – Fundację, w celu prowadzenia nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego, nie może zostać rozpoznany, gdyż okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutu ani w postępowaniu podatkowym, ani w postępowaniu sądowym, zatem sąd pierwszej instancji nie rozważał w tej kwestii. Sąd kasacyjny zaś, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.), nie może odnieść się do tego zarzutu, tym bardziej, że strona skarżąca tego zarzutu nie połączyła z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odnosił się jedynie do zarzutu nieuznania za stronę postępowania podatkowego Fundacji. Jednak ta okoliczność została przesadzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 791/16, w którym Fundacji nie uznano za stronę postępowania. Nadto, ta kwestia może być podnoszona w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, gdyż sąd ten nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), a sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez ten sąd (w innym składzie).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie budzi wątpliwości kwestia, że - zgodnie z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. - do organu podatkowego należy wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To organ określa, jakie fakty winny być ustalone, za pomocą jakich dowodów, on też przeprowadza te dowody. Obowiązany jest przy tym przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, a następnie wszystkie je rozpatrzyć. Za dowód może być uznane wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 O.p.). Ustawodawca przyjął, jak wynika z powołanego przepisu, otwarty system środków dowodowych i zasadę równej ich mocy, nie wprowadzając ograniczenia dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w zakresie wykazania określonych faktów. Jednak zakres postępowania dowodowego wyznacza treść hipotezy normy prawnej, która w danej sprawie ma mieć zastosowanie. W tej sprawie wskazane dyrektywy zostały w pełni zrealizowane. Dowody dokumentujące stan techniczny spornych budynków, obejmujące okres od 2010 r. do 2015 r., w tym także dwukrotne oględziny budynków, zezwoliły na prawidłowe ustalenie w sprawie stanu faktycznego, a następnie na prawidłową subsumcję, poza ww. obiektem nr 20. Natomiast, organ podatkowy pierwszej instancji nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu budownictwa, gdyż w sprawie nie wymagane były wiadomości specjalne (art. 197 § 1 O.p.). Do ustalenia, czy sporne w sprawie obiekty budowlane można zaliczyć do budynków, czyli do stwierdzenia czy posiadają one przegrody, dach i fundamenty oraz czy są trwale związane z gruntem, wystarczająca jest przeciętna wiedza i doświadczenie życiowe, a takimi - z założenia - powinni dysponować pracownicy organów podatkowych, czego nie podważyła strona skarżąca.
Także zarzut naruszenia art. 194 § 1 O.p. - poprzez zaniechanie przyznania decyzji o pozwoleniu na budowę waloru dokumentu urzędowego stanowiącego dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone - nie zasługuje na uwzględnienie. Jak to już wskazano wyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę została dopuszczona jako dowód w sprawie, jednak - jak została trafnie oceniona - nie miała wpływu na ustalenie stanu technicznego tak budynku nr 10, jak i budynku nr 14, bowiem z niewątpliwych pozostałych ustaleń organów podatkowych wynikało, że budynki te istniały zarówno w 2010 r., w 2012 r. jak i w 2014 r. Natomiast, okoliczność ich rozbudowy, czy przebudowy, potwierdzona takim dokumentem urzędowym jak pozwolenie na budowę, nie mogła zmienić tej oceny, skoro z ustaleń faktycznych wynikało, że obiekty te miały wszystkie elementy konstrukcyjne budynku, jedynie w trakcie remontu dachu usunięto zużyte jego części i dokonywano wymiany pokrycia dachowego.
Także zarzut niewłaściwego zastosowaniu w sprawie przepisów art. 101 §1 pkt 2 w zw. z art.100 §1 w zw. z art.106 §1 i §2 p.p.s.a. - poprzez niezaprotokołowanie na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. twierdzeń strony skarżącej obejmujących podstawę faktyczną i prawną skargi, a jedynie zaprotokołowanie, że pełnomocnik popiera skargę oraz wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, co (według skarżącej) miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, albowiem sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej na rozprawie, zaś wniosek o uzupełnienie protokołu rozprawy nie został uwzględniony - nie zasługiwał na uwzględnienie. Z analizy treści skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji, jak też z analizy treści skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie wynika, że argumentacja i wnioski skarżącej były ponawiane. Poza argumentacją, która została przedstawiona w skardze do sądu pierwszej instancji oraz poszerzoną o rozpoznawany zarzutu, w skardze kasacyjnej strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, czy faktów, które nie zostałyby wzięte pod uwagę i nie zostały poddane ocenie prawnej przez sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zaprotokołowane przez sąd pierwszej instancji na rozprawie. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zezwoliło stronie skarżącej na wywiedzenie skargi kasacyjnej, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Zatem, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z tych wszystkich względów za uprawniony należało uznać jedynie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego nr 20 i w konsekwencji - niewłaściwe zakwalifikowanie do kategorii budynku. Zatem, także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, gdyż skarga skarżącej powinna była zostać uwzględniona, na podstawie art. 145 §1 pkt lit. a p.p.s.a., a nie oddalona.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1, art. 205 §2 i art. 207 §2 p.p.s.a., zasądzając jedynie częściowy, tj. w 1/3 wysokości, zwrot kosztów zastępstwa procesowego wynoszący 1 200 zł. Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego uzasadnione było okolicznością, że 3 sprawy wyznaczone na 19 marca 2019 r. były sprawami tożsamymi (dotyczyły tego samego problemu prawnego oraz okoliczności faktycznych), natomiast skargi kasacyjne w każdej ze spraw były analogiczne, zaś udział pełnomocników skarżącej ograniczył się do jednej rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania.
Na podstawie art. 190 p.p.s.a., sąd ponownie rozpoznający sprawę związany będzie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.