II FSK 3027/11

II FSK 3027/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Antoni Hanusz /przewodniczący/
Beata Cieloch /sprawozdawca/
Maciej Jaśniewicz
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Sz 625/11 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2011-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
art.5 ust.1 pkt 2 lit b, c, d, e
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art.188, art. 151, art.203 pkt 2, art.205 par 2, art.209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 625/11 w sprawie ze skargi "U." S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od "U." S.A. z siedzibą w S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 3.480 (trzy tysiące czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 5 października 2011 r., I SA/Sz 625/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 27 maja 2011 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009 r.
I.2. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ww. decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z 23 marca 2011 r., którą określono spółce Uzdrowisko S. S.A. z siedzibą w S. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009 r. Rozstrzygnięcia te stanowiły konsekwencję następujących ustaleń.
Spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w formie szpitali uzdrowiskowych oraz sanatoriów uzdrowiskowych, w których realizuje zarówno świadczenia zdrowotne, jak i usługi wczasowe, żywieniowe, zakwaterowania, rozrywkowe i inne. Powierzchnia użytkowa budynków spółki, po wyłączeniu powierzchni klatek schodowych i szybów dźwigowych, dla celów podatkowych wynosi 18.779,78 m2 (w tym powierzchnia o wysokości od 1,40 do 2,20 m – 25,61 m2). Opodatkowaniu stawką preferencyjną, określoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.; dalej u.p.o.l.), podlegają jedynie powierzchnie zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych. Powierzchnia budynków zajętych na udzielanie świadczeń zdrowotnych wyniosła 4.990,51 m2 w miesiącach I-VIII.2009 r., natomiast w miesiącach IX-XII.2009 r. – 4.973,51 m2 i w odniesieniu do takiej właśnie powierzchni organy zastosowały stawkę preferencyjną. Natomiast pozostałą powierzchnię budynków organy uznały za związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej (pokoje pacjenta, powierzchnie działu kinezyterapii stanowiące korytarze, punkty rejestracji i przyjęcia pacjentów, pomieszczenia w modernizacji, powierzchnie wydzierżawione, pomieszczenie dietetyka, pomieszczenia wc, pomieszczenia porządkowe, pomieszczenia socjalne, jadalnie i zaplecze kuchenne, kotłownie, korytarze, magazyn podręczny, ścieżki zdrowia, szatnie, pomieszczenia gospodarcze, centrale telefoniczną, wentylatornie, sejf, pomieszczenia obsługi pacjenta, pomieszczenia biurowe, gabinet pielęgniarki naczelnej, pomieszczenia administracyjne, warsztaty i magazyny).
Według organów, zwrot "zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych" jest pojęciem węższym od zwrotu "związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej" (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) u.p.o.l.). Jednocześnie z definicji "świadczeń zdrowotnych", zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm., dalej u.z.o.z.) wynika, że świadczenia zdrowotne są działaniami o charakterze medycznym i wskazana ustawa odróżnia je od świadczeń towarzyszących, jakimi są m.in. zapewnienie pomieszczenia i wyżywienia odpowiedniego do stanu zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3). Pomieszczenia takie jak pokoje pacjenta, punkty obsługi biurowej pacjenta, jadalni i zaplecza kuchennego, kawiarni, kotłowni, punktów przyjęcia i rejestracji pacjentów, pomieszczeń dla pracowników medycznych, punktu planowania zabiegów, pomieszczeń pomocniczych, wentylatorni itp. nie stanowią pomieszczeń służących świadczeniom zdrowotnym, toteż nie mogą korzystać z preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości.
W tym kontekście podkreślono, że spółka świadcząc usługi lecznictwa uzdrowiskowego na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony środowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), prowadzi również działalność hotelową (obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania), działalność gastronomiczną, w tym restauracje i dostarczanie żywności na zewnątrz, działalność rozrywkową i rekreacyjną itp. Udzielanie świadczeń zdrowotnych jest więc tylko jednym z rodzajów świadczeń udzielanych przez spółkę. Powyższe również przemawia za brakiem podstaw do przyjęcia, że do wszystkich budynków będących własnością spółki powinna mieć zastosowanie stawka preferencyjna, dotycząca budynków lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych.
I. 3. W skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła:
1) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2010 r.), przez dokonanie zawężającej wykładni tego przepisu, polegającej na ograniczeniu jego hipotezy wyłącznie do pomieszczeń, w których mają miejsce jedynie same czynności wykonawcze, tj. w których osoby wykonujące zawody medyczne udzielają świadczeń zdrowotnych – do gabinetów lekarskich i pokoi zabiegowych;
2) błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.o.l. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2010 r.) i zastosowanie tego przepisu do opodatkowania pozostałych powierzchni szpitali (poza powierzchniami w najmie bądź w dzierżawie) oraz do części powierzchni budynków sanatoryjnych (poza powierzchniami w najmie bądź w dzierżawie i powierzchniami zajętymi na pokoje pacjentów, jadalnie i zaplecza kuchenne), a tym samym błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że pomieszczenia w budynkach szpitali i część powierzchni w budynkach sanatoryjnych (poza ww. wyłączonymi), które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l., a w których nie są realizowane czynności wykonawcze udzielania świadczeń zdrowotnych, tj. zabiegi i czynności diagnostyczne, powinny podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości według stawki wyższej, liczonej od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;
3) naruszenie art. 120, art. 121 i art. 122 Ordynacji podatkowej przez błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznego sposobu realizacji świadczeń zdrowotnych przez spółkę.
I. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie.
I. 5. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty spółki co do błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. są uzasadnione. W tym zakresie wskazano, że przy wykładni ww. przepisu istotne jest w szczególności ustalenie, co należy rozumieć przez "świadczenia zdrowotne". Definicję tego pojęcia zawiera art. 3 u.z.o.z.; w przepisie tym wymienia się przykładowo rodzaje świadczeń zdrowotnych. Ww. ustawa ma zastosowanie do zakładów opieki zdrowotnej, takich jak szpitale, zakłady opiekuńczo-lecznicze, zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze, sanatoria (vide art. 2 ust. 1 pkt 1 u.z.o.z). Jednakże w stosunku zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych, z uwagi na ich specyfikę pojęcie świadczeń zdrowotnych z art. 3 u.z.o.z. zostało uzupełnione (por. art. 32c i art. 32d u.z.o.z.) o dalsze działania, obejmujące oprócz zdefiniowanych w art. 3 u.z.o.z. takie jak: pielęgnacja, opieka i rehabilitacja osób niewymagających hospitalizacji oraz zapewnienie kontynuacji leczenia farmakologicznego, pomieszczenia i wyżywienia odpowiedniego do stanu zdrowia, a także z zakresu edukacji zdrowotnej tych osób i członków ich rodzin. Podobnie w art. 20 ust. 1 u.z.o.z. ustawodawca wymienia również zapewnienie pacjentowi środków farmaceutycznych i materiałów medycznych oraz pomieszczeń i wyżywienia odpowiedniego do stanu zdrowia. Z uwagi bowiem na to, że szpital przeznaczony jest dla osób, których stan zdrowia wymaga udzielania całodobowych świadczeń zdrowotnych, podlega on szczególnym reżimom, co przejawia się w obowiązku realizowania szerokiego zakresu usług.
W związku z powyższym Sąd wywiódł, że przy tak ogólnie sformułowanej definicji świadczeń zdrowotnych z przykładowym jedynie wyliczeniem tych świadczeń (poza wyjątkami zawartymi w art. 20, art. 32c, art. 32d u.z.o.z.) oraz ze względu na zróżnicowany charakter zakładów opieki zdrowotnej, nie jest możliwe generalne wskazanie określonych pomieszczeń, jako przeznaczonych na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Stąd też przy ustalaniu, czy budynki lub ich części są zajęte na prowadzenie działalności w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, należy za każdym razem uwzględnić charakter wykonywanych świadczeń zdrowotnych oraz rodzaj zakładu, który ich udziela, a także badać, czy zachodzi bezpośrednie związanie tych pomieszczeń z udzielanymi świadczeniami zdrowotnymi.
Sąd wyjaśnił następnie, że pojęcie świadczeń zdrowotnych z art. 32c i art. 32d w zw. z art. 3 oraz art. 20 ust. 1 u.z.o.z. nie odnosi się wprost do sanatoriów. W ramach budynków lub ich części "zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych" nie mieszczą się pomieszczenia o charakterze administracyjnym, gospodarczym i socjalnym, a także związane z zamieszkiwaniem oraz wyżywieniem kuracjuszy sanatorium. Nie ulega również wątpliwości, że czasowe, sporadyczne wykorzystywanie pomieszczeń zakwaterowania kuracjuszy do udzielania świadczeń zdrowotnych, uzależnione od losowych zdarzeń (choroby kuracjusza), nie zmienia istoty tych pomieszczeń z pomieszczeń zamieszkiwania na pomieszczenia zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l.
Jednocześnie, w przekonaniu Sądu, pojecie "zajęcia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych" należy wiązać z bezpośrednim związkiem pomieszczeń budynku z udzielaniem tego rodzaju świadczeń. W odniesieniu do szpitali oraz zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych dotyczyć to będzie całych budynków, w których wskazane szpitale i zakłady są prowadzone.
W rezultacie te budynki, które są szpitalami oraz zakładem opiekuńczo-leczniczym i pielęgnacyjno-opiekuńczym, są w całości zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych (z wyłączeniem powierzchni w najmie lub w dzierżawie), zaś w przypadku sanatoriów chodzi tylko o pomieszczenia faktycznie zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych.
II. 1. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., wskutek przyjęcia wykładni rozszerzającej tego przepisu na wszystkie pomieszczenia znajdujące się w budynkach szpitali uzdrowiskowych oraz zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych, a przez to korzystających z preferencyjnej stawki opodatkowania. Na tej podstawie zgłoszono wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
II. 2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano tezę, że z preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l., mogą korzystać jedynie budynki lub ich części stricte zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych.
III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
IV. 1. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że na tle stanowiącego przedmiot zarzutu kasacyjnego art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2011 r. – ściślej odnośnie do wykładni zwrotu, którym operuje: "budynków lub ich części (...) zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych" – Naczelny Sąd Administracyjny sformułował jednolite stanowisko, zgodnie z którym określona w tym przepisie preferencyjna stawka podatku od nieruchomości dotyczy budynków lub ich części wykorzystywanych na udzielanie świadczeń zdrowotnych, tj. takich budynków lub ich części, w których realizowane są (sensu stricto) świadczenia zdrowotne (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II FSK 2509/10, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Zasadniczym argumentem przemawiającym na rzecz tego poglądu jest uwzględnienie systematycznego odczytania ww. przepisu (współgrającego wszak z jego językową analizą); ustawodawca rozróżnia bowiem pojęcia "zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej" (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i e u.p.o.l.) oraz "związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej" (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b u.p.o.l.), co prowadzi do wniosku, że pierwsze ze wspomnianych określeń ma węższe znaczenie. Ta linia orzecznicza jest znana Sądowi pierwszej instancji, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 12). Co więcej, Sąd wojewódzki przytoczone wyżej stanowisko podzielił, wskazując dodatkowe argumenty na jego rzecz wynikające z wykładni historycznej art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. (s. 13 uzasadnienia wyroku).
IV. 2. Niezrozumiała jest w związku z tym konkluzja Sądu wojewódzkiego, że budynki, które są szpitalami oraz zakładami opiekuńczo-leczniczymi i pielęgnacyjno-opiekuńczymi, są w całości zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych (z wyłączeniem powierzchni w najmie lub w dzierżawie), zaś w przypadku sanatoriów chodzi tylko o pomieszczenia faktycznie zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych (s. 12 uzasadnienia wyroku). Przy jednoczesnym podzieleniu przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. prezentowanej w orzecznictwie NSA i uznaniu, że konieczne jest w świetle ww. przepisu zbadanie, "czy zachodzi bezpośrednie związanie tych pomieszczeń z udzielanymi świadczeniami zdrowotnymi" (s. 11 uzasadnienia wyroku), wskazany wyżej wniosek jawi się jako niespójny z pozostałą treścią uzasadnienia wyroku. Skoro w analizowanym zakresie, zasadniczym (funkcjonalnym) kryterium opodatkowania budynków lub ich części stawką preferencyjną podatku od nieruchomości jest zajęcie (wykorzystywanie) pomieszczeń do udzielania świadczeń zdrowotnych, to nie sposób przyjmować dodatkowe kryteria przedmiotowe, takie jak rodzaj zakładu opieki zdrowotnej i wywodzić w rezultacie, że wszystkie pomieszczenia budynku szpitalnego korzystają z tejże preferencyjnej stawki (tj. są wykorzystywane w ww. sposób). Takie, dodatkowe kryteria nie wynikają z analizowanego unormowania. Innymi słowy, okoliczność że dany budynek niejako ex definitione spełnia określoną funkcję (np. szpital) nie implikuje w sposób konieczny wniosku, że wszystkie pomieszczenia takiego budynku służą wykonywaniu świadczeń zdrowotnych, a tylko takie – z czym Sąd pierwszej instancji się zgodził – mogą korzystać z preferencyjnej stawki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. Rozumowanie Sądu obarczone jest zatem błędem logicznym (non sequitur), a podważa je przy tym trafnie organ przy pomocy argumentów systemowych przywołanych w złożonej skardze kasacyjnej. Jak zauważono (s. 3 i n.), z art. 20 ust. 1 u.z.o.z. wynika, że szpital zapewnia przyjętemu pacjentowi nie tylko świadczenia zdrowotne, ale i m.in. pomieszczenie i wyżywienie odpowiednie do stanu zdrowia. Prawodawca odróżnia więc pomieszczenia (np. szpitalne) wykorzystywane do udzielania świadczeń zdrowotnych od pomieszczeń (szpitalnych) służących chociażby wyżywieniu pacjentów. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. dotyczy tylko tych pierwszych.
Z tych powodów należy podzielić zarzut błędnej interpretacji ww. przepisu, poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, tj. takiej w szczególności, która ustala zakres zastosowania przepisu szerzej, aniżeli to wynika z jego hipotezy (por. J. Wróblewski, Interpretatio extensiva, RPEiS 1965, z. 1, s. 112). Jak zasadnie zauważył organ, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.o.l. "w żaden sposób nie uzależnia przyznania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości od rodzaju zakładu, który udziela świadczeń zdrowotnych." Sąd pierwszej instancji uznał tymczasem, że "budynki, które są szpitalami oraz zakładem opiekuńczo-leczniczym i pielęgnacyjno-opiekuńczym są w całości zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych (z wyłączeniem powierzchni w najmie lub w dzierżawie), a więc przyznał preferencyjną stawkę dla pomieszczeń administracyjnych, gospodarczych, socjalnych, związanych z wyżywieniem i zamieszkiwaniem, które nie są stricte zajęte na udzielanie świadczeń zdrowotnych" (s. 4 skargi kasacyjnej).
IV. 3. Z uwagi na to, że powołany w środku odwoławczym zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny w niespornym stanie faktycznym, Sąd kasacyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 ww. ustawy, a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).