II FSK 861/23

II FSK 861/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grzęda /przewodniczący zdanie odrebne/
Maciej Jaśniewicz
Alicja Polańska (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Symbol z opisem
6112 Podatek dochodowy od osób fizycznych, w tym zryczałtowane formy opodatkowania
Hasła tematyczne
Podatek dochodowy od osób fizycznych
Sygn. powiązane
I SA/Kr 580/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-10-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 53a par 1, art. 51 par 2, art. 53 par 1, art. 187 par 1, art. 121 par 1, art. 122, art. 191, art. 180, art. 188, art. 123 par 1, art. 210 par 4, art. 120, art. 233 par 1,
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 par 3, art. 134 par 1, art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia del. WSA Alicja Polańska (sprawozdawca), Protokolant Daria Chodko, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 580/21 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za 2016 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. CVS
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 580/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za 2016 r.
Wskazany wyrok (podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczy wyłącznie odsetek od nieuiszczonych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za wskazane miesiące 2016 r. od wysokości zobowiązania określonego skarżącemu decyzją wymiarową. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał przepis art. 53a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.); dalej: "O.p.". Sąd ocenił, że w sprawie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki do wydania decyzji, bowiem skarżący w 2016 r. nie wywiązał się w sposób należyty ze swoich ustawowych powinności w zakresie m.in. wpłacania zaliczek, gdyż skarżący wpłacił zaliczki na podatek dochodowy w wysokości mniejszej niż należna. Zaliczka za marzec wynosiła 86.316 zł, za październik 165.839 zł, listopad 224.979 zł, podczas gdy tytułem należnej zaliczki za październik wpłacił tylko 8.119 zł, nie wpłacił natomiast zaliczki za marzec
oraz za listopad. Ustaleń dokonano w wyniku przeprowadzonej kontroli podatkowej
w zakresie prawidłowości rozliczeń z tytułu podatku VAT oraz podatku dochodowego od osób fizycznych za 2016 r., a następnie postępowania podatkowego w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2016 rok. Postępowanie w sprawie zobowiązania w podatku dochodowym za rok podatkowy spowodowało bowiem także kontrolę zaliczek na ten podatek.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro organ podatkowy stwierdził
wobec skarżącego nieprawidłowości w uiszczaniu zaliczek na podatek dochodowy,
to miał obowiązek wydać decyzję "odsetkową", nie czekając aż decyzja "wymiarowa" stanie się ostateczna.
Dodatkowo, wobec zarzutów skarżącego dotyczących wymiaru podatku, sąd wskazał, że okoliczności stanowiące podstawę wydania decyzji wymiarowej nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu dotyczącym odsetek od nieuiszczonych w terminie zaliczek na poczet podatku, prawidłowo więc organ podatkowy, określając wysokość odsetek, miał na względzie wyłącznie przepisy art. 51 § 2, 53 § 1, art. 53a O.p.
Sąd za nieuprawnione ocenił zarzuty naruszenia art. 180 w zw. z art. 284b § 3, art. 122, art. 181 § 1, art. 191 i art. 201 O.p.
Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości, podnosząc zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji niedostrzeżenia wad procesowych postępowania, tj.:
1) art. 187 § 1 w zw. z art. 121 § 1, art. 122 O.p., przez jego niezastosowanie, wskutek oparcia się na rozstrzygnięciach innego organu, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], który wydał decyzję w zakresie podatku dochodowego do kontrahenta (T. sp. z o. o.), w sytuacji gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na brak jej doręczenia jedynemu członkowi zarządowi;
2) art. 191 w zw. z art. 121 § 1, art. 122 O.p., wskutek przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i tym samym wydanie błędnego rozstrzygnięcia przez:
a) nieuprawnione przyjęcie, iż mamy do czynienia z fakturami nieodzwierciedlającymi rzeczywistych zdarzeń gospodarczych, pomimo, iż z pisemnego oświadczenia
A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wynika,
iż podatnik posługiwał się podwykonawcami, co ma również swój wyraz w piśmie tego podmiotu z dnia 5 lutego 2021 r., które zalega w aktach sprawy, a którzy to podwykonawcy są sprzedawcami faktur,
b) nieuprawnione przyjęcie, iż zafakturowanych prac nie potwierdzają zeznania większości świadków, w sytuacji gdy świadkowie wskazali, iż prace byty wykonywane przez podwykonawców, a jedynie z uwagi na upływ czasu nie pamiętają dokładnych nazw firm podwykonawców,
c) błędne przyjęcie, iż podatnik nie dokonał sprawdzenia referencji podwykonawców, w sytuacji gdy, po pierwsze - etapowość inwestycji umożliwiała faktyczną weryfikację,
a po drugie - nie było to żadnym obowiązkiem, jak i w praktyce występuje rzadko i dotyczy głównie inwestycji budżetowych i ma odniesienie do wykonawcy,
d) nieprawidłowym przyjęciu, iż rozliczenia gotówkowe wskazują na niedokonanie czynności wynikających z faktur wystawionych przez podwykonawców podatnika,
w sytuacji gdy, abstrahując od braku zakazu co do takiej formy rozliczeń - stanowisko pomija specyficzne uwarunkowania branży budowlanej, w której właśnie takie rozliczenia są na porządku dziennym,
e) bezpodstawnym zakwestionowaniu wiarygodności dokumentów z KRS w odniesieniu do T. sp. z o.o., co należało jedynie do właściwego w sprawie sądu KRS,
f) bezpodstawnym przyjęciu, iż wystawienie faktury VAT musi nastąpić w tym samym miesiącu co wykonanie usługi, a co ma świadczyć, iż usługi nie zostały wykonane, w sytuacji gdy miesiąc usługi nie musi być tożsamy z wystawieniem faktury i w żaden sposób nie wpływa to na wiarygodność wykonania rzeczonych usług,
g) dowolnej oceny zeznań świadka M. W. i przypisania tym zeznaniom waloru sprzeczności, w sytuacji gdy kolejne zeznania świadka były szczegółowsze od pierwotnych, a w których świadek zasłaniał się jedynie niepamięcią;
3) art. 123 § 1 w zw. z art. 180 § 1 i art. 188 O.p., poprzez bezpodstawne pominięcie przez organy podatkowe wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków, tj. K. W., K. Z., P. B., w sytuacji gdy rzeczone przesłuchania (wiedza świadków w zakresie podwykonawstwa) miały w sprawie istotne znaczenie;
4) art. 210 § 4 w zw. z art. 120 O.p., poprzez brak takiego uzasadnienia faktycznego, które swoim zakresem obejmowałoby ustosunkowanie się do dokumentów potwierdzających współpracę podatnika z kontrahentami w postaci umów o roboty budowalne z kontrahentami podatnika, które to dokumenty zostały zgromadzone w aktach sprawy;
5) art. 187 § 1 i art. 191 w zw. z art. 180 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 1 O.p., poprzez utrzymanie przez organ podatkowy w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że w toku prowadzonego postępowania nie zgromadzono materiału dowodowego świadczącego o fikcyjnym charakterze (nieodzwierciedlającego rzeczywistego przebiegu) transakcji z udziałem podatnika, a tym samym braku przesłanek do określenia odsetek za zwłokę od zaliczek w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2016 r.;
2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez
jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi wskutek zaakceptowania niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego, przez niedostrzeżenie wad procesowych postępowania administracyjnego, o których mowa w pkt 1 (1-5) skargi kasacyjnej;
3. naruszenia przepisów postępowania, tj. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie wskutek niedokonania właściwej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, poprzez pominięcie części materiału dowodowego w postaci załączonego do skargi dokumentu pełnomocnictwa (podpis mocodawcy notarialnie poświadczony) legitymującego do odbioru gotówki przez pełnomocnika, który to dokument zalega w aktach rejestrowych kontrahenta podatnika T. sp. z o.o.;
4. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie wskutek nieodniesienia się do zarzutów skargi do sądu pierwszej instancji (pkt 4), które podważały ustalenia oraz stanowisko organ(u)ów w przedmiocie sprawy;
5. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a,, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie wskutek odmowy (pominięcia) przeprowadzenia istotnego w sprawie dowodu (wskazanego na str. 3 skargi) w postaci dokumentu pełnomocnictwa (z podpisem notarialnie poświadczonym) z dnia 4 maja 2016 r. udzielonego przez T. sp. z o.o. dla M. W., z którego wynika umocowanie do odbioru należności przez pełnomocnika;
6. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a § 1 w zw. z art. 51 § 2,
53 § 1 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do określenia wysokości odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za 2016 r.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - reprezentowany przez radcę prawnego - wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta,
jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju orzeczeniach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zarzuca się w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu podatkowego pierwszej instancji w przedmiocie określenia wysokości odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za 2016 r. w łącznej kwocie 18.777 zł, w tym za marzec 7.038 zł, październik 5.427 zł, listopad 6.312 zł.
W zarzutach skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 53a § 1 w zw. z art. 51 § 2, 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.); dalej: "O.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do określenia wysokości odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za 2016 r.
Wskazać należy, że w poprawnie skonstruowanej skardze kasacyjnej, poza powołaniem podstaw kasacyjnych, konieczne jest także ich uzasadnienie, zgodnie bowiem z brzmieniem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 53a O.p. stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył deklaracji, wysokość zaliczek jest inna niż wykazana w deklaracji lub zaliczki nie zostały zapłacone w całości lub w części, organ ten wydaje decyzję, w której określa wysokość odsetek za zwłokę na dzień złożenia zeznania podatkowego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy, a w przypadku niezłożenia zeznania w terminie - odsetki na ostatni dzień terminu złożenia zeznania, przyjmując prawidłową.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych ww. zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony, zatem nie podaje się on kontroli instancyjnej.
Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, obejmujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania podatkowego i sądowoadministracyjnego, sprowadzają się do twierdzenia, że zakwestionowane prace budowlane zostały wykonane i niezasadnie odmówiono skarżącemu prawa zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów wydatków poczynionych na rzecz podwykonawcy. Według skarżącego posiadał on uprawnienie do zastosowania zmniejszenia przychodu o koszt będący przedmiotem usługi z faktur z innym podmiotem, który wykonywał prace budowlane.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania podatkowego, skarżący podniósł, że organ przeprowadził wadliwe postępowanie dowodowe, tj. naruszające: zasadę legalizmu (art. 120 O.p.); zasadę prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1 O.p.); zasadę dążenia w postępowaniu podatkowym do prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.); zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu podatkowym (art. 123 § 1 O.p.); zasadę otwartego katalogu dowodów w postępowaniu podatkowym (art. 180 § 1 O.p.); zasadę oficjalności postępowania dowodowego (art. 187 § 1 O.p.); zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ podatkowy (art. 191 O.p.); prawo strony do żądania przeprowadzenia dowodu (art. 188 O.p.).
Pomimo dość szerokiego zakresu zarzutów postępowania podatkowego, zmierzają one do zakwestionowania podstawy dowodowej rozstrzygnięcia w zakresie wymiaru podatku, a nie w zakresie odsetek od niepobranych zaliczek.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej skarżący powinien zwalczać zasadność i prawidłowość określenia wysokości zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za marzec 2016 r. w kwocie 86.316,00 zł, za październik 2016 r. - 165.839,00 zł oraz za listopad 2016 r. - 224.979,00 zł, a w konsekwencji także obliczenia wysokości odsetek od kwot nieuiszczonych za ww. okresy 2016 r. Tego zaś skarżący nie uczynił.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie, które były podstawą wydania decyzji wymiarowej w odrębnym postępowaniu podatkowym, nie mogą podlegać ocenie w innym postępowaniu, w szczególności tym dotyczącym odsetek od nieuiszczonych w terminie zaliczek na poczet podatku. W postępowaniu tym nie można kwestionować wymiaru podatku. Sam fakt kwestionowania zgodności z prawem odrębnej, od zaskarżonej w tym postępowaniu, decyzji ostatecznej określającej zobowiązanie w podatku dochodowym, nie stwarza skutecznych podstaw do kwestionowania decyzji określającej wysokość odsetek od zaliczek na podatek dochodowy.
Innymi słowy, wydając decyzję określającą odsetki od niezapłaconych
w terminie zaliczek na podatek dochodowy, organ podatkowy nie bada okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla wymiaru zobowiązania podatkowego.
W postępowaniu dotyczącym określenia odsetek za zwłokę organ podatkowy bada jedynie, czy podatnik wywiązał się z obowiązku zapłaty zaliczki w terminie
i wysokości wynikającej z przepisów prawa, a w przypadku stwierdzenia uchybień określa odsetki za zwłokę. Odsetki naliczane są zatem z mocy prawa, a organ podatkowy wydaje decyzję, w której określona zostaje jedynie ich wysokość,
gdy ziszczą się warunki, o jakich mowa jest w art. 53a § 1 O.p. (por. wyroki NSA: z dnia
5 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 2909/12; z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 1659/11; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2942/17).
Zatem, zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania ustaleń stanowiących podstawę wydania decyzji określającej skarżącemu wysokość zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2016 r. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie badał, czy zakwestionowane w postępowaniu wymiarowym faktury odzwierciedlały rzeczywiście przeprowadzone transakcje oraz, czy mogły one być uznane za prawidłowy dowód poniesienia kosztu podatkowego, a wobec tego czy mogły być podstawą ustalenia dochodu, zatem nie mógł popełnić zarzucanych w skardze kasacyjnej uchybień w opisanym w uzasadnieniu zarzutów zakresie. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 3.600 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów tego postępowania obejmuje koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego organu ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
/-/ A. Polańska /-/ J. Grzęda /-/ M. Jaśniewicz
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE
Zgłaszając zdanie odrębne od wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 137 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdzam, że nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w tym wyroku oddalającym skargę.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 4 nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do rozważenia czy przesłanka nieważności zachodzi w sprawie, w której sporządzone zostało uzasadnienie tego wyroku. Gdy Sąd nie odniesie się do tej przesłanki to oznacza, że jej nie rozważył. Można wprawdzie uznać, że taki brak odniesienia się do przesłanki wynikającej z drugiej części § 1 art. 183 P.p.s.a. gdy uzasadnienie co do pozostałych przesłanek zostało sporządzone stanowi nieistotną wadę uzasadnienia. To "milczące" wskazanie, że nieważność nie wystąpiła w danej sprawie.
W sytuacji gdy przegłosowany członek składu orzekającego zgłosił zdanie odrębne dotyczące przesłanki, którą Sąd ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu, brak uzasadnienia w tym zakresie jest istotną wadą tego uzasadnienia.
Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobnie artykuł 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej "EKPC") stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Stosownie zaś do art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE.C z 30 marca 2010 r. Nr 83, s. 389 i nast. dalej "KPP UE"), każdy, kogo prawa i wolności, zagwarantowane przez prawo Unii, zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule. Zgodnie z nim, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.
Bezwarunkowo oczywiste jest to, że w świetle przedstawionych regulacji, prawo strony do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony na mocy ustawy podlega ochronie na płaszczyźnie konstytucyjnej, konwencyjnej i prawa unijnego. Na państwach - członkach Unii Europejskiej, która opiera się m.in. na wartościach państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka, ciąży zobowiązanie ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem unijnym (art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, Urz. UE C z 30 marca 2010 r. Nr 83, s. 13 i nast., dalej "TUE").
Jest oczywiste, że sędzia - pomijając wszystkie inne jego niezbywalne cechy - musi być niezawisły i bezstronny oraz prawidłowo ustanowiony na mocy ustawy. Tylko taki sędzia zapewnia skuteczną ochronę prawną w dziedzinach objętych prawem unijnym, w związku z czym obowiązkiem każdego państwa – członka Unii Europejskiej – jest zapewnienie powoływania sędziów gwarantujących w pełni taką ochronę (art. 2 i 19 ust. 1 akapit drugi TUE).
W ostatnich latach pojawił się zasadniczy problem o charakterze ustrojowym. Związany jest z wadliwością sposobu powołania sędziów na podstawie uchwał Krajowej Rady Sądownictwa. Do czasu uchwalenia ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 3) odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz (art. 173 Konstytucji RP) wyznaczał udział środowiska (społeczności) sędziowskiego w wyborze członków (sędziów) do Krajowej Rady Sądownictwa. Zmiana dokonana ustawą z 8 grudnia 2017 r. sprawiła, że wyboru członków KRS spośród sędziów dokonuje Sejm. Ten sposób kształtowania sędziowskiego składu KRS w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego został jednolicie oceniony i rozstrzygnięty. Są to między innymi wyroki:
a) Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
– z 22 lipca 2021r. sprawa Reczkowicz przeciwko Polsce (skarga nr 42447/19);
– z 18 listopada 2021r. sprawa Ficek Dolińska i Ozimek przeciwko Polsce (skargi nr 49868/19 i 57511/19);
– z 15 marca 2022r. Sprawa Grzęda przeciwko Polsce (skarga nr 43572/18);
b) Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach:
▪ C 585/18 z 19 listopada 2019r.;
▪ C 487/19 z 6 października 2021r.;
▪ C 619/18 z 24 marca 2019r.;
▪ C 719/19 z 15 lipca 2021r.
c) uchwała Sądu Najwyższego w składzie połączonych Izb: Cywilne, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20
d) Naczelnego Sądu Administracyjnego:
▪ II GOK 2/18 z 6 maja 2021r.;
▪ II GOK 4/18 i II GOK 8/18 z 13 maja 2021r.;
▪ II GOK 10/18 i II GOK 14/18 z 21 września 2021r.
▪ II GSK 1812/21 z 26 stycznia 2022r.
We wszystkich wyżej przytoczonych orzeczeniach stwierdzono, że KRS powołana na podstawie przepisów ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie stanowi organu gwarantującego należytego stania na straży niezależności Sądów i niezawisłości sędziów. To oznacza, że tylko respektowanie pozycji ustrojowej KRS, przez władzę ustawodawczą i wykonawczą w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy przesądza o prawidłowej realizacji prawa każdego człowieka do sądu (art.45 Konstytucji RP). Respektowanie tego prawa przez sąd jest zatem możliwe tylko wtedy, gdy Rada jest niezależna od władz wykonawczej i ustawodawczej.
Bardzo istotnym dla tego zagadnienia jest wyrok pilotażowy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2023r. w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21). W wyroku tym Trybunał potwierdził wadliwość powołań sędziów dokonywanych na podstawie rekomendacji KRS ustanowionej na mocy ustawy zmieniającej z 8 grudnia 2017 r., jako niezgodny z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284). Stanowi to fundamentalną nieprawidłowość wpływającą na cały proces i podważa legitymację Sądu złożonego z tak powołanych sędziów.
W sprawie I SA/Kr 580/21 orzekali: Grzegorz Klimek, który Uchwałą KRS Nr 1360/2021 z 13 października 2021 r. został wskazany na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a powołany postanowieniem Prezydenta RP z 3 marca 2022 r. i Michał Niedźwiedź, który Uchwałą KRS Nr 1357/2021 z 13 października 2021 r. został wskazany na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a powołany postanowieniem Prezydenta RP z 26 kwietnia 2022 r.
Zgodnie z przepisem art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powołani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Zatem aby Prezydent RP mógł dokonać powołania musi być złożony wniosek przez właściwy organ wskazany ww. przepisie. Otóż w sprawie powołania Grzegorza Klimka i Michała Niedźwiedzia na stanowiska sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którzy brali udział w rozprawie z 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 580/21, takie wnioski nie zostały złożone przez właściwy organ.
Gremium bezpodstawnie określane mianem Krajowej Rady Sądownictwa po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z 8 grudnia 2017 r., nie jest organem o jakim mowa w art. 186 i art. 187 Konstytucji RP. Ustawą z 8 grudnia 2017 r. odebrano władzy sądowniczej, uprawnienia do wyboru sędziów pełniących funkcję członków KRS i kompetencje te przekazano władzy ustawodawczej. Oznacza to, że obecnie władza ustawodawcza i wykonawcza bez udziału władzy sądowniczej ustalają większość składu KRS. Sejm dokonuje wyboru 15 sędziów i 4 posłów, Senat dokonuje wyboru 2 senatorów, prezydent RP powołuje swojego przedstawiciela. Ponadto organ władzy wykonawczej Prezydent RP (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) ma istotny wpływ na powołanie członków KRS tj. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 ust. 3 i art. 185 Konstytucji RP). Minister Sprawiedliwości również jest członkiem organu władzy wykonawczej (art. 187 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 Konstytucji RP).
Powyższe oznacza, że po wejściu w życie ww. ustawy organ określony jako KRS nie jest organem niezależnym, który stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Brak przedstawiciela (przedstawicieli) wybranego (wybranych) spośród sędziów przez sędziów w składzie tak ustanowionego organu, stanowi rażące naruszenie podziału i równowagi władz wynikającej z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Podział władz i ich równowaga stanowi istotę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Ponadto istotne i poważne naruszenie Konstytucji RP stanowi skład organu określanego mianem KRS. Zgodnie z art. 187 Krajowa Rada Sądownictwa składa się z Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.
Mimo tego parlament działając na podstawie niekonstytucyjnej ustawy, nie dokonał wyboru sędziów (sędziego) Sądu Najwyższego, sądów wojskowych a przez okres 2 lat nie było w składzie KRS żadnego członka spośród sędziów sądów administracyjnych. Wręcz przeciwnie uchwałą z 27 maja 2021 r. Sejm dokonał wyboru na stanowisko członka KRS w miejsce sędziego sądu administracyjnego, który odszedł w stan spoczynku, wyboru sędziego sądu rejonowego (Monitor Polski z 2021 r., poz. 497). Oznacza to, że wszystkie stanowiska członków KRS zostały obsadzone przez wybór sędziów nie będących sędziami ww. sądów: Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Stanowi to oczywiste i rażące naruszenie art. 187 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP.
Krajowa Rada Sądownictwa jest organem kolegialnym. Swoje zadania w zakresie powoływania na stanowiska sędziowskie realizuje przez uchwały podejmowane w głosowaniu członków Rady. Wadliwy, niezgodny z konstytucją skład Rady powoduje, że nie może ona podjąć żadnej skutecznej zgodnej z prawem uchwały.
Ustawa zmieniająca ustawę o KRS w art. 9a stanowi, że:
1. Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję.
2. Dokonując wyboru o, którym mowa w ust. 1 Sejm w miarę możliwości uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów.
Konstytucja zgodnie z art. 187 ust. 1 pkt 2 nie daje ustawodawcy żadnych możliwości dokonywania dowolnego ustalenia reprezentatywności sędziów poszczególnych sądów. Uznanie, że Sejm może dowolnie "w miarę możliwości" dokonywać i ustalać "potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów z poszczególnych rodzajów szczebli sędziów" stanowi rażące naruszenie art. 187 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie ww. nieprecyzyjnych kryteriów wyboru potencjalnych członków KRS oznacza absolutną dowolność wyboru wbrew zasadzie reprezentacji ustalonej w Konstytucji.
Konstytucja RP w art. 187 ust. 3 stanowi że "kadencja wybranych członków KRS trwa cztery lata", a nie że jest to "wspólna kadencja" wybranych członków KRS – jak wbrew postanowieniom konstytucyjnym, stanowi ustawa zmieniająca.
Z powyższego wynika, że organ określany bezpodstawnie jako Krajowa Rada Sądownictwa nie mógł skutecznie dokonać wyboru kandydatów na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W następnej kolejności należy rozważyć, czy Prezydent RP mógł osoby niewskazane przez właściwy organ powołać na stanowiska sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wśród wymienionych enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów w pkt 17 znajduje się uprawnienie do powoływania sędziów. Zasadą wynikającą z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP jest, że akty urzędowe Prezydenta RP wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Zatem regulacja zawarta w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP stanowi wyjątek od ww. zasady i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt C-585/18) z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt C-64/16) fakt wręczenia przez Prezydenta RP nominacji na stanowisko sędziowskie na wniosek KRS ukształtowanej na podstawie ustawy o zmianie KRS z 8 grudnia 2017 r. nie może być rozumiany jako możliwość wykonywania uprawnień Prezydenta RP niezgodnie z przyjętą w krajowym porządku procedurą.
Skuteczna procedura sądowa powinna zapewnić co najmniej możliwość kontroli czy nie doszło do przekroczenia uprawnień, nadużycia władzy, naruszenia prawa lub oczywistego błędu w ocenie kandydata przedstawionego Prezydentowi. Kontroli sądowej podlega natomiast bezczynność, przewlekłość postępowania, odmowa powołania.
Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza, że dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. To, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie powierzył Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych. Charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania.
W przypadku powoływania sędziów Prezydent RP realizuje wniosek KRS. Warunkiem skuteczności zrealizowania takiego wniosku jest jego złożenie przez prawidłowo, zgodnie z Konstytucją RP ukształtowany organ. Jak wykazałem wyżej organ taki od wejścia w życie ustawy o zmianie KRS z 8 grudnia 2017 r. i realizacji przez Sejm jej niekonstytucyjnych regulacji – włącznie z jej dalszym naruszaniem w trakcie stosowania – nie istnieje. Organ władzy wykonawczej – jakim jest Prezydent RP – w realizacji obowiązku wynikającego z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP powinien dokonać oceny złożonego wniosku pod katem jego zgodności z prawem. Powoływanie sędziów nie jest bowiem jedynie uprawnieniem ale także obowiązkiem Prezydenta RP. Powołanie na stanowisko sędziego stanowi ostatni element całego postępowania mającego na celu wyłonienie właściwego kandydata. Prawem obywatela RP, który spełnia ustawowe wymogi jest ubieganie się o objęcie stanowiska sędziego. Każdy etap tego postępowania musi być przeprowadzony zgodnie z prawem i transparentnie.
Powoływanie sędziów nie stanowi dyskrecjonalnego uprawnienia Prezydenta RP. Brak organu wnioskującego lub dotknięcie jego ukonstytuowania niezgodnością z Konstytucją RP oznacza brak podstawy do powołania – w tym przypadku na stanowisko sędziego.
Art. 46 EKPC przewiduje, że wysokie układające się strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami. ETPC może nie tylko stwierdzić naruszenie przez Państwo przepisów Konwencji, których źródłem mogą być także określone normy prawne obowiązujące w państwie-stronie Konwencji, ale może także zasądzić zadośćuczynienia pieniężne (a także odszkodowanie) na rzecz podmiotu, którego prawa i wolności gwarantowane w Konwencji zostały naruszone. Wyrok ETPC, stwierdzający naruszenie postanowienia Konwencji przez organ państwa-strony Konwencji, nie powoduje wprawdzie bezpośrednich konsekwencji, polegających na uchyleniu regulacji prawnej obowiązującej w porządku krajowym będącej źródłem naruszenia praw i wolności gwarantowanych w Konwencji, ale z wyroku tego wynika obowiązek podjęcia przez państwo odpowiednich działań w celu implementacji tego orzeczenia i uchylenia bądź zmiany przepisów będących źródłem naruszenia praw i wolności gwarantowanych Konwencją. Dostrzega i uwzględnia to także ustawodawca, co ma wyraz chociażby w art. 272 § 2a i 3 P.p.s.a. przewidujących podstawę wznowienia przed sądami administracyjnymi w związku z rozstrzygnięciami międzynarodowych trybunałów, w tym również ETPC.
TSUE w wyroku z 6 października 2021 r., C-487/19, stwierdził, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa wszystkie organy państw członkowskich mają obowiązek zagwarantowania pełnej skuteczności norm prawa Unii. W przypadku art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE oznacza to spełnienie obowiązku ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym zagwarantowania, aby sądy, które orzekają w tych sprawach, spełniały warunki bezstronności, niezawisłości i ustanowienia na mocy ustawy. Dopuszczenie, aby postępowanie sądowe zakończyło się postanowieniem wydanym przez skład niespełniający tych warunków, jest ewidentnym naruszeniem tego obowiązku.
Polski ustawodawca nie podjął do tej pory żadnych skutecznych działań zmierzających do wyeliminowania źródła naruszenia przez Polskę prawa do sądu w kształcie wynikającym z art. 6 EKPC i art. 47 KPP UE. Brak działań Państwa zmierzających do zmiany wadliwych regulacji wewnętrznych, zakwestionowanych w orzecznictwie ETPC, nie zwalnia jego organów, w tym sądów, od powinności poszukiwania rozwiązań w ramach środków dostępnych w systemie prawnym tego Państwa, umożliwiających w sposób najpełniejszy zapewnienie standardów wynikających z EKPC.
Sąd działający w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej musi z urzędu zapewnić w możliwy i dostępny na gruncie prawa krajowego sposób - wykonania wyroków ETPC dotyczących prawa do sądu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 EKPC, ale jest jednocześnie działaniem zmierzającym do ochrony porządku prawa Unii obejmującego zasadę skutecznej ochrony prawnej, o której stanowi art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w zw. z art. 47 KPP UE.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE każdy sąd jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu między innymi art. 19 ust 1 akapit drugi TUE, jeżeli pojawia się w tym względzie poważna wątpliwość, przy czym badanie to jest nieodzowne w kontekście zaufania, jakie sądy w społeczeństwie demokratycznym powinny wzbudzać u jednostki tak w wyrokach: z 26 marca 2020 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Simpson/Rada i HG/Komisja, C-542/18 RX-II i C-543/18 RXII,EU;C:2020:232, pkt 57; a także z 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C-204/21, EU:C:2023:442, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo, z 9 stycznia 2024 r., C- 181/21 i C-269/21.
Immanentną cechą oraz warunkiem każdej konstytucyjnej i konwencyjnej gwarancji praw jednostki - w tym prawa do bezstronnego sądu - jest istnienie efektywnych instrumentów realizacji tych praw. W sytuacji gdy status ustrojowy osób powołanych na stanowiska sędziowskie z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., jest podważany, każdy sąd: Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy powszechne i wojewódzkie sądy administracyjne, każdy sędzia tych sądów ma obowiązek poszukiwania w obowiązującym systemie prawnym takich rozwiązań prawnych, które zapewnią poszanowanie prawa obywateli do bezstronnego sądu utworzonego na mocy prawa w rozumieniu przytoczonych wyżej orzeczeń TSUE, ETPC i SN w celu realizacji w sposób efektywny fundamentalnych gwarancji realizacji prawa obywateli do sądu.
Konieczność zapewnienia stronie prawa do bezstronnego sądu nie może być kwestionowane, albowiem ma twarde podstawy normatywne wynikające wprost z Konstytucji RP (art. 45 ust. 1) i EKPC (art. 6 ust. 1).
Jak podniosłem na wstępie i wywiodłem w niniejszym uzasadnieniu w tej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ze względu na udział w składzie orzekającym osób które nie miała prawa do orzekania.
-----------------------
2